城市新貧困治理問題研究

陳云

〔摘要〕 城市新貧困治理經(jīng)過二十多年的努力，取得了巨大成就，體系日臻完善。但也存在治理主體單一且有缺位現(xiàn)象、治理理念狹隘滯后、治理內(nèi)容簡單且形式單一等問題。城市貧困治理下一階段的主要任務(wù)是推進治理主體的多元化，形成家庭—社區(qū)—社會機構(gòu)—政府協(xié)同負(fù)擔(dān)的全面治理體系，促進中西方慈善倫理的有機結(jié)合以及構(gòu)建城市貧困測量的指標(biāo)體系，全面落實分類救助。

〔關(guān)鍵詞〕 城市新貧困，貧困治理，社會救助

〔中圖分類號〕D669 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2015）02-0094-05

20世紀(jì)80年代以來，城市貧困現(xiàn)象呈現(xiàn)出一個顯著變化，即由“三無”（無經(jīng)濟收入、無勞動能力、無贍養(yǎng)人）人群構(gòu)成的傳統(tǒng)貧困擴展到新貧困。城市新貧困群體是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、制度轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，主要包括三類人群：（1）家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，或家庭人均收入雖然高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但支出過高造成負(fù)擔(dān)沉重的城市居民（主要是下崗職工和“4050”人員）；（2）因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的福利分割而無法享受平等權(quán)利，在生活上陷入貧困的在城農(nóng)民工；（3）自身能力與市場需求錯位，遭到勞動力市場排斥，缺乏自信，難以融入社會的新失業(yè)群體。該群體的規(guī)模伴隨經(jīng)濟體制改革的推進呈現(xiàn)日益擴大的趨勢。城市新貧困群體的復(fù)雜構(gòu)成及多元化需求給新時期城市貧困治理事業(yè)提出了更高要求。如何為新貧困人群提供人性化救助與服務(wù)、提高貧困治理的效率是城市經(jīng)濟社會發(fā)展不可回避的現(xiàn)實課題。

一、城市新貧困治理的進程

城市新貧困問題的爆發(fā)源自20世紀(jì)80年代末開始的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌、企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級和城市化進程的推進。城市新貧困治理事業(yè)正是始于這一時期，大致經(jīng)歷了三個階段：（1）1993年3月至1999年10月為探索階段，1993年，上海市率先推出城市居民最低生活保障措施，拉開了城市貧困救助政策改革的序幕。1997年，《國務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》進一步加大了推行城市最低生活保障措施的力度。經(jīng)過逐步試點、推廣，到1999年，城市最低生活保障政策在全國基本鋪開。（2）1999年10月至2014年1月為提高完善階段。1999年《城市居民最低生活保障條例》正式出臺，標(biāo)志著城市居民最低生活保障政策正式成為國家的一項法規(guī)制度。此后，城市最低生活保障不斷擴大覆蓋范圍，提高救助水平，救助規(guī)模、強度明顯增大，構(gòu)筑了一套針對城市低保人群的社會救助體系。此外，對臨時救助的探索和實踐也同時展開。（3）2014年2月《社會救助暫行辦法》和10月《國務(wù)院關(guān)于全面建立臨時救助制度的通知》的發(fā)布，標(biāo)志著我國的城市新貧困治理事業(yè)邁上了一個新臺階?！掇k法》首次對我國的社會救助制度進行了全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計，確立了社會救助制度的新格局。經(jīng)過二十多年的探索和實踐，我國基本形成了以城市居民最低生活保障制度為主、其他類別社會救助（包括醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、司法等方面的救助）為輔的城市新貧困治理體系，取得了顯著成效。

一是城市最低生活保障的質(zhì)量不斷提高。所謂質(zhì)量提高，主要指最低生活保障的覆蓋面不斷擴大、救助水平不斷提高的同時，加大了對貧困者及其家庭的動態(tài)監(jiān)測，入保和退保機制更加透明、暢通。這一變化從表1中數(shù)據(jù)的走向即可觀察到。在1999年至2009年的10年間，城市低保救助范圍逐年擴展，與此伴生的是救助水平低，很多城市連貧困家庭最基本的生存需求都難以保障。從2010年至今，保障人數(shù)逐漸下降，救助水平卻不斷提高。一方面是因為企業(yè)改制所導(dǎo)致的下崗失業(yè)高峰隨著退休、子女入職等因素逐漸消退，另一方面是政府加大了對福利欺詐、福利依賴等問題的治理，清退了一批“騙?！薄百嚤！薄叭饲楸！薄皺?quán)力保”“關(guān)系?！保瑑艋说捅Ｖ贫鹊倪\作環(huán)境，提高了運作成效。

表1 城市低保情況統(tǒng)計表

資料來源：1. 唐鈞：“2002年城市居民最低生活保障制度的‘跳躍式發(fā)展”；2.中國社會救助網(wǎng)數(shù)據(jù)中心，http：//106.120.238.38：815；3.民政部《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》。

二是加大了對貧困人群特殊需求的滿足力度。政府在尊重貧困群體需求多元化的基礎(chǔ)上，不斷完善醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、臨時等方面的專項救助體系，相繼出臺大病醫(yī)療救助政策，經(jīng)濟適用房、廉租房、公租房等保障房援助政策，貧困助學(xué)政策、就業(yè)培訓(xùn)與安置政策、臨時救助政策等，構(gòu)筑了一道托底性社會保障安全網(wǎng)。

三是逐步將低保邊緣戶、農(nóng)民工、流動人口等困難群體納入保障體系。各城市增加了對低保邊緣戶的救助項目，嘗試探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的社會保障機制。尤其是《社會救助暫行辦法》的出臺，首次在制度層面為城市流動人口、低保家庭之外的邊緣人群，因重大疾病、突發(fā)事件、意外傷害等特殊原因陷入臨時性、緊迫性生活困境的貧困家庭接受救助作出了政策安排。同時，該辦法也吹響了城市貧困治理體系新一輪改革的號角。城市新貧困治理體系改革的對象是城市貧困治理在主體、內(nèi)容、理念等方面存在的問題。

二、城市新貧困治理中存在的問題

截至2013年底，全國城市低保對象共有1097.2萬戶、2064.2萬人，城市低保邊緣群體人數(shù)至少也在2064.2萬人①，農(nóng)民工總量近2.7億人②。此外，根據(jù)勞動與社會保障部的調(diào)查報告，目前我國每年實際新增勞動力均在1000萬人左右，只有40%～50%能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)。其中，15歲至29歲的青年總體失業(yè)率為9%，高于目前6.1%左右的全社會平均失業(yè)率，而且他們中的大部分為長期失業(yè)③。按照各類人群的現(xiàn)有規(guī)模，可以保守估計我國城市新貧困群體總?cè)藬?shù)約為3億人。也有學(xué)者指出，如果按照發(fā)達(dá)國家的比例測算方法，以當(dāng)?shù)仄骄M支出的60%來估算，我國城市相對貧困人口（有城市戶口）會達(dá)到1.5億～1.8億 〔1 〕，再加上絕對貧困人口數(shù)以及在城外來貧困人口數(shù)，城市貧困的總體規(guī)模也不下于3億人。換言之，我國以最低生活保障為主體的城市貧困救助實際容納量僅為需求量的6.7%，存在巨大的救助缺口，是國家財政難以承受的。盡管城市新貧困治理也取得了一些成效，但如上這種狀況也說明治理中存在一些不可忽視的問題。

（一）治理主體單一且有缺位現(xiàn)象。貧困治理的主體缺位問題實質(zhì)是治理責(zé)任落空問題，但又不是全部落空，而是新貧困群體內(nèi)部各細(xì)分群體的社會救助責(zé)任部分落空問題。在二十多年的最低生活保障制度實施過程中，治理主體的單一及缺位實際造成低保人群和非低保困難人群的分化。

城市低保群體社會救助主體單一，政府是低保群體社會救助責(zé)任的主要承擔(dān)者。從1999年《城市居民最低生活保障條例》出臺至今，城市最低生活保障不斷擴大覆蓋范圍，提高救助水平，救助規(guī)模和強度明顯增大。2014年，北京市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月650元，上海市調(diào)整為每人每月710元，廣州市也增長到每人每月600元。雖然各城市的低保標(biāo)準(zhǔn)因各地經(jīng)濟發(fā)展水平和財政狀況多有差異，但整體增長的趨勢非常明顯。此外，城市各公共服務(wù)部門也依據(jù)低保認(rèn)定，給城市貧困家庭提供生活能源供應(yīng)、子女入學(xué)、重大疾病、喪葬等方面的綜合救助，從而形成了一整套針對城市低保群體的救助體系。相較于政府的突出地位，社會團體、慈善機構(gòu)、社會工作等民間力量的參與程度不足無疑會限制針對低保群體的福利供給的類型與質(zhì)量。

在政府救助范圍以外的低保邊緣群體、農(nóng)民工群體和新失業(yè)群體的社會保障責(zé)任則基本被轉(zhuǎn)移給家庭和市場。但是，一方面，小型化、低收入、各種重大突發(fā)事件、家庭成員的流動分離等因素造成這部分人群的家庭抗風(fēng)險能力較弱，家庭諸方面的福利缺失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。另一方面，該群體在次級勞動力市場中的臨時就業(yè)、短時就業(yè)，難以獲得用工單位的福利保障。市場保障缺乏規(guī)范引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)督，企業(yè)的社會保障責(zé)任履行不到位也是造成該群體保障薄弱的重要原因。

（二）治理理念狹隘滯后。 近年來，社會轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整的持續(xù)推進使得個體主義貧困觀被不斷突破，政府認(rèn)識到當(dāng)前形勢下，絕大多數(shù)貧困是人群在結(jié)構(gòu)性因素作用下“被貧困”的結(jié)果，主動干預(yù)、積極救助是緩解不平等、促進社會穩(wěn)定和諧的必要做法。但是，政府在大力推進社會救助體系建設(shè)的過程中暴露出“施恩”與“防止福利依賴”的思想。城市部分基層社區(qū)懷著“慈者，愛出于心，恩被于物”的觀念來看待政府與貧困者之間的救助關(guān)系，把最低生活保障作為政府的恩賜，強調(diào)受助者應(yīng)該知恩圖報，用公益勞動來報答政府的恩情，并借此防止窮人產(chǎn)生依賴心理，成為政府和社會的負(fù)擔(dān)，避免“懶漢和無賴”的產(chǎn)生。這種觀念與現(xiàn)代福利思想中把接受救助作為窮人的平等權(quán)利的理念存在一定差距。

同時，社會主體參與貧困救助在思想基礎(chǔ)上也面臨著不利局面。中國傳統(tǒng)的民間救助行為有著深厚的倫理基礎(chǔ)，儒家的“性善仁愛”、道家的“無為貴生”、佛教的“慈悲為懷”激勵著古代先民積極投身慈善事業(yè) 〔2 〕。但是，新中國成立后因各種原因民間救助一度中斷長達(dá)30年之久，在思想基礎(chǔ)的繼承方面存在斷裂。況且，以宗法血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的“熟人社會”所奉行的互助倫理與現(xiàn)代語境中的“慈善”存在明顯差別，難以滿足全民參與型慈善事業(yè)發(fā)展的需要。與此同時，市場經(jīng)濟發(fā)展下工具理性的泛濫使得利益與道德、利己與利他的天平發(fā)生傾斜，將一部分人的價值觀導(dǎo)向私利化，利己主義成為民間互援互助行為發(fā)展的阻礙?？傊袊F(xiàn)代慈善事業(yè)面臨著嚴(yán)峻的倫理困境。

（三）治理內(nèi)容簡單且形式單一。在現(xiàn)代福利體制下，維護人的基本權(quán)益，保障個體最基本的自由與生存是社會保障的基本思想。城市社會保障的內(nèi)容涉及生存、安全、保健、教育等各個方面。我國城市的貧困救助內(nèi)容也覆蓋廣泛，以武漢市為例，低保戶可以獲得房屋交易過戶、廉租房、房屋安全鑒定、白蟻服務(wù)、殯葬、創(chuàng)業(yè)、有限電視、水電、天然氣、垃圾清運等方面的救助服務(wù)。這些救助內(nèi)容雖然涉及面甚廣，但多是圍繞基本生活需求而展開的政府服務(wù)，貧困群體在能力提升、心理健康、社會參與等方面的需求難以獲得充分保障。與此同時，各項服務(wù)都是以免費、減免、補貼等貨幣形式提供，基本屬于現(xiàn)金型救助方式。雖然方便快捷，但作為純粹客觀形式，不能彌補主觀維度救助內(nèi)容的缺失。

造成這種狀況的根本原因是我國的貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過于簡單，無法反映貧困的程度、維度以及持久性等問題。各城市對貧困的認(rèn)定，基本都以貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，人均收入低于貧困線的家庭即為貧困戶，依據(jù)政策可以申請低保補助。在運用家計調(diào)查“覓標(biāo)”的過程中，家庭收入和財產(chǎn)在現(xiàn)階段根本無法通過金融、證券、稅收、公積金管理、社會保險等機構(gòu)進行查詢核實，只能通過觀察家庭生活形態(tài)、考察日常消費支出來確定家庭經(jīng)濟狀況。城市基層社區(qū)在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定時，往往采用最直觀的辦法，規(guī)定諸多消費禁區(qū)，包括住房、車輛、收藏、家用電器、服裝購買、休閑娛樂、子女教育、水電費開支、寵物飼養(yǎng)等方面，把它們作為并列條件，滿足任何一項均喪失低保資格。這些“土政策”的出臺，實際擴大了貧困內(nèi)涵，極大縮小了貧困的外延，造成對城市貧困群體的制度排斥〔3 〕，形成大批低保邊緣戶和其他階段性貧困戶，也無法更好地為低保家庭提供服務(wù)。

（四）治理體系僵硬缺乏彈性。城市貧困治理體系的僵硬可以概括為“進去不易，進去以后難得出來，出來以后難得進去”。它具體表現(xiàn)為：其一，入口過緊，很多困難群體沒有納入救助體系；其二，貧困救助的范圍在逐年擴大，低保的“雪球”越滾越大，缺乏救助機制運行中的貧困動態(tài)監(jiān)測和退出機制 〔4 〕；其三，一旦沒有進入或被中途“拋出”貧困救助體系，就難以重新進入，即“制度缺少新的入口或某種類似于‘召回的制度化機制” 〔5 〕。如此僵硬、封閉的體系，導(dǎo)致諸多惡劣后果：低保金在低水平上運行，形成貧困陷阱；騙保等福利欺詐現(xiàn)象時有發(fā)生；應(yīng)保的未獲保，獲保的退保難等。造成上述現(xiàn)象的深層原因，既有貧困救助制度本身設(shè)計的缺陷（例如“設(shè)標(biāo)”過程中的身份限定和收入限定），也有制度在執(zhí)行過程中發(fā)生的過分細(xì)化、重新闡釋、變通、信息閉鎖等因素的共同作用。歸根結(jié)底，還是我們對貧困的認(rèn)識和治理理念問題。

三、進一步推進城市新貧困治理的舉措

隨著《社會救助暫行辦法》的出臺，城市新貧困治理體系在制度層面的構(gòu)建漸趨完善，關(guān)鍵在于實踐層面如何操作以實現(xiàn)政策目標(biāo)。筆者結(jié)合我國城市新貧困的治理實踐，認(rèn)為未來治理的路徑應(yīng)從以下幾個方面考慮：

（一）推進新貧困治理主體的多元化。進入新世紀(jì)以來，國家的社會保障責(zé)任意識逐漸增強，積極加強社會救助體系建設(shè)，提高城市最低生活保障水平，出臺多項措施解決城市貧困家庭住房、醫(yī)療、教育等方面的困難，但也遭遇了西方福利國家所面臨的財政困境。對城市新貧困群體的幫扶救助單靠政府之力是不夠的。Evers在“福利三角”中，確定了國家、市場、家庭三方主體的責(zé)任義務(wù)。國家對應(yīng)公共組織，體現(xiàn)平等和保障的價值，通過正規(guī)渠道對社會資源進行再分配；市場對應(yīng)正式組織，體現(xiàn)選擇和自主的價值，提供就業(yè)福利；家庭對應(yīng)非正式組織，體現(xiàn)團結(jié)和共有的價值，在與個人、社區(qū)的互動中提供非正規(guī)福利。在一定經(jīng)濟、文化、社會和政治背景中，福利主體的三方互動能有效分擔(dān)社會成員遭遇的風(fēng)險〔6 〕（P3-31 ）。Johnson后來又在福利多元部門組合中加進了志愿機構(gòu)，并指出分權(quán)和參與是實現(xiàn)福利多元化的有效途徑 〔7 〕 （P5 ）。吉登斯則提出“第三條道路”，主張在社會福利國家中，實現(xiàn)國家責(zé)任、社會責(zé)任和個人責(zé)任的有效平衡。變“福利國家”為“社會投資型國家”是“第三條道路”成功的關(guān)鍵。在社會投資型國家中，政府不應(yīng)對社會福利大包大攬，而應(yīng)當(dāng)通過合作與責(zé)任分工的方式，與其他社會機構(gòu)一起承擔(dān)起福利責(zé)任 〔8 〕 （P132 ）?？偠灾嗖块T合作互動是現(xiàn)代福利供給的主要出路。

結(jié)合我國新貧困群體的實際情況，家庭、社區(qū)、社會機構(gòu)和國家必須協(xié)同擔(dān)負(fù)起扶弱濟貧的責(zé)任，形成由內(nèi)而外、由親到疏，層層推進、層層擴展的全面治理體系（見圖1）。在這個體系中，家庭主要提供情感依托，但小型化、核心化的家庭，抵御風(fēng)險的能力十分有限，對鄰里互助、社區(qū)幫扶的依賴強烈。通過推進和睦家庭、友好鄰里、和諧社區(qū)建設(shè)，社區(qū)成員間形成有濃厚感情基礎(chǔ)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，分享一套共同的價值觀、規(guī)范和身份認(rèn)同。這樣的社區(qū)往往具有高水平的回應(yīng)能力，能夠?qū)ι鐓^(qū)貧困居民、困難家庭的需求產(chǎn)生積極回應(yīng)，充分調(diào)動社區(qū)資源、動員志愿服務(wù)，為貧困者提供便捷的、人性化救助和服務(wù)。與此同時，要大力推進中間領(lǐng)域民間救助機構(gòu)的建立和發(fā)展，借助其專業(yè)化、規(guī)范化服務(wù)滿足弱勢群體日益多元化的需求。

社區(qū)和社會機構(gòu)共同構(gòu)成新貧困治理的民間主體。貧困人群所需要的不僅是金錢、物質(zhì)等方面的支援，更需要技能培訓(xùn)、生活照料、子女教育輔導(dǎo)、情感與心理壓力排解等多維多元的服務(wù)和救助。只有廣泛借助民間力量，才能滿足新貧困群體的需求。它們與政府保障相輔相成，為困難群體構(gòu)筑了全方位危機抵御機制。

（二）促進中西方慈善倫理的有機結(jié)合。城市新貧困救助體系的運作，尤其是民間主體力量的調(diào)動，需要特定道德規(guī)范和價值體系的引導(dǎo)與激發(fā)。在夯實貧困救助道德支柱的過程中，我們既不能一味消極批評中國傳統(tǒng)慈善倫理，也不能過分樂觀看待西方慈善倫理在中國推廣的前景。雖然古代民間救助行動具有濃厚的家族情結(jié)和鄉(xiāng)鄰情結(jié)，但也不乏對與己無關(guān)的陌生人的關(guān)愛。而西方慈善文化是建立在宗教倫理的基礎(chǔ)之上，附著于公民社會高度的社會責(zé)任感，但中國缺乏培育公民意識、公益道德的傳統(tǒng)文化土壤。因此，我們應(yīng)當(dāng)古為今用，洋為中用，兼收并蓄，促進中西方慈善倫理的有機結(jié)合。

當(dāng)代社區(qū)主義提倡在個人利益和公共利益、個人權(quán)利與社會責(zé)任之間尋求動態(tài)平衡，尤其強調(diào)社區(qū)在重建道德、解決疏離方面的重要作用。在家族衰弱、宗族解體的現(xiàn)代社會，社區(qū)在一定程度上填補了傳統(tǒng)家族/宗族的空缺。在家庭—社區(qū)領(lǐng)域，血緣、親緣、地緣關(guān)系仍然是聯(lián)系大眾的紐帶，為中國傳統(tǒng)救助倫理在社區(qū)范圍的適用提供了良好的社會基礎(chǔ)。推進家庭建設(shè)、鄰里建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，倡導(dǎo)人們對家庭、親人、鄰里、社區(qū)的信任和責(zé)任是和諧社會慈之根本、善之原點。在此意義上， “仁愛貴生、慈悲為懷”的傳統(tǒng)救助理念可以以社區(qū)為依托獲得新生。

超出社區(qū)范圍，人們對陌生人的同情關(guān)愛、對社會責(zé)任的勇于擔(dān)當(dāng)是慈之?dāng)U展、善之延伸。強調(diào)“施由親始”的傳統(tǒng)倫理在這個領(lǐng)域影響力明顯不足，需要更多的向西方慈善思想借力借智。因此，應(yīng)深入發(fā)掘并重新闡釋儒家民本思想的現(xiàn)代意義，將之轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤鬯枷牒凸褚庾R的土壤；倡導(dǎo)居民自愿參與針對陌生人、不求回報的志愿活動、慈善捐助；強調(diào)公民的慈善責(zé)任，每個人都具有慈善能力，全民慈善就是全面參與；尊重慈善的民間化特質(zhì)，民辦官助，外部監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合，提高慈善機構(gòu)公信力?？傊?，成熟完善的民間慈善體系是對政府主導(dǎo)的社會保障制度的有益補充。政府需要積極轉(zhuǎn)變觀念、調(diào)整思路，多方借力，統(tǒng)籌兼顧，為城市新貧困群體構(gòu)筑全方位、人性化的救助體系。

（三）完善目標(biāo)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實施分類救助和彈性救助。改進目標(biāo)認(rèn)定，對貧困群體進行分類和動態(tài)監(jiān)測旨在豐富救助內(nèi)容和形式、擴大救助范圍和質(zhì)量，緩解政府財政壓力。該體系建立的前提條件是更新貧困觀念，由絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困，兼顧收入型貧困和支出型貧困，突破戶籍制度對貧困認(rèn)定的限制，拓展貧困關(guān)照的范圍。城市貧困形勢的發(fā)展要求城市貧困治理必須對各種貧困群體進行統(tǒng)籌考慮和安排，尊重并平等對待所有貧困者的權(quán)利，突破戶籍和身份壁壘，整合各種救助資源，進行通盤考慮和整體部署。實現(xiàn)此目標(biāo)的基本路徑是創(chuàng)新貧困認(rèn)定的方式方法，綜合貧困程度、貧困維度和貧困持久性指標(biāo)，設(shè)立“救助套餐”。

在貧困分類定級方面，要克服收入與消費指標(biāo)的單一性，將客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)有機結(jié)合，進行重要性排序和輕重組合，以反映貧困者在物質(zhì)占有與主觀感受、被動無助與主動自救等方面的程度差異。依據(jù)目前城市新貧困群體的整體狀況，可以從能力、支持（非正式救助服務(wù)）、保障（制度性救助）、負(fù)擔(dān)、貧困感受等五個指標(biāo)體系展開度量，獲得物質(zhì)匱乏等級和痛苦感受等級，經(jīng)由數(shù)據(jù)分析參考專家判定，形成貧困等級組合，最終將貧困劃分為極貧、次貧、稍貧級別。同時，要對貧困維度進行判定，克服僅以貨幣作為救助資源的單一性，收入消費、子女入學(xué)、家庭成員重大疾病傷殘、自然災(zāi)害、住房困難、心理疾病、精神健康等項目都應(yīng)納入貧困度量中。貧困監(jiān)測要能夠反映貧困家庭資源匱乏的維度，反映其對不同救助資源需求的緊迫性、時效性，這樣有助于對不同性狀的貧困人群予以區(qū)別對待，提供多元化救助（文化教育、技能培訓(xùn)、生活照料、心理健康咨詢等都是有益的選擇），著重解決重大事件、迫切需求對貧困家庭的沖擊，積極調(diào)動貧困家庭的生產(chǎn)能力。

通過對我國新貧困治理體系的發(fā)展及問題的梳理不難發(fā)現(xiàn)，中國的新貧困治理仍面臨諸多問題，但是目標(biāo)日漸清晰，那就是向更廣泛的貧困群體提供滿足其需要的資源，增強其生產(chǎn)生活的能力，減少社會發(fā)展障礙 〔9 〕。這需要在理念、制度安排、責(zé)任劃分、技術(shù)操作等方面進行全面協(xié)同轉(zhuǎn)變，朝向拓展型選擇性貧困治理體系不斷邁進。

注釋：

①此數(shù)據(jù)來自民政部《2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，詳見http：//news.china.com.cn，2014-06-17；由于判定標(biāo)準(zhǔn)差異，城市低保邊緣群體的實際數(shù)量很難統(tǒng)計，但各地基本一致認(rèn)同該群體的人數(shù)規(guī)模比低保對象多，換言之，低保邊緣群體規(guī)模至少等同于低保群體規(guī)模。

②此數(shù)據(jù)來自國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2013年農(nóng)民工檢測調(diào)查報告》，詳見http：//news.china.com，2014-05-12.

③此數(shù)據(jù)來自《中國城市“新失業(yè)群體”調(diào)查》，詳見http：//blog.sina.com.cn，2008-03-27.

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責(zé)任編輯 周 榮