自然保護(hù)區(qū)資金信托保障機(jī)制探析

胡盾　吳雋雅

〔摘要〕 資金的保障程度決定著自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的興衰成敗，應(yīng)采取切實(shí)可行的措施確保充足的資金用于自然保護(hù)區(qū)管理中。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金方面存在的問(wèn)題包括兩方面，就資金投入而言，體現(xiàn)為資金來(lái)源渠道單一化，資金數(shù)額嚴(yán)重不足，資金補(bǔ)助制度不合理；就資金使用而言，體現(xiàn)為使用效率偏低，欠缺監(jiān)督管理。自然保護(hù)區(qū)實(shí)行資金信托保障機(jī)制具有明顯的優(yōu)勢(shì)，體現(xiàn)為信托資產(chǎn)的獨(dú)立性可以保證在實(shí)現(xiàn)信托目的的同時(shí)能夠?qū)Y金進(jìn)行合理再分配，信托融資管理功能方面具有多渠道資金來(lái)源，科學(xué)的監(jiān)督管理體系能夠確保資金合理高效投入。構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)資金信托的基本框架包括設(shè)立信托基金和實(shí)施信托管理兩方面，前者包括設(shè)立政府基金和社會(huì)公益基金，后者包括設(shè)立信托管理機(jī)構(gòu)和明確信托管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

〔關(guān)鍵詞〕 自然保護(hù)區(qū)，資金信托，保障機(jī)制

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D912.6 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）02-0124-05

構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的重要措施，對(duì)于我國(guó)生物多樣性乃至生態(tài)安全的保護(hù)具有十分重要的意義。然而，隨著我國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和面積的不斷擴(kuò)大，其問(wèn)題也不斷顯現(xiàn)：如自然保護(hù)區(qū)管理及保護(hù)的專(zhuān)業(yè)性不足、管理行為與經(jīng)營(yíng)行為混同、自然保護(hù)區(qū)建設(shè)與社區(qū)發(fā)展無(wú)法協(xié)調(diào)等等。追根溯源，我們不難發(fā)現(xiàn)資金問(wèn)題是導(dǎo)致諸多困境的根本原因之一：資金投入不足，使得自然保護(hù)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施及配套設(shè)備難以滿足保護(hù)工作甚至日常管理的需要，更無(wú)法保證專(zhuān)業(yè)性技術(shù)及人才的供應(yīng) 〔1 〕。為了擴(kuò)大資金來(lái)源，自然保護(hù)區(qū)需要通過(guò)收取使用費(fèi)（如門(mén)票）和開(kāi)展保護(hù)區(qū)資源開(kāi)發(fā)利用等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來(lái)自籌資金。此外，保障機(jī)制的缺失亦使得社會(huì)捐助的資金無(wú)法得以有效集中運(yùn)用。即使少數(shù)自然保護(hù)區(qū)得到穩(wěn)定充足的財(cái)政撥款及社會(huì)捐助，由于現(xiàn)行立法對(duì)于自然保護(hù)區(qū)資金使用及監(jiān)督?jīng)]有相應(yīng)的規(guī)定，大量的資金被不恰當(dāng)?shù)赜糜谧匀槐Ｗo(hù)區(qū)的日常管理甚至工作人員福利待遇方面，資金使用欠缺監(jiān)管，造成有限資金的嚴(yán)重浪費(fèi)?？梢?jiàn)，資金的保障程度決定著自然保護(hù)區(qū)發(fā)展的興衰成敗。

一、 自然保護(hù)區(qū)資金方面存在的問(wèn)題

至目前為止，在我國(guó)現(xiàn)行立法中，沒(méi)有涉及規(guī)范自然保護(hù)區(qū)資金使用及監(jiān)督的相應(yīng)規(guī)定。涉及自然保護(hù)區(qū)資金來(lái)源的法律規(guī)定，主要集中于《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）中的第6條、第2條和第29條三個(gè)條款中?！稐l例》明確了我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)與管理資金主要來(lái)源于地方政府財(cái)政撥款，同時(shí)允許自然保護(hù)區(qū)自籌資金、接受?chē)?guó)際投資和社會(huì)捐助。然而對(duì)于中央財(cái)政投入、國(guó)際投資及社會(huì)捐助等渠道，或無(wú)規(guī)定或規(guī)定粗糙，難以具體落實(shí)。整體來(lái)看，我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金方面存在的問(wèn)題主要表現(xiàn)為資金投入和資金使用兩個(gè)方面。

（一）資金投入方面的問(wèn)題

1.資金來(lái)源渠道單一化。我國(guó)自然保護(hù)區(qū)的資金來(lái)源以地方政府財(cái)政撥款為主，其他來(lái)源為輔。可以說(shuō)地方政府的經(jīng)費(fèi)投入對(duì)所在地的自然保護(hù)區(qū)的管理與保護(hù)起著決定性作用。雖然《條例》第6條為自然保護(hù)區(qū)接受社會(huì)捐助和國(guó)際投資提供了法律支持，但相關(guān)可操作性運(yùn)行機(jī)制的缺失（如組織機(jī)構(gòu)的設(shè)立、法律地位、資金管理等均無(wú)規(guī)定），致使社會(huì)捐助和國(guó)際投資在自然保護(hù)區(qū)的資金來(lái)源中所占比例微乎其微，難以形成規(guī)?；夹赃\(yùn)作，很難成為我國(guó)自然保護(hù)區(qū)有效的資金來(lái)源?！稐l例》第29條雖然允許自然保護(hù)區(qū)自籌資金，但受到自然保護(hù)區(qū)分區(qū)管理模式限制，可開(kāi)發(fā)利用的自然保護(hù)區(qū)域較少，自籌資金途徑亦無(wú)法成為自然保護(hù)區(qū)資金來(lái)源的有效途徑，可見(jiàn)自然保護(hù)區(qū)的資金來(lái)源渠道具有單一性。

2.資金數(shù)額嚴(yán)重不足?！稐l例》第29條雖然允許自然保護(hù)區(qū)自籌資金，但現(xiàn)實(shí)中由于種種條件限制，即使自然保護(hù)區(qū)以犧牲自然環(huán)境為代價(jià)，所籌集到的資金數(shù)額往往也微不足道。依據(jù)《條例》第23條規(guī)定，無(wú)論是國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)還是地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，其建設(shè)與管理資金均主要來(lái)源于縣級(jí)以上地方政府的財(cái)政安排。然而，由于立法對(duì)自然保護(hù)區(qū)所在地的地方政府無(wú)明確指定，致使具體負(fù)責(zé)自然保護(hù)區(qū)財(cái)政安排的政府不明。由于大多數(shù)的自然保護(hù)區(qū)屬于地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)，其經(jīng)費(fèi)最終多由行政轄域內(nèi)的下級(jí)政府給予安排。但大多數(shù)情況下，地方政府所能投入的財(cái)政撥款非常有限，級(jí)別與管理責(zé)任的錯(cuò)位使得自然保護(hù)區(qū)的資金依賴于下級(jí)政府緊張的財(cái)政能力，資金數(shù)額不足在所難免。此外，由于國(guó)家未對(duì)地方政府投入自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算比例作出規(guī)定，加之大部分自然保護(hù)區(qū)位于偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)水平落后，地方政府投入自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)數(shù)額很難充沛。

3.資金補(bǔ)助制度不合理?！稐l例》第23條規(guī)定：“國(guó)家的中央財(cái)政對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)給予適當(dāng)資金補(bǔ)助”。但該條款卻未對(duì)“適當(dāng)”程度提供具體的參考標(biāo)準(zhǔn)，致使國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)所接收的來(lái)自中央財(cái)政的資金補(bǔ)助不穩(wěn)定，國(guó)家提供的資金補(bǔ)助在實(shí)際中難以充分發(fā)揮作用 〔2 〕 （P18-20 ）。同時(shí)，這種簡(jiǎn)單以國(guó)家級(jí)和地方級(jí)區(qū)分是否給予資金補(bǔ)助，而不考慮地域環(huán)境和經(jīng)濟(jì)水平差異的資金投入體制，亦使得許多偏遠(yuǎn)貧困的地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)喪失“向中央求助”的路徑，致使諸多地方自然保護(hù)區(qū)的管理及保護(hù)工作嚴(yán)重受阻，甚至難以維持自然保護(hù)區(qū)的基本管理工作 〔3 〕。可見(jiàn)，資金補(bǔ)助制度設(shè)計(jì)不具有合理性。

（二）資金使用方面的問(wèn)題

1. 資金使用效率偏低。按照資金使用目的分類(lèi)，自然保護(hù)區(qū)的資金分為建設(shè)使用資金和（保護(hù)）管理使用資金?，F(xiàn)行立法對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的管理使用資金未作規(guī)定，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)使用資金則在《自然保護(hù)區(qū)工程項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》中（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《標(biāo)準(zhǔn)》）有明確的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)?！稑?biāo)準(zhǔn)》在一定程度上為自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)資金投入及使用提供了法律指引，但由于資金數(shù)額不足及資金來(lái)源不穩(wěn)定，致使自然保護(hù)區(qū)在工程建設(shè)完成后，缺少足夠資金投入管理及保護(hù)工作的開(kāi)展，致使“批而不建，建而不管”的自然保護(hù)區(qū)大量存在 〔4 〕。此外，據(jù)考證，自然保護(hù)區(qū)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)用于基礎(chǔ)建設(shè)較為容易，但申請(qǐng)資金用于管理和保護(hù)工作則非常困難，這在一定程度上顯示出當(dāng)下自然保護(hù)區(qū)資金使用結(jié)構(gòu)不合理，自然保護(hù)區(qū)的資金投入重心由管理保護(hù)工作偏移到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，未充分用于自然保護(hù)區(qū)，資金的使用效率偏低。

2.資金使用欠缺監(jiān)督管理。監(jiān)督管理機(jī)制的不足，使得中央及地方財(cái)政投入的效能被大大降低。具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，社會(huì)公眾監(jiān)督機(jī)制欠缺，社會(huì)公眾缺乏參與自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金使用的監(jiān)督管理的有效途徑，加上我國(guó)自然保護(hù)區(qū)嚴(yán)重依賴地方級(jí)政府財(cái)政投入，而各地政府對(duì)自然保護(hù)區(qū)的財(cái)政經(jīng)費(fèi)分配辦法未被強(qiáng)制要求及時(shí)公布（甚至未規(guī)定定時(shí)公布），自然保護(hù)區(qū)資金使用情況不透明，導(dǎo)致社會(huì)公眾難以知悉自然保護(hù)區(qū)資金使用情況，無(wú)法對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。第二，行政監(jiān)督的力度和范圍具有狹隘性?？傮w來(lái)看，我國(guó)著重對(duì)于國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的專(zhuān)項(xiàng)資金使用進(jìn)行監(jiān)督，而地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金投入使用則缺失監(jiān)督管理。如已出臺(tái)的《自然保護(hù)區(qū)專(zhuān)項(xiàng)資金使用管理辦法》（2001年）《國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)規(guī)范化建設(shè)和管理導(dǎo)則（試行）》（2009年）等法律文件，并對(duì)國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)采取“自查自糾和重點(diǎn)抽查相結(jié)合”的監(jiān)督檢查辦法。 但對(duì)于地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金投入、使用、審批、報(bào)銷(xiāo)等欠缺監(jiān)督管理，致使許多地方自然保護(hù)區(qū)存在著“國(guó)家撥款多、實(shí)到資金少”的問(wèn)題，或存在自然保護(hù)區(qū)將資金挪作他用或僅用于員工工資之用問(wèn)題。第三，對(duì)于違法使用自然保護(hù)區(qū)管理資金或其他專(zhuān)項(xiàng)資金的行為，缺失針對(duì)性的懲處措施，對(duì)于已經(jīng)發(fā)生的資金使用不當(dāng)行為，無(wú)法及時(shí)糾正或制止。

二、 自然保護(hù)區(qū)實(shí)行資金信托保障機(jī)制的優(yōu)勢(shì)

從上述分析可以看出，完善自然保護(hù)區(qū)現(xiàn)有的資金保障機(jī)制，不僅需確保資金來(lái)源穩(wěn)定充足，更應(yīng)當(dāng)提高資金使用效率并對(duì)其監(jiān)督。目前國(guó)內(nèi)已有部分學(xué)者對(duì)于資金籌集機(jī)制如何完善予以論述，對(duì)于資金投入及監(jiān)督機(jī)制卻少有研究。筆者認(rèn)為，資金保障必須由資金籌集保障和資金投入使用保障兩部分組成，資金籌集機(jī)制的完善并不等同于解決了資金投入監(jiān)督問(wèn)題。那么，是否存在一種機(jī)制可以在實(shí)現(xiàn)資金籌集多元化的同時(shí)亦能對(duì)資金使用進(jìn)行監(jiān)管呢？筆者認(rèn)為公益信托可擔(dān)此重任，具體而言，即采用公益性的資金信托機(jī)制。所謂公益性的資金信托（以下簡(jiǎn)稱(chēng)資金信托），是指為了不特定公眾的利益，委托人基于信任將資金轉(zhuǎn)移給受托人，由受托人嚴(yán)格按照信托目的對(duì)資金進(jìn)行管理和處分，以實(shí)現(xiàn)不特定受益人利益的制度 〔5 〕 （P45-46 ）。依《信托法》第60條對(duì)公益信托的規(guī)定，以“發(fā)展環(huán)境保護(hù)事業(yè)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境”為信托目的的信托屬于公益信托，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理，是對(duì)環(huán)境公益的保護(hù)，故對(duì)自然保護(hù)區(qū)資金進(jìn)行信托按性質(zhì)當(dāng)屬于公益信托。公益信托可充分發(fā)揮公眾、市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)與特點(diǎn)來(lái)彌補(bǔ)政府的不足，實(shí)現(xiàn)對(duì)不特定多數(shù)受益者的權(quán)益保護(hù)。故自然保護(hù)區(qū)資金信托可由政府（第一部門(mén)）、企業(yè)（第二部門(mén)）和民間組織（第三部門(mén)）的共同通力合作實(shí)現(xiàn)①。況且本文所述的資金信托主要是非營(yíng)利性的金錢(qián)信托（即以信托方式設(shè)立的公益基金）。

作為一種高效便捷的金融制度和財(cái)產(chǎn)管理制度，資金信托一方面可以充分發(fā)揮信托制度自身優(yōu)勢(shì)，如資金融通功能，為社會(huì)捐助和國(guó)際投資提供平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)資金來(lái)源渠道多元化，將“社會(huì)性收費(fèi)”與社會(huì)捐助及國(guó)際投資合并為信托資金共同管理，同時(shí)可以借助受托人的經(jīng)驗(yàn)和能力充分發(fā)揮財(cái)產(chǎn)管理功能，使信托資產(chǎn)保值增值，確保投入自然保護(hù)區(qū)保護(hù)及管理資金量的穩(wěn)定充沛；另一方面，資金信托制度本身的優(yōu)勢(shì)，有利于確保資金切實(shí)高效地投入到自然保護(hù)區(qū)保護(hù)及管理工作中。

作為一種兼具財(cái)產(chǎn)籌集和財(cái)產(chǎn)管理功能的財(cái)產(chǎn)制度，資金信托具有明顯的優(yōu)勢(shì)：

一是信托資產(chǎn)的獨(dú)立性可以保證在實(shí)現(xiàn)信托目的的同時(shí)能夠?qū)Y金進(jìn)行合理再分配。信托資產(chǎn)具有獨(dú)立性，即信托關(guān)系一旦產(chǎn)生，信托財(cái)產(chǎn)即從委托人、受托人以及受益人的自由財(cái)產(chǎn)中分離出來(lái)，成為一項(xiàng)僅服從于信托目的的獨(dú)立的財(cái)產(chǎn) 〔5 〕 （P205-222 ）。《海牙公約》將信托財(cái)產(chǎn)認(rèn)定為一個(gè)獨(dú)立基金（a separate fund），強(qiáng)化了信托資金的獨(dú)立性。一方面，資產(chǎn)的獨(dú)立性使得資金的使用免受委托人及受益人的干涉，相較由政府對(duì)資金投入的行政安排而言，資金信托更具有靈活性和高效性，有助于確保資金的合理分配，可依具體需要進(jìn)行針對(duì)性的資金投入，不會(huì)出現(xiàn)“用于自然保護(hù)區(qū)建設(shè)的費(fèi)用比用于自然保護(hù)區(qū)管理及保護(hù)的費(fèi)用容易申請(qǐng)”的弊端，使自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)及保護(hù)管理均有足額的資金投入；另一方面，資產(chǎn)的獨(dú)立性強(qiáng)調(diào)資金的管理必須以滿足信托目的為重心，即資金可以因?yàn)楸Ｖ翟鲋刀唤?jīng)營(yíng)化管理，但不得悖于自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)目的，一旦保值增值的經(jīng)營(yíng)化管理與自然保護(hù)區(qū)資金投入需要相矛盾，必須確保資金被及時(shí)并足額地投入自然保護(hù)區(qū)保護(hù)工作中，確保融資增資活動(dòng)與自然保護(hù)區(qū)保護(hù)管理目標(biāo)相協(xié)調(diào)。

二是信托融資管理功能方面具有多渠道資金來(lái)源。具有融資功能的資金信托彌補(bǔ)了政府財(cái)政不足，為資金來(lái)源多元化的實(shí)現(xiàn)提供了機(jī)制保障：不僅為社會(huì)捐助和國(guó)際投資提供了平臺(tái)，亦為社會(huì)性收費(fèi)提供了管理主體；資金信托將多種來(lái)源渠道的資金匯合為整體性資金進(jìn)行統(tǒng)一管理，解決了資金分散、來(lái)源渠道單一化問(wèn)題；同時(shí)，資金信托對(duì)資金管理和處分的信托行為，在彌補(bǔ)了地方政府財(cái)政不足的同時(shí)，亦使自然保護(hù)區(qū)資金使用以政府行政批準(zhǔn)和信托組織審核兩種渠道實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)了對(duì)資金使用的監(jiān)督管理，從而確保用于信托目的，即自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)及管理的資金數(shù)量；受托人的專(zhuān)業(yè)化管理，亦可使整體性資金得以保值增值。資金信托的優(yōu)勢(shì)使得資金量從分散到聚集，從少到多，為自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)及管理提供了穩(wěn)定充沛的資金來(lái)源。

三是科學(xué)的監(jiān)督管理體系能夠確保資金合理高效投入。信托機(jī)構(gòu)設(shè)立便捷、管理成本低廉等優(yōu)勢(shì)，使得信托資金能夠高效用于自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理，避免因機(jī)構(gòu)運(yùn)作需要和員工費(fèi)用支出而消耗大量信托資金；賦予受托人管理和處分財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，使得信托機(jī)構(gòu)可自由靈活地管理信托資金，只要其目的符合公益信托目的，委托人便無(wú)權(quán)干涉其管理行為。因此，雖然資金信托的資金來(lái)源包括政府財(cái)政支出、社會(huì)性收費(fèi)、國(guó)際投資或社會(huì)捐助等，但政府、社會(huì)團(tuán)體或自然人均不可干涉信托資金的管理及投入。同時(shí)，信托所具有的科學(xué)監(jiān)督體系，為信托資金的獨(dú)立性及合理高效使用提供了雙重保障：從機(jī)關(guān)監(jiān)督來(lái)看，主管機(jī)關(guān)（信托機(jī)構(gòu)主管機(jī)構(gòu)）對(duì)資金信托的信托行為進(jìn)行監(jiān)控，形成了嚴(yán)格的登記與特定機(jī)關(guān)管理監(jiān)督模式。從信托監(jiān)察人（信托管理人）制度的設(shè)計(jì)來(lái)看，其彌補(bǔ)了委托人無(wú)法涉足信托關(guān)系的不足，強(qiáng)化了委托人對(duì)受托人的監(jiān)督能力：在受益人不特定時(shí)，信托監(jiān)察人可代表受益人對(duì)受托人的管理行為進(jìn)行監(jiān)督；當(dāng)受托人管理不善、違背管理義務(wù)或違反信托目的處分信托財(cái)產(chǎn)時(shí)，信托監(jiān)察人甚至有權(quán)對(duì)受托人及相關(guān)第三人提起訴訟，要求受托人停止侵害行為、賠償損失或恢復(fù)信托財(cái)產(chǎn)原狀，或解任受托人，以確保公益信托目的實(shí)現(xiàn)。

三、 構(gòu)建自然保護(hù)區(qū)資金信托保障機(jī)制的基本框架

筆者認(rèn)為，充分借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，立足我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金現(xiàn)狀，構(gòu)建適應(yīng)我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金信托保障機(jī)制的基本框架應(yīng)該是：設(shè)立自然保護(hù)區(qū)信托基金，將（政府、社會(huì)團(tuán)體、法人及自然人所投資、資助的）用于自然保護(hù)區(qū)管理及保護(hù)的基金，交由特定的受托人（具備信托管理資質(zhì)和能力的信托組織）進(jìn)行管理，并將所得款項(xiàng)及收益轉(zhuǎn)移給自然保護(hù)區(qū)，用于自然保護(hù)區(qū)的管理及保護(hù)工作。具體而言應(yīng)從以下兩個(gè)方面來(lái)構(gòu)建。

（一）設(shè)立信托基金

信托基金應(yīng)當(dāng)由政府基金和社會(huì)公益基金兩部分組成：政府基金的資金來(lái)源主要是政府財(cái)政撥款，通過(guò)不同級(jí)別的政府基金設(shè)立，可有效地利用信托運(yùn)作模式對(duì)政府財(cái)政投入及財(cái)政規(guī)劃予以監(jiān)督和保障，確保資金的獨(dú)立性及投入使用的高效性，避免有限資金的流失，從而解決政府財(cái)政撥款存在的資金數(shù)額不穩(wěn)定、投入及使用效率低等問(wèn)題；社會(huì)公益基金的資金來(lái)源主要是第二部門(mén)（企業(yè)）與第三部門(mén)（志愿團(tuán)體、社會(huì)組織）及不特定的公眾，將市場(chǎng)及社會(huì)的作用與公益信托的優(yōu)勢(shì)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)分散資金的充分集中及高效管理。

1. 政府基金。各級(jí)政府的財(cái)政撥款是我國(guó)自然保護(hù)區(qū)資金的主要來(lái)源。故政府基金的科學(xué)設(shè)立，對(duì)于自然保護(hù)區(qū)的資金充沛穩(wěn)定具有重要意義。政府基金應(yīng)當(dāng)被強(qiáng)制設(shè)立（法定設(shè)立），并應(yīng)做到分級(jí)設(shè)立、賬戶獨(dú)立、明細(xì)公開(kāi)，并在各地政府所投入的資金予以最低額規(guī)定。

考慮到我國(guó)自然保護(hù)區(qū)分為國(guó)家級(jí)和地方級(jí)兩類(lèi)，政府基金應(yīng)按自然保護(hù)區(qū)的具體級(jí)別相應(yīng)設(shè)立。國(guó)家級(jí)政府基金，應(yīng)對(duì)國(guó)內(nèi)所有的國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)給予財(cái)政撥款支持；同時(shí)單獨(dú)分出部分資金，為需要國(guó)家財(cái)政支持的地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)給予保障（經(jīng)申請(qǐng)程序）；地方級(jí)政府基金，應(yīng)按照?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市級(jí)自然保護(hù)區(qū)和縣（市轄區(qū)、旗、縣級(jí)市）分級(jí)設(shè)立。此外，各級(jí)政府每年投入政府信托基金的經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)制作經(jīng)費(fèi)安排預(yù)算表，并將投入資金數(shù)額及時(shí)對(duì)外公開(kāi)以接受公眾監(jiān)督，政府基金的資金賬戶應(yīng)獨(dú)立設(shè)置，同時(shí)應(yīng)盡快完善相應(yīng)立法，明確各級(jí)政府投入當(dāng)?shù)刎?zé)任保護(hù)區(qū)的最低數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)（具體可根據(jù)自然保護(hù)區(qū)所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量和級(jí)別等因素綜合制定）。

對(duì)于同時(shí)存在國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的地方政府，國(guó)家級(jí)政府基金和地方級(jí)政府基金的設(shè)立有利于解決政府經(jīng)費(fèi)投入不足的困難；對(duì)于同時(shí)存在多個(gè)地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)的地方政府而言，地方級(jí)政府基金的最低數(shù)額投入，至少可確保多個(gè)自然保護(hù)區(qū)均有穩(wěn)定的資金投入。

2. 社會(huì)公益基金。社會(huì)公益基金的設(shè)立，是實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)區(qū)資金來(lái)源多元化的有效途徑。值得注意的是，本文所言的社會(huì)公益基金，是由公益信托組織所設(shè)立的社會(huì)公益基金，換言之，該社會(huì)公益基金是公益信托的信托財(cái)產(chǎn)（信托對(duì)象），而非公益基金會(huì)的基金②。社會(huì)公益基金的設(shè)立應(yīng)當(dāng)采取鼓勵(lì)設(shè)立方式，具體可通過(guò)公益信托相關(guān)立法及政策進(jìn)行鼓勵(lì)推廣。首先，應(yīng)加強(qiáng)公益信托立法，對(duì)以“實(shí)現(xiàn)環(huán)境的良好生態(tài)功能保護(hù)”為信托目的的公益信托的設(shè)立條件（如注冊(cè)要求、形式要求、財(cái)產(chǎn)要求等）、管理制度、監(jiān)督制度等進(jìn)行明確規(guī)定，為廣大民眾、企業(yè)、社會(huì)組織參與社會(huì)公益基金的運(yùn)作提供法律依據(jù)。其次，國(guó)家應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的鼓勵(lì)政策，如稅收減免政策，資金扶持政策等促進(jìn)公益信托業(yè)的發(fā)展，扶持社會(huì)公益組織對(duì)公眾環(huán)境利益的保護(hù)。當(dāng)然，社會(huì)公益基金的設(shè)立，需要以信托的方式進(jìn)行，即第二部門(mén)、第三部門(mén)及社會(huì)公眾以書(shū)面方式（信托合同、遺囑或法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他書(shū)面文件等形式）將信托資產(chǎn)托付給信托管理機(jī)構(gòu)（信托財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法移轉(zhuǎn)），合同書(shū)應(yīng)當(dāng)載明信托目的（即維護(hù)自然保護(hù)區(qū)的管理及保護(hù)）、委托人及受托人的基本情況（如姓名、住所、民事行為能力）及雙方權(quán)利義務(wù)（尤其是變更及中止情形的規(guī)定）、公益信托監(jiān)察人的設(shè)立等。

（二）實(shí)施信托管理

1. 建立信托管理機(jī)構(gòu)。由于自然保護(hù)區(qū)的信托基金按照公益信托方式設(shè)立，故自然保護(hù)區(qū)基金信托的受托人，即自然保護(hù)區(qū)基金的信托管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)遵照公益信托的設(shè)立方式及設(shè)立程序③。依照《信托法》對(duì)于“公益信托受托人資格”的相關(guān)規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)基金信托的信托管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng) “經(jīng)過(guò)有關(guān)公益事業(yè)的管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)”，并經(jīng)過(guò)許可、登記等程序，才能宣告信托管理機(jī)構(gòu)合法成立。

自然保護(hù)區(qū)基金信托的信托管理機(jī)構(gòu)，在性質(zhì)上屬于經(jīng)營(yíng)性公益信托機(jī)構(gòu)，且應(yīng)當(dāng)依照政府基金和社會(huì)公益基金兩種不同的資金來(lái)源分開(kāi)進(jìn)行信托管理活動(dòng)，當(dāng)然在具體的自然保護(hù)區(qū)所在地，兩種基金可委托給同一信托管理機(jī)構(gòu)。其中，政府基金的信托管理機(jī)構(gòu)必須為法人團(tuán)體，且應(yīng)當(dāng)依法指定，如可由人民法院指派政府基金的信托管理機(jī)構(gòu)；而社會(huì)公益基金信托，其受托人可以包括法人團(tuán)體和非法人團(tuán)體（不過(guò)，大陸法系的公益信托受托人一般為信托公司），信托管理機(jī)構(gòu)的選定可具體由發(fā)起民眾、社會(huì)團(tuán)體及法人指派。

2. 明確信托管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。鑒于信托財(cái)產(chǎn)的特殊性，自然保護(hù)區(qū)基金的信托管理機(jī)構(gòu)，除應(yīng)承擔(dān)公益信托受托人所承擔(dān)的一般性義務(wù)（如為不特定受益人的最大利益處理信托事務(wù)、信托財(cái)產(chǎn)與信托機(jī)構(gòu)固有財(cái)產(chǎn)相分離、謹(jǐn)慎管理信托財(cái)產(chǎn)、接受公益事業(yè)管理機(jī)構(gòu)檢查、報(bào)告和公告信托事務(wù)處理情況及財(cái)產(chǎn)狀況）外，更應(yīng)明確管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)。具體包括：管理信托資產(chǎn)（社會(huì)公益信托基金的信托管理機(jī)構(gòu)還需募集捐款贊助），制作并通知或公告信托事務(wù)及資產(chǎn)狀況，實(shí)施監(jiān)督以確保信托資產(chǎn)的使用符合信托目的（對(duì)各級(jí)自然保護(hù)區(qū)的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督和管理，可定時(shí)抽查各自然保護(hù)區(qū)的資金使用具體情況，對(duì)于違規(guī)違法的資金使用情況予以警告和通報(bào)批評(píng)，并通知自然保護(hù)區(qū)相關(guān)負(fù)責(zé)部門(mén)對(duì)其進(jìn)行行政處罰或紀(jì)律處罰）等。當(dāng)信托管理機(jī)構(gòu)因被撤銷(xiāo)、解任及法律法規(guī)規(guī)定的其他情形出現(xiàn)時(shí)，信托管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)終止。

注 釋?zhuān)?/p>

①公益信托主要分為三種：公眾信托（委托人為不特定公眾利益而設(shè)立的信托）、公共機(jī)構(gòu)信托（為促進(jìn)公共機(jī)構(gòu)的管理發(fā)展而設(shè)立的信托）及慈善性剩余信托（捐款人設(shè)立的慈善信托并將部分信托受益轉(zhuǎn)給慈善機(jī)構(gòu)）。其中，自然保護(hù)區(qū)資金保障的信托機(jī)制主要屬于第一種和第二種。

②基金會(huì)與公益信托相區(qū)別，雖然公益基金與信托財(cái)產(chǎn)具有相似性，但應(yīng)明確區(qū)分公益信托組織與公益基金會(huì)。詳見(jiàn)趙磊，崔利宏：《基金會(huì)與公益信托關(guān)系探析——兼論公益事業(yè)組織形式的選擇》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社科版）》，2008第9期，第216-220、293頁(yè)。

③公益信托的設(shè)立方式和設(shè)立程序分別為“書(shū)面形式”和“核準(zhǔn)式”。大陸法系中，公益信托的受托人一般是信托公司，即信托管理機(jī)構(gòu)。

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責(zé)任編輯 楊在平