我國碳排放權交易的法律制度研究

胡海春 呂 林

內容提要：2014年12月12日發(fā)改委頒布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，對我國碳排放權交易過程中中央和地方兩級行政管理部門以及各自的職權范圍進行界定，配額管理規(guī)定排放配額分配以免費分配為主，有償分配為輔的發(fā)展方式；明確碳排放交易的主體以及交易產品；對碳排放核查流程以及申訴機制與配額清繳做出相應規(guī)制；同時確立監(jiān)督管理機制。文章以上述辦法為研究重點，針對我國碳排放權交易法律制度存在立法層次低、碳排放權的法律屬性定性不明、初步建立跨區(qū)域性碳排放權交易市場缺乏相應的法律規(guī)制等問題，提出完善我國碳排放權交易法律制度相應建議。

關鍵詞：碳排放權；區(qū)域性市場；法律制度

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）02-0029-04

DOI： 10.13483/j.cnki.kfyj.2015.02.007

一、碳排放權交易的概述

（一）碳排放權交易的概念

為避免公地悲劇的延續(xù)，英國現(xiàn)代經濟學家庇古認為環(huán)境污染成本由全體社會成員承擔的這種外部性特征，致使環(huán)境資源的利用者未承擔利用環(huán)境資源的成本，從而形成環(huán)境資源利用上的無序與失衡，因此庇古提出人類社會有必要確立一種制度安排從而實現(xiàn)外部成本內部化，由環(huán)境資源的利用者承擔環(huán)境資源利用成本，庇古提出以稅收制度解決這一問題。新制度經濟學的鼻祖羅納德·哈里·科斯在批判庇古稅的基礎上，論證在環(huán)境資源使用權歸屬確定的情況下，通過環(huán)境資源使用權的交易同樣實現(xiàn)環(huán)境資源使用的成本的內部化，同時相比簡單的稅收方式更為有效，羅納德·哈里·科斯的觀點為碳排放權交易制度建立提供了理論依據(jù)。20世紀70年代，經濟學家戴爾斯率先界定了“排放權交易”內涵，戴爾斯認為通過立法賦予環(huán)境資源的利用者合理的環(huán)境資源利用的權利，并將這種環(huán)境資源利用權以污染物排放許可方式外在化，環(huán)境資源利用者可以通過環(huán)境資源利用權的交易市場實現(xiàn)環(huán)境資源利用權轉讓，達到環(huán)境資源利用者自身成本的增加或者減少，從而實現(xiàn)污染物排放的控制以及環(huán)境資源保護。

1992年5月22日聯(lián)合國政府間談判委員會達成《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，公約規(guī)定發(fā)達國家保證2000年溫室氣體排放量與1990年的排放量持平。而1997年12月在日本京都制定的《京都議定書》開始對發(fā)達國家的溫室氣體排放進行具有強制性的公約約束，同時規(guī)定發(fā)達國家溫室氣體排放量減少的強制性履行義務，并確定溫室氣體排放量減少義務履行三機制。溫室氣體排放量減少義務履行三機制包括發(fā)達國家相互間的聯(lián)合履約機制；發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間采取的溫室氣體排放量減少的清潔發(fā)展機制；發(fā)達國家之間的碳排放權國際貿易機制：《京都議定書》規(guī)定的強制溫室氣體排放量減少義務以及強制溫室氣體排放量減少義務履行三種機制標志國際上碳排放權交易制度的形成。而碳排放權制度形成的前提是根據(jù)環(huán)境對污染物或者溫室氣體的承載能力，限定人類社會活動過程中污染物或者溫室氣體的排放總量，根據(jù)限定的污染物或者溫室氣體的排放總量，由國家向污染物或者溫室氣體排放的參與者授予的溫室氣體排放的額度。污染物或者溫室氣體排放的參與者排放的污染物或者溫室氣體量低于授予的污染物或者溫室氣體排放量，污染物或者溫室氣體排放的參與者可以通過碳排放權交易市場銷售多余的污染物或者溫室氣體排放量；污染物或者溫室氣體排放的參與者排放的污染物或者溫室氣體量高于授予的污染物或者溫室氣體排放量，則通過碳排放權交易市場購買超額的污染物或者溫室氣體排放量。因此碳排放權交易制度是指在國家限定污染物或者溫室氣體排放的參與者排放量的前提下，污染物或者溫室氣體排放的參與者之間根據(jù)自身需求通過協(xié)議，進行污染物或者溫室氣體排放量的轉移交付，國家則利用市場交易機制配置環(huán)境資源，實現(xiàn)環(huán)境資源的高效公平利用的制度安排。在碳排放權交易的主體是依法取得污染物或者溫室氣體量并且有多余或者額外需求的污染物或者溫室氣體排放參與者以及其他以金融投資套利目的而參與交易的參與者，交易的對象系合法的污染物或者溫室氣體排放量。

（二）國內外碳排放權交易的現(xiàn)狀

國際上碳排放權交易制度包括歐盟碳排放權交易制度、英國碳排放權交易制度等。歐盟碳排放權交易制度是目前國際碳排放權交易市場最為成功的典型范例，歐盟排碳排放權交易制度是典型的強制性交易制度而非自愿交易機制，歐盟碳排放權市場交易制度根據(jù)歐洲議會和歐盟理事會2003年制定的歐盟第87號令確立，根據(jù)歐盟第87號令的決議歐盟于2005年正式開始溫室氣體排放量交易機制。根據(jù)歐盟碳排放權市場交易機制，歐盟各成員國的碳排放量由各成員國負責計算落實，各成員國形成國家碳排放量計劃后，由歐盟氣候變化委員會組織專家進行審核，各成員國最終獲得的碳排放量不得超出實際需要的排放量，并且必須和各成員國在《京都議定書》的溫室氣體排放量減少義務承諾目標、各成員國的氣候保護計劃和溫室氣體排放量減少措施相配套。歐盟氣候變化委員會在碳排放量計劃提交后的三個月內做出正式核準。各成員國的溫室氣體排放的參與者在申請?zhí)寂欧帕坑媱潟r，需要在報告中提供一份詳細的碳排放量監(jiān)控計劃，明確說明監(jiān)控的相關方式和方法。在溫室氣體排放的參與者進行排放量監(jiān)控的過程中，由取得相關資格認證的核查機構對溫室氣體排放的參與者的排放監(jiān)控和監(jiān)控報告進行核查。歐盟碳排放權市場交易制度的碳排放量交易基本都是通過交易所或者直接交易市場來實現(xiàn)，其中3/4的交易是通過雙邊交易和場外柜臺交易來完成，而交易所結算交割了半數(shù)以上的場外柜臺交易，其中歐洲氣候交易所占82%。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2011年歐盟碳排放交易市場規(guī)模達到了1480億美元，占全球總規(guī)模的84%，英國排放權交易制度形成于2002年，英國排放權交易制度交易模式主要分為兩種配額交易模式和信用額度交易模式。2005年1月1日，歐盟排放交易制度確立后，為了避免英國碳排放交易機制兩種制度運作模式，經過兩年過渡期的協(xié)調運作，最終英國排放權交易制度和歐盟排放權交易制度之間順利銜接，英國排放權交易制度2006年底終止運行。因此國際上大多數(shù)國家建立碳排放交易制度基本以歐盟碳排放權交易制度為借鑒。

根據(jù)《京都議定書》的規(guī)定，作為發(fā)展中國家中國尚不承擔強制性的溫室氣體排放量減少義務，我國碳排放權交易主要是自愿減排為主，強制減排逐步實施的階段，目前即一些企業(yè)尤其是國有企業(yè)或者大型民營企業(yè)基于環(huán)境保護等企業(yè)社會責任的考量，通過一系列的碳排放交易制度降低企業(yè)對社會環(huán)境資源的影響。2008年7月16日，國家發(fā)改委決定成立碳交易所。在深圳、北京等七個省市開展碳排放交易試點，試點地區(qū)的碳排放權交易為我國區(qū)域性乃至全國碳排放權交易市場的完善探索諸多經驗，其中天津試點交易所建立了中國第一個污染物或者溫室氣體排放量減排網上公開系統(tǒng)；上海試點交易所投入運行我國第一個污染物或者溫室氣體排放量交易系統(tǒng)，該系統(tǒng)具有以下交易功能：遠程碳排放交易結算功能、碳排放交易價格實時報價功能、網絡交付結算功能；北京試點交易所推出了我國第一個自愿減排交易標準——熊貓標準，試點交易所的探索為我國碳排放權交易市場的建立和完善創(chuàng)造軟件和硬件基礎。另外最新2013年國際碳排放量統(tǒng)計數(shù)據(jù)，我國碳排放量人均高達7.2噸，超越歐盟人均排放量，引發(fā)全球關注和擔憂。因此2014年中美雙方聯(lián)合發(fā)表中美氣候變化聯(lián)合聲明中，我國做出碳排放減控承諾，預計我國2030年左右二氧化碳排放將達到峰值，并承諾到2030年非化石能源占能源消費比例20%左右。同年12月12日國家發(fā)展改革委公布了《碳排放權交易管理暫行辦法》，為我國碳排放權交易市場的建立奠定了政策法規(guī)基礎，筆者認為我國對外面臨國際上的減排壓力，對內面臨環(huán)境資源保護壓力，必將促使我國加快碳排放權強制交易市場的完善和建立，因此未來幾年我國碳排放權交易將迎來發(fā)展的黃金機遇期。

二、我國碳排放權交易法律規(guī)制的缺陷

現(xiàn)階段發(fā)改委頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》將成為我國碳排放權交易市場建立的指導性規(guī)章，將極大促進我國碳排放交易市場的完善和成熟。但筆者認為碳排放權交易的相關法律制度仍存在以下幾個方面的缺陷。

（一）碳排放權的法律屬性定位缺陷

完善碳排放權交易制度必須準確定位碳排放權的法律屬性，明確碳排放權的法律屬性有利于明確碳排放權的權能內涵，最大化發(fā)揮碳排放權的財產屬性，充分展示這種新型權利的商品價值，進而推進碳排放權交易順利展開，實現(xiàn)經濟發(fā)展和環(huán)境資源保護之間的平衡。目前理論上對于碳排放權的法律屬性研究較少并且存在以下幾種觀點：有學者認為碳排放權是環(huán)境權中排污權的一種具體表現(xiàn)，適用排污權的相關法律規(guī)定予以調整規(guī)制即可；也有學者認為碳排放權是指在法律規(guī)定的條件下，經過法律程序，經政府部門許可，污染物或者溫室氣體排放的參與者對大氣環(huán)境容量占有、使用、收益的權利，因此碳排放權具有物權屬性，系物權中的用益物權，由物權法調整即可；也有學者認為碳排放權系全球應對氣候變化的前提下產生的新型權利，有必要制定相應的特別立法予以規(guī)制。綜上，筆者認為隨著我國碳排放權交易市場的進一步發(fā)展，碳排放權的法律屬性定位缺陷，將從根本上制約碳排放權交易的開展。

（二）區(qū)域性碳排放權交易市場法律規(guī)制缺乏

為保證我國碳排放權交易市場的順利發(fā)展，使我國碳排放權交易市場的完善與我國的經濟發(fā)展承受能力相適應，避免因強制碳排放權交易制度沖擊我國經濟持續(xù)發(fā)展，筆者認為我國碳排放權交易制度的完善應當分三步走：首先繼續(xù)進行相關省市試點交易，根據(jù)發(fā)改委頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》加強試點省市的制度完善，進一步摸索碳排放權交易的相關經驗，最終建立省市級統(tǒng)一的碳排放權交易市場；在省市試點完善的基礎上建立區(qū)域碳排放權交易市場，比如建立首都經濟圈碳排放權交易市場、長三角地區(qū)碳排放權交易市場等等；最后建立全國統(tǒng)一的碳排放權交易市場。而發(fā)改委《碳排放權交易管理暫行辦法》的規(guī)章對于我國碳排放權交易過程中中央和地方兩級行政管理部門以及各自的職權范圍進行了明確，配額管理規(guī)定排放配額分配以免費分配為主，有償分配為輔；明確碳排放交易的主體以及交易產品；碳排放核查流程以及申訴機制與配額清繳進行了相應規(guī)制；同時明確監(jiān)督管理機制。上述規(guī)定未對跨區(qū)域性碳排放權交易市場的發(fā)展進行相關規(guī)制，從地方政府間合作的角度建立碳排放權交易市場法律制度的缺失。

（三）碳排放權分配過程中權力尋租預防制度缺乏

碳排放權是具有商品價值的資產，可以作為商品在市場上進行交換。減排困難的溫室氣體排放的參與者可以向減排容易的溫室氣體排放的參與者購買碳排放權，后者替前者完成減排任務，同時也獲得相應收益。因此國家分配的碳排放權的額度直接關系到溫室氣體排放的參與者的成本和利益，溫室氣體排放的參與者通過各種方式獲取更多的碳排放權額度最終轉化為其自身的利潤，因此，在碳排放權額度分配過程中容易出現(xiàn)腐敗和權力尋租現(xiàn)象。而根據(jù)發(fā)改委《碳排放權交易管理暫行辦法》的規(guī)定溫室氣體排放的參與者每年應向所在省、自治區(qū)、直轄市的省級碳交易主管部門提交不少于其上年度經確認排放量的排放配額，履行上年度的配額清繳義務。從該規(guī)定可以看出，我國碳排放額度分配權集中在省、自治區(qū)、直轄市的省級碳交易主管部門，而發(fā)改委規(guī)章對于省、自治區(qū)、直轄市的省級碳交易主管部門的權利缺乏規(guī)制約束機制，因此筆者認為必須建立相應的法律約束機制從而保證碳排放額度分配公平性與效率，從而避免碳排放額度分配領域產生權力導租，防止碳排放交易市場建立宗旨的偏離。

（四）我國碳排放權交易的立法層次低

從目前來說，我國碳排放權交易的法律淵源主要有以下幾部：一是2014年《碳排放權交易管理暫行辦法》；二是2005年《清潔生產機制項目運行管理辦法》；三是2008年《溫室氣體資源減排交易管理暫行辦法》；四是2012《溫室氣體自愿減排交易審定與核證指南》。在這些眾多法律淵源中，最具有可操作性的即為2014年發(fā)改委頒布的《碳排放權交易管理暫行辦法》，但作為調整碳排放權交易的主要法律依據(jù)卻是由國務院隸屬部委制定的部門規(guī)章。由于對于碳排放權交易進行規(guī)范是新型的涉及中央和地方政府利益調整的系統(tǒng)性工作，作為發(fā)改委制定的部門規(guī)章立法層次過低，而立法層次不高往往導致征求意見不夠，從而影響規(guī)章的科學性、有效性?，F(xiàn)行的碳排放權交易法律，筆者認為對于違反碳排放權交易制度，超出碳排放額度排放的行為給予嚴格處罰，是碳排放權交易制度有效實施的重要保障，而現(xiàn)行的碳排放權交易法律對予處罰制度規(guī)定不明。例如《碳排放權交易管理暫行辦法》第四十條規(guī)定“重點排放單位有下列行為之一的，由所在省、自治區(qū)、直轄市的省級碳交易主管部門責令限期改正，逾期未改的，依法紿予行政處罰有些地方政府出臺的處罰責任”，而具體行政處罰的內容不明確，另外由于立法層次不高，作為國家部委制定具體的行政處罰規(guī)定很有可能違發(fā)《行政處罰法》、《立法法》，因此立法層次過低，必將嚴重制約我國碳排放權交易發(fā)展。

三、完善我國碳排放權交易法律制度的建議

（一）明確碳排放權的法律屬性

基于環(huán)境資源承載力的有限性，碳排放權具有相應的交換價值，因此碳排放權具有財產屬性，這種具有財產屬性的權利具有哪些權能內涵，只有明確碳排放權的權能內涵，才能最大化發(fā)揮碳排放權的社會交易價值，實現(xiàn)環(huán)境資源成本內部承擔機制，推進低碳經濟的發(fā)展。因此筆者認為必須通過基本法律對于碳排放權的屬性和權能明確界定。同時有學者認為碳排放權具有物權的特征：首先具有絕對權的特點，碳排放權通過國家許可而取得或者市場交易機制取得，受法律保護，他人不得侵害；其次碳排放權具有物權支配性特征，碳排放權享有者自主地行使碳排放權，無須他人配合；碳排放權具有排他性；最后，碳排放權的客體可以量化，綜上認為碳排放權屬于物權范疇，具有物權性，而且是物權中的用益物權。也有部分學者認為，碳排放權已經超出傳統(tǒng)的物權概念，屬于準物權。首先，準物權是客體是除了土地之外的自然資源可消耗物，同時必須經過行政許可才能取得的權利；其次，碳排放權在交易時，必須取得國家的許可審核和登記，這恰恰與準物權必須經過行政許可才能取得的權利特征一致，更表明了碳排放權的準物權性質。筆者比較認同第二種觀點，首先，準物權不是自然人之間的一種權利安排，準物權具有較強的公法特性，與行政許可法、環(huán)境資源保護法密切相關，而碳排放權具備這一特征；其次碳排放權的客體是有權排放的溫室氣體量所占據(jù)的大氣容量，并不具有物權的可支配性；與其他類型的準物權一致，碳排放權同樣系經濟發(fā)展到一定階段產生的新型權利，因此符合準物權的法律屬性。

（二）完善跨區(qū)域性碳排放權交易市場法律規(guī)制

我國區(qū)域性產業(yè)發(fā)展階段和產業(yè)結構差異較大，開展跨區(qū)域碳排放權交易，通過區(qū)域性碳排放權交易機制安排，實現(xiàn)區(qū)域污染物或者溫室氣體排放總量控制下的碳排放交易機制，借鑒發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間碳排放權交易的機制，實現(xiàn)我國區(qū)域內的污染物或者溫室氣體排放的參與者通過一系列的碳排放交易機制，實現(xiàn)碳排放權交易，最終實現(xiàn)區(qū)域性環(huán)境資源保護同時實現(xiàn)經濟發(fā)達省份對于欠發(fā)達省份橫向的環(huán)境資源補償。因此應當進一步完善法律制度建立區(qū)域性碳排放權交易市場交易排放額度核算程序和方式、排放量核查機制以及程序、交易軟件以及硬件系統(tǒng)配套機制等，利用碳排放權交易市場制度，進一步推動區(qū)域內產業(yè)結構調整配置，共同推進區(qū)域內環(huán)境資源的治理保護，最大化實現(xiàn)碳排放權交易制度的社會目標。因此必須逐步根據(jù)跨區(qū)域性碳排放權交易市場建設的經驗，進一步完善跨區(qū)域性碳排放權交易市場法律規(guī)定，從而促進我國區(qū)域經濟、社會、環(huán)境的協(xié)同發(fā)展能力。

（三）完善碳排放權分配過程中權力約束機制

在碳排放權分配過程中應當堅持公正.公開原則，首先應當完善法律制度對于碳排放權的分配部門的職權進行嚴格的制度約束機制，細化碳排放權的分配數(shù)額多少的標準，從而進一步減少碳排放權的分配部門的自由分配幅度，避免權力尋租的空間。其次政府碳排放權的分配部門應當將碳排放權分配的相關程序以及內容等信息及時向社會公開，碳排放權核定、分配過程必須透明，保證社會公眾的知情權，加強對政府碳排放權的分配部門的輿論、人大等方面的監(jiān)督?？茖W制定碳排放權分配程序，規(guī)范碳排放權分配權力運行過程。分配程序是碳排放權的分配部門在實施碳排放權分配時所采取的過程、方法和步驟。碳排放權的分配程序對排放權的分配部門權力具有制約規(guī)范作用，有利于避免職權的濫用。同時，建立媒體、相關領域專家、社會大眾參與的排放權分配審核機制，減少政府碳排放權的分配部門領導個人對排放權分配的不當影響。最后，通過立法賦予溫室氣體排放的參與者行政復議甚至是行政訴訟的權利，溫室氣體排放的參與者對于碳排放權的分配不認可，可以通過訴訟或者復議救濟其合法權利。

（四）提高我國碳排放權交易立法層次

我國碳排放權交易立法體例宜采取全國人大或者國務院直接立法為主。全國人大或者人大常委會立足全國制定碳排放權交易法律制度；根據(jù)全國人大制定的法律制度，國務院進一步制定碳排放權交易實施具體條例等。這樣不僅能提升了碳排放權交易法律的層次，維護碳排放權交易制度的權威性，從而更好協(xié)調地方建立碳排放權交易過程中的利益沖突。在具體內容上確立碳排放權交易市場基本法律制度，制定基本交易原則和交易制度，確保碳排放交易市場的交易遵循自由、公平交易原則，完善碳排放權交易主體審核機制、建立碳排放權交易登記制度、完善碳排放權交易結算系統(tǒng)。另外碳排放交易嚴格的監(jiān)管處罰機制關系碳排放權交易機制的成功與否，因此我國對于違反碳排放權交易制度超額排放的行為應當借鑒歐盟制定嚴格處罰制度，從而保證碳排放交易制度最終目的的實現(xiàn)。

總之，通過明確碳排放權法律性質、提高碳排放權交易的立法層次，明確碳排放權交易的主體、客體，完善碳排放權的交易過程，完善超出碳排放額度排放行為的處罰力度，在此基礎上建立區(qū)域碳排放權交易市場，為建立我國統(tǒng)一的碳排放權交易市場奠定制度和經驗基礎，最終必將確立我國在國際碳排放權交易中的地位和話語權。