關(guān)于反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的幾個(gè)基本問題

鄧聯(lián)繁

（湖南省湘西自治州行政學(xué)院 廉政法學(xué)與廉政指標(biāo)研究中心， 湖南 吉首 416000）

摘 要：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第36條專門部署“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”，充分表明其在全面深化改革大局中的重要地位。反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障可分解為相輔相成、各有側(cè)重的三個(gè)方面——反腐敗體制創(chuàng)新、反腐敗機(jī)制創(chuàng)新與反腐敗制度保障，它們分別指向“誰反腐敗”、“怎么反腐敗”、“憑什么反腐敗”這三個(gè)問題。加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要突出紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革這個(gè)重點(diǎn)，強(qiáng)化法治在反腐敗中的重要作用。

關(guān)鍵詞：反腐敗；制度反腐；制度創(chuàng)新；紀(jì)律檢查體制改革

中圖分類號(hào)：D630.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9170（2015）02-0019-06

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》共16個(gè)部分60條，其中包括“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”，充分表明反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障在全面深化改革大局中的重要地位。從中國知網(wǎng)來看，關(guān)于反腐敗、制度反腐的報(bào)道與研究成果可謂汗牛充棟，但集中討論“反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”的成果則不多，標(biāo)題中含“反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”的成果更是非常罕見。也就是說，從相關(guān)報(bào)道與研究現(xiàn)狀看，對(duì)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的含義、內(nèi)容等一些基本問題缺乏共識(shí)，出現(xiàn)了一些認(rèn)識(shí)上的誤解與實(shí)踐上的誤區(qū)，如將反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新等同于紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革。這些誤解與誤區(qū)，不利于順利實(shí)現(xiàn)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的目標(biāo)。有鑒于此，本文嘗試對(duì)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障進(jìn)行正本清源式的分析，集中討論反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的含義、依據(jù)、目標(biāo)、原則與路徑等基本問題。

一、反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的含義

反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，是關(guān)于“反腐敗”的“體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”。如果說“反腐敗”是出發(fā)點(diǎn)，那么“體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”則是落腳點(diǎn)，反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障是兩者的有機(jī)結(jié)合。

（一）“反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”與相關(guān)概念的區(qū)別

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》用5段的篇幅，對(duì)“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”進(jìn)行了具體部署。從這5段規(guī)定的具體內(nèi)容來看，呈現(xiàn)出一個(gè)特點(diǎn)，即第1段與第5段規(guī)定的內(nèi)容相對(duì)多些、雜些，第2～4段規(guī)定的內(nèi)容則十分集中。具體而言，第1段規(guī)定：“加強(qiáng)黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級(jí)反腐敗協(xié)調(diào)小組職能。”這涉及紀(jì)律檢查體制改革、反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制改革、反腐敗協(xié)調(diào)小組職能改革等多個(gè)改革事項(xiàng)。第2～4段依次部署的是黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制落實(shí)問題、紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革問題、派駐監(jiān)督與巡視監(jiān)督全覆蓋問題。第5段規(guī)定：“健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)。健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制，運(yùn)用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督?！边@主要涉及兩個(gè)方面，分別是反腐倡廉立法與紀(jì)檢以外的監(jiān)督。

從上述部署特別是第1段與第5段可以看出：

第一，反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障不限于懲治腐敗領(lǐng)域，還包括預(yù)防腐敗領(lǐng)域，如第5段指出，“完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面法律法規(guī)”。的確，反腐敗是預(yù)防腐敗與懲治腐敗的統(tǒng)一，無論是《聯(lián)合國反腐敗公約》，還是我國著力建立健全的懲治和預(yù)防腐敗體系，都是從預(yù)防腐敗與懲治腐敗兩個(gè)方面展開，切忌把反腐敗等同于懲治腐敗、把反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新縮小為懲治腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新。

第二，反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障不等于紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革，如第5段指出，“健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機(jī)制”。各級(jí)紀(jì)委是反腐敗的“王牌部隊(duì)”，確實(shí)在反腐敗中承擔(dān)組織協(xié)調(diào)的重要職能，但反腐敗不是各級(jí)紀(jì)委一家的事，檢察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)等都承擔(dān)著重要的反腐敗職能，切忌把反腐敗機(jī)關(guān)等同于各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、把反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新縮小為紀(jì)律檢查體制機(jī)制改革。

第三，反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障也不等于反腐敗制度建設(shè)。制度建設(shè)的外延非常寬泛，包括制度的制定、評(píng)估、清理、匯編、修改等多個(gè)方面。反腐敗制度建設(shè)涉及的內(nèi)容，不止于反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》專門部署反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，而不是反腐敗制度建設(shè)，是由該決定的改革主題所決定的，體現(xiàn)了內(nèi)容的針對(duì)性、具體性。

（二）“反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”的分解

在反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的表述中，同時(shí)出現(xiàn)了“體制”、“機(jī)制”、“制度”，意味著“體制”、“機(jī)制”、“制度”有所差異，否則不會(huì)重復(fù)出現(xiàn)。這種差異不容忽視，否則難以準(zhǔn)確理解反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的含義。

體制、機(jī)制與制度，都含有一個(gè)“制”，聯(lián)系與區(qū)別的客觀性不言而喻。[1]從媒體報(bào)道與研究成果來看，在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等領(lǐng)域中，“體制”、“機(jī)制”、“制度”的聯(lián)系與區(qū)別有所辨析；[2]在反腐倡廉建設(shè)領(lǐng)域中，三者的聯(lián)系與區(qū)別則較少辨析，有所涉及的少數(shù)成果，觀點(diǎn)也有待商榷，沒有揭示出反腐敗體制、反腐敗機(jī)制與反腐敗制度各自的側(cè)重點(diǎn)。[3]

筆者認(rèn)為，制度的外延寬于體制機(jī)制，體制機(jī)制是制度的具體表現(xiàn)形態(tài)。體制與機(jī)制也各有側(cè)重，大體表現(xiàn)在：體制側(cè)重“組織法”，主要針對(duì)機(jī)構(gòu)、人員、職能、權(quán)限的配置，機(jī)制則側(cè)重“行為法”，主要針對(duì)機(jī)構(gòu)、權(quán)力的運(yùn)行；體制側(cè)重“誰來做”，機(jī)制則側(cè)重“怎么做”；體制側(cè)重靜態(tài)，機(jī)制則側(cè)重動(dòng)態(tài)；體制側(cè)重領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，機(jī)制則側(cè)重合作協(xié)作關(guān)系；體制相對(duì)宏觀，機(jī)制相對(duì)微觀。制度與體制機(jī)制相提并論時(shí)，具有不同的功能指向。[4]具體到反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障而言，它可分解為相輔相成、各有側(cè)重的三個(gè)要素——反腐敗體制創(chuàng)新、反腐敗機(jī)制創(chuàng)新與反腐敗制度保障，分別主要指向“誰反腐敗”、“怎么反腐敗”、“憑什么反腐敗”這三個(gè)問題。

就反腐敗體制而言，中央強(qiáng)調(diào)的是“創(chuàng)新”，具體可從反腐敗領(lǐng)導(dǎo)者、反腐敗職能機(jī)構(gòu)等方面著手。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出的“加強(qiáng)黨對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”、“強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”等內(nèi)容，就屬于反腐敗體制創(chuàng)新的范疇。

就反腐敗機(jī)制而言，中央強(qiáng)調(diào)的也是“創(chuàng)新”，具體可從反腐敗方式方法等方面進(jìn)行突破。各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)正在開展“三轉(zhuǎn)”（轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)），很大程度上屬于反腐敗機(jī)制創(chuàng)新的范疇。

就反腐敗制度保障而言，中央強(qiáng)調(diào)的是“保障”，而不是“創(chuàng)新”，彰顯的是反腐敗對(duì)制度的需求、依賴與制度對(duì)反腐敗的保障作用，具體可從完善反腐敗立法等方面著手?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出的“完善懲治和預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面法律法規(guī)”，就屬于反腐敗制度保障的范疇。

（三）“反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”的問題導(dǎo)向

反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新，重在解決反腐敗體制機(jī)制不優(yōu)、不好問題。鄧小平同志曾經(jīng)指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵??！盵5]十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！敝贫纫埠茫梢擦T，都很重要，但制度與法律本身都有好壞之分?，F(xiàn)實(shí)生活中，制度與法律良莠不齊，不好的制度與惡法屢見不鮮。就反腐敗體制機(jī)制而言，也存在不優(yōu)甚至不好的問題。如，一段時(shí)期內(nèi)，只強(qiáng)調(diào)黨委對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，沒有強(qiáng)調(diào)黨委的主體責(zé)任，黨委往往把黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任“甩”給紀(jì)委，出現(xiàn)了黨風(fēng)廉政建設(shè)部門化、碎片化現(xiàn)象。又如，之前的黨內(nèi)巡視，內(nèi)容過于泛化，沒有聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭，作用發(fā)揮不充分。

反腐敗制度保障，則重在解決反腐敗制度不足、不力問題。一是反腐敗制度總體上供給不足問題。雖然我國一直重視反腐敗工作，也出臺(tái)了許多反腐敗制度，但反腐敗制度供給不足問題仍然突出，一些反腐敗領(lǐng)域甚至存在制度真空、制度盲區(qū)。如迄今為止，我國沒有綜合性的反腐敗國家立法。二是反腐敗制度不力問題，即雖然有制度，但力度不夠，特別是懲戒力度不夠，威懾力不強(qiáng)。如對(duì)“通奸”的懲戒規(guī)定。所謂“通奸”，是指有配偶的一方與配偶以外的異性自愿發(fā)生性行為，屬于違反社會(huì)主義道德的行為。在我國的刑法及相關(guān)法律中，一般情況下，沒有對(duì)通奸作出定罪的規(guī)定。但是，黨紀(jì)中有對(duì)通奸的懲戒規(guī)定，即《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》第一百五十條明確規(guī)定：與他人通奸，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分；情節(jié)較重的，給予撤銷黨內(nèi)職務(wù)或者留黨察看處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予開除黨籍處分。[6]從該規(guī)定特別是“與他人通奸，造成不良影響的，給予警告或者嚴(yán)重警告處分”來看，對(duì)通奸的懲罰明顯偏輕。對(duì)通奸者給予警告處分需要“造成不良影響”作為條件，意味著違紀(jì)成本低、懲罰門檻高，沒有充分體現(xiàn)從嚴(yán)治黨的要求與黨紀(jì)黨規(guī)應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

二、加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的依據(jù)

十八大后，黨中央把反腐倡廉建設(shè)提到新高度，高壓反腐、雷霆反腐，成效顯著，廣受好評(píng)。與此同時(shí)，滋生腐敗的土壤仍然存在，反腐敗形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，依據(jù)充分，理由正當(dāng)。

1.政策依據(jù)——全面深化改革。十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)，明確了全面深化改革的總目標(biāo)、路線圖、時(shí)間表。全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。中國特色社會(huì)主義制度內(nèi)涵豐富，反腐敗制度是其重要組成部分。在全面深化改革的時(shí)代洪流中，反腐敗制度當(dāng)然也需要改革，需要完善。由此不難理解，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以專條的形式（第36條）部署“加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障”?？梢哉f，全面深化改革為加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障提供了前所未有的良好契機(jī)。

2.現(xiàn)實(shí)依據(jù)——問題倒逼?！皢栴}是時(shí)代的聲音。”習(xí)近平總書記在十八屆三中全會(huì)上指出：“改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中而深化?！盵7]體制障礙是最大的障礙，機(jī)制缺陷是根本的缺陷，制度落后是要命的落后。“反腐敗體制機(jī)制和制度問題，一直是黨內(nèi)外議論比較多的熱點(diǎn)問題，也是影響反腐敗成效的關(guān)鍵問題。”[8]這些年來，我們黨堅(jiān)定不移地反對(duì)腐敗，但腐敗現(xiàn)象依然多發(fā)高發(fā)，群眾反映強(qiáng)烈。中央經(jīng)過分析總結(jié)，認(rèn)為影響反腐敗成效的主要問題是：反腐敗機(jī)構(gòu)職能分散，形不成監(jiān)督合力；查辦案件受地方和部門牽涉太多，有些案件受到各種因素的影響難以得到堅(jiān)決查辦，有的地方腐敗案件頻發(fā)卻追究責(zé)任不力。歸根到底，這些都是體制機(jī)制方面的問題。因此，要開創(chuàng)反腐敗新局面，就必須對(duì)癥下藥，創(chuàng)新反腐敗體制機(jī)制，加強(qiáng)反腐敗制度保障。[9]十八屆三中全會(huì)審時(shí)度勢，對(duì)加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障進(jìn)行了專門部署，揭開了加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的序幕，有利于更好地解決反腐敗工作中的突出問題、深層次問題。

3.理論依據(jù)——制度反腐理論與制度創(chuàng)新理論。制度反腐，簡而言之就是習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)的“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”。制度反腐理論，強(qiáng)調(diào)制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性，認(rèn)為制度反腐是深入推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)的必然選擇，功在當(dāng)代，利在千秋。同時(shí)，制度不是一成不變的，制度創(chuàng)新必不可少，制度創(chuàng)新是釋放制度紅利的重要環(huán)節(jié)。制度創(chuàng)新理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與熊彼特創(chuàng)新理論兩個(gè)學(xué)術(shù)流派的融合。制度創(chuàng)新的概念及內(nèi)容的完整表述，由諾斯和戴維斯給出，他們認(rèn)為，制度創(chuàng)新指的是能夠使創(chuàng)新者獲得追加或額外利益的、對(duì)現(xiàn)存制度的變革。[10]近年來，我國從中央到地方加強(qiáng)了反腐倡廉制度建設(shè)，取得了一定成績，但反腐敗體制機(jī)制與制度體系方面的問題仍然不少，如體系不健全，一些制度本身缺乏可操作性，甚至一些制度存在不廉潔現(xiàn)象。因此，推進(jìn)制度反腐、加強(qiáng)反腐倡廉制度建設(shè)，不容回避。在這過程中，除了出臺(tái)新制度、彌補(bǔ)制度盲區(qū)外，制度創(chuàng)新亟待加強(qiáng)。

三、加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的總體要求

加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，需要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧，明確目標(biāo)、原則、路徑，提高改革創(chuàng)新的成效。

（一）加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的目標(biāo)

2013年1月22日，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話。習(xí)近平指出：“……要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制?！盵11]十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步指出：“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。”無論是不敢腐、不能腐、不易腐還是不敢腐、不能腐、不想腐，中央強(qiáng)調(diào)的都是“機(jī)制”，為反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障明確了目標(biāo)方向——用一句話來說，就是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里；用三句話來說，就是促進(jìn)不敢腐、不能腐、不想腐。

首先是促進(jìn)不敢腐。經(jīng)過十八大以來的高壓反腐，“不敢腐”已經(jīng)初見成效，但離群眾的要求還有很遠(yuǎn)距離。懲治腐敗不是目的，而是在于“懲前毖后，治病救人”，在于形成震懾，減少腐敗，懲治腐敗的作用什么時(shí)候都不要輕視。中央紀(jì)委書記王岐山同志多次強(qiáng)調(diào)：“黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭永遠(yuǎn)在路上?！盵12]反腐永遠(yuǎn)在路上，既決定了以零容忍態(tài)度懲治腐敗未有窮途，也決定了加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新與制度保障首先要圍繞懲治腐敗來進(jìn)行。

其次是促進(jìn)不能腐。反腐敗既要懲治已經(jīng)發(fā)生的腐敗存量，也要遏制腐敗增量，努力實(shí)現(xiàn)“不能腐”。要著力增強(qiáng)反腐倡廉制度的科學(xué)性、嚴(yán)密性、嚴(yán)肅性、體系性、針對(duì)性與指導(dǎo)性，讓制度成為硬約束而不是橡皮筋，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。要加快完善預(yù)防腐敗、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)、防止利益沖突、領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)、任職回避等方面制度，推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開制度試點(diǎn)。

最后是促進(jìn)不想腐。要深化廉政教育制度改革、領(lǐng)導(dǎo)干部生活待遇制度改革、收入分配制度改革、行政審批制度改革、投融資體制改革等相關(guān)改革，從源頭上減少腐敗滋生。

（二）加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的原則

加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，政治性強(qiáng)，政策性強(qiáng)，需要堅(jiān)持正確原則，實(shí)事求是，統(tǒng)籌兼顧。

一是堅(jiān)持繼承與創(chuàng)新相結(jié)合。反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新是全面深化改革的重要組成部分，是對(duì)之前反腐敗體制機(jī)制的完善與發(fā)展，而不是推倒重來、另起爐灶。要有的放矢、不走極端，既果斷糾正已有體制機(jī)制的弊端，又努力激活已有體制機(jī)制的活力。如紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制改革，既要加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)，以上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)為主，又不能摒棄同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。相反，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化同級(jí)黨委對(duì)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。

二是堅(jiān)持實(shí)效與長效相結(jié)合。王岐山書記2014年10月25日在十八屆中央紀(jì)委四次全會(huì)上指出：“黨中央橫下一條心，一定要遏制住腐敗蔓延勢頭。在如此高壓態(tài)勢下，仍有一些黨員干部不收手、甚至變本加厲，有些地方甚至出現(xiàn)‘塌方式腐敗，令人觸目驚心！”這再次說明了反腐敗形勢的嚴(yán)峻復(fù)雜。反腐敗是一場輸不起的斗爭。加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新與制度保障，當(dāng)務(wù)之急是立足實(shí)際，突出問題導(dǎo)向，重在解決問題，取得實(shí)實(shí)在在的成效，而不是為創(chuàng)新而創(chuàng)新。同時(shí)，又要充分認(rèn)識(shí)到反腐倡廉建設(shè)的長期性、復(fù)雜性與艱巨性，著眼長遠(yuǎn)，形成常態(tài)化的長效機(jī)制，而不是曇花一現(xiàn)。

三是堅(jiān)持規(guī)定動(dòng)作與自選動(dòng)作相結(jié)合原則。中央對(duì)加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障有具體要求，要不折不扣地堅(jiān)決落實(shí)，不許另搞一套，杜絕“上有政策，下有對(duì)策”。同時(shí)，中央的要求是就全國而言的，難以體現(xiàn)各地各部門的特殊性。要允許各地區(qū)各部門在完成中央規(guī)定動(dòng)作的前提下，結(jié)合實(shí)際，做好自選動(dòng)作，做出特色，做出影響，充分發(fā)揮各地區(qū)各部門的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性。

（三）加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障的路徑

加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，意義重大，影響深遠(yuǎn)，黨內(nèi)外高度關(guān)注。要積極穩(wěn)妥，切忌草率盲動(dòng)。

一要紀(jì)檢示范，率先推進(jìn)。反腐敗不是各級(jí)紀(jì)委一家的事，而是各級(jí)黨政機(jī)關(guān)與全體黨員的大事。要全黨動(dòng)手，一起對(duì)腐敗說不，形成反腐敗的強(qiáng)大合力。同時(shí)，紀(jì)委確實(shí)在反腐敗中地位特殊，作用重要。中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)六個(gè)專項(xiàng)小組，紀(jì)律檢查體制改革專項(xiàng)小組榜上有名，既充分說明中央對(duì)紀(jì)律檢查體制改革的高度重視，也反映出紀(jì)律檢查體制改革在反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新中的特殊重要地位。反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新包括但不限于紀(jì)律檢查體制改革。以紀(jì)律檢查體制改革為突破口，有利于突出重點(diǎn)，帶動(dòng)其他反腐敗體制機(jī)制改革。

二要法治引領(lǐng)，有序推進(jìn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式?！盵13]要以十八屆四中全會(huì)研究全面推進(jìn)依法治國為契機(jī)，善于運(yùn)用法治思維與法治方式推進(jìn)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新與制度保障，充分發(fā)揮法治在反腐敗中的引領(lǐng)、規(guī)范和保障作用。既要加快推進(jìn)反腐敗國家立法，包括完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度，把賄賂犯罪對(duì)象由財(cái)物擴(kuò)大為財(cái)物和其他財(cái)產(chǎn)性利益，等等，又要加強(qiáng)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。“當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)理論研究相對(duì)薄弱，對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的歷史淵源、地位作用、體例形式、產(chǎn)生程序等均需系統(tǒng)研究、予以確定；有的黨規(guī)黨紀(jì)與國家法律交叉重復(fù)，有的過于原則、缺乏細(xì)節(jié)支撐，可操作性不強(qiáng)，亟待完善?！盵14]黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的以上不足，在反腐倡廉領(lǐng)域有明顯體現(xiàn)。要加快探索適合我國的反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)途徑，實(shí)現(xiàn)反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)與反腐敗國家法律的有機(jī)銜接、無縫對(duì)接，構(gòu)建反腐敗的嚴(yán)密法網(wǎng)。要及時(shí)將黨的紀(jì)律檢查體制改革的實(shí)踐成果固化為制度，加快修訂《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》等重要的黨內(nèi)法規(guī)。

三要全面推進(jìn)，相互促進(jìn)。如其所言，反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障可以細(xì)分為反腐敗體制創(chuàng)新、反腐敗機(jī)制創(chuàng)新和反腐敗制度保障三個(gè)方面，切忌顧此失彼、畸輕畸重。既要加強(qiáng)反腐敗體制創(chuàng)新、反腐敗機(jī)制創(chuàng)新，及時(shí)快速反腐，著力提高反腐敗的針對(duì)性與實(shí)效性、執(zhí)行力與震懾力，又要加強(qiáng)反腐敗制度保障，著力提高反腐敗的回應(yīng)性與規(guī)范性、約束力與感染力，共同促進(jìn)反腐敗的權(quán)威性與公信力。

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責(zé)任編校 王學(xué)青

Study on Issues Concerning the Innovative Mechanism and Institutional Safeguard for Anti-corruption System

DENG Lianfan （Institute of Administration of Xiangxi Autonomous Prefecture in Hunan Province， Jishou 416000， Hunan， China）

Abstract： Article 36 of The Decision of CPC Central Committee on Several Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reform stipulates expressly “strengthening the innovation of anti-corruption system， mechanism and institutional safeguard”， which fully shows its importance in the comprehensive deepening of reform. Innovative system， mechanism and institutional safeguard for anti-corruption could be divided into three aspects which supplement each other and focus on different aspects. They include innovation in anti-corruption system， creation in anti-corruption mechanism and protection of anti-corruption institution. The three aspects solve the three questions： who fights against corruption， how to fight against corruption and what contributes to the success of anti-corruption. It is a systematic engineering to strengthen innovative system， mechanism and institutional guarantee for anti-corruption. We should focus on the reform in discipline inspection system and reinforce the important role of the rule of law in anti-corruption.

Key words： anti-corruption； institutional anti-corruption； institutional innovation； reform in discipline inspection system