加強(qiáng)自治條例修改工作的必要性與對(duì)策研究

[摘要]自治條例是民族自治地方貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治法，妥善處理自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系、維護(hù)民族平等的重要保障。但是，由于立法工作者能力不足、立法理論缺失和法律規(guī)定不明確等因素的制約，導(dǎo)致自治條例存在對(duì)不能變通的法律規(guī)定做出變通，違背法律平等要求對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，超越法定權(quán)限為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)，脫離實(shí)際需要簡(jiǎn)單復(fù)制上位法規(guī)定等違背憲法及其相關(guān)法要求的問(wèn)題。為此，應(yīng)從加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)和立法理論研究，對(duì)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行必要的解釋和修改等幾個(gè)方面，推動(dòng)自治地方人大有效開展自治條例修改和完善工作。[關(guān)鍵詞]民族自治地方;自治條例;存在問(wèn)題;對(duì)策建議

一、導(dǎo)論（一）研究的背景???? 民族區(qū)域自治制度既是“黨的民族政策的源頭”[1] ，也是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，①對(duì)鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)互助和諧的民族關(guān)系具有重大意義。為有效貫徹實(shí)施民族區(qū)域自治制度，全國(guó)人大在《憲法》中對(duì)民族區(qū)域自治作出了專門規(guī)定，制定了《民族區(qū)域自治法》（以下簡(jiǎn)稱《自治法》）。從法治角度講，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)能否準(zhǔn)確理解并認(rèn)真貫徹《憲法》和《自治法》規(guī)定，嚴(yán)格履行法定職責(zé)，開展自治條例制定工作，是決定民族區(qū)域自治制度能否有效實(shí)施的關(guān)鍵因素。???? 長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)民族區(qū)域自治制度的涵義雖然存在“居于主體地位的少數(shù)民族在其聚居的地方實(shí)行的區(qū)域自治”[2]和“各民族共治或聯(lián)合自治”[3-4]兩種解釋，但前者有著更為廣泛的社會(huì)影響，居于主導(dǎo)地位。但在155個(gè)自治地方仍然存在多民族結(jié)構(gòu)的背景下，②主流觀點(diǎn)難以滿足民族關(guān)系的治理需要，對(duì)制定自治條例的工作產(chǎn)生了一定的消極影響，使得一些自治地方迄今仍未制定自治條例，已經(jīng)制定的自治條例也與客觀的民族結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的法律需求不相適應(yīng)。由此可見，對(duì)民族區(qū)域自治實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的理解與《憲法》的規(guī)定存在偏差，是制約民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善的關(guān)鍵所在。???? 習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上指出，“民族區(qū)域自治，既包含了民族因素，又包含了區(qū)域因素，民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方?！盵1]這一對(duì)民族區(qū)域自治實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的權(quán)威解釋，不僅為終結(jié)理論與實(shí)務(wù)界存在的長(zhǎng)期爭(zhēng)論提供了重要依據(jù)，而且明確了堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度的原則和方向。

（二）研究意義???? 在全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)的時(shí)代背景下，運(yùn)用法治思維和法治方式開展民族工作，是妥善處理民族關(guān)系、維護(hù)民族平等的根本保證。為此，黨的十八屆四中全會(huì)將“堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度”確定為“推進(jìn)社會(huì)主義民主政治法治化”的重要內(nèi)容，③《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下民族工作的意見》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，修訂完善有關(guān)民族工作的法規(guī)條例?！盵5]???? 在這一背景下，以習(xí)近平總書記對(duì)民族區(qū)域自治的權(quán)威解釋為指導(dǎo)，對(duì)自治條例進(jìn)行系統(tǒng)清理和研究，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題并對(duì)其進(jìn)行修改和完善，是認(rèn)真貫徹落實(shí)《自治法》的重要環(huán)節(jié)，也可以為沒有制定自治條例的自治地方開展相關(guān)工作提供必要的經(jīng)驗(yàn)支持，對(duì)完善民族區(qū)域自治制度、依法處理民族問(wèn)題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（三）研究?jī)?nèi)容???? 黨的十八屆四中全會(huì)指出，“堅(jiān)持依法治國(guó)首先要堅(jiān)持依憲治國(guó)”。③這就要求自治地方人大在開展自治條例的制定和修改工作時(shí)，必須嚴(yán)格遵循憲法及憲法相關(guān)法的規(guī)定。???? 根據(jù)《憲法》、《自治法》和《立法法》的規(guī)定，自治地方人大在制定自治條例時(shí)必須遵循以下原則：其一，應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟(jì)和文化的特點(diǎn);④其二，不得超越憲法、自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限;⑤其三，不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對(duì)憲法和自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。⑥???? 為此，本文從三個(gè)方面開展研究工作：一是自治條例存在的違背憲法及其相關(guān)法要求的主要問(wèn)題;二是導(dǎo)致這些問(wèn)題的主要原因;三是加強(qiáng)自治條例修改工作的對(duì)策建議。

（四）研究方法???? 從法理上講，將自治條例與憲法及其相關(guān)法的規(guī)定進(jìn)行比較研究，是發(fā)現(xiàn)自治條例存在問(wèn)題的根本路徑。為此，本文比較研究方法，從規(guī)范實(shí)證的角度，對(duì)自治條例存在的違背憲法及其相關(guān)法要求的主要問(wèn)題進(jìn)行研究。???? 同時(shí)，當(dāng)下制定的自治條例有139件，為保證分析的針對(duì)性和有效性，本文采取抽樣分析法，選擇25個(gè)自治州和4個(gè)自治縣的自治條例作為研究的文本依據(jù)開展研究工作。⑦???? 此外，從法理上講，自治條例之所以存在違背憲法及其相關(guān)法要求的問(wèn)題，與立法者的工作能力、理論界的理論支持和現(xiàn)行法律規(guī)定的影響有著緊密關(guān)聯(lián)。因此，本文將主要采用對(duì)相關(guān)理論文獻(xiàn)和法律文件進(jìn)行清理與分析的方法，探討存在問(wèn)題的成因以及相應(yīng)的對(duì)策建議。

二、自治條例存在的主要問(wèn)題

從對(duì)29個(gè)自治條例與憲法及其相關(guān)法的比較研究的情況來(lái)看，這些自治條例都存在對(duì)不能變通的法律規(guī)定作出變通、違背法律平等原則對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化、超越法定權(quán)限為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)、脫離實(shí)際需要簡(jiǎn)單復(fù)制上位法規(guī)定等與憲法及其相關(guān)法要求不符的問(wèn)題。???? （一）對(duì)不能變通的法律規(guī)定予以變通

《立法法》明確規(guī)定，民族自治地方人大制定的自治條例不得對(duì)憲法和自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就自治地方所作的規(guī)定做出變通。但29個(gè)自治條例仍不同程度地存在違反《立法法》等相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)《憲法》和《自治法》的規(guī)定進(jìn)行變通的現(xiàn)象。

第一，對(duì)民族區(qū)域自治主體的變通。《憲法》和《自治法》規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”。⑧從邏輯上講，二者均是從“地方”的角度界定自治主體的。但所有自治條例都將民族自治地方規(guī)定為“某族實(shí)施區(qū)域自治的地方”或“某族人民實(shí)施區(qū)域自治的地方”，與憲法原意有出入。

第二，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員構(gòu)成的變通。???? 一是對(duì)人大常委會(huì)主任或副主任由誰(shuí)擔(dān)任的規(guī)定?！稇椃ā泛汀蹲灾畏ā芬?guī)定，人大常委會(huì)中“應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任”。⑨有2個(gè)自治條例將其變通為 “應(yīng)當(dāng)由實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任”，副主任“可以按各民族結(jié)構(gòu)合理配備。”???? 二是對(duì)人大常委會(huì)其他組成人員的規(guī)定。《憲法》和《自治法》沒有在人大常委會(huì)的其他組成人員中為實(shí)行區(qū)域自治的民族設(shè)定特別對(duì)待，但有24個(gè)自治條例對(duì)實(shí)行區(qū)域自治的民族的公民在人大常委會(huì)組成人員中所占比例，作出了特別的限制性規(guī)定，不符合憲法要求。其中，有3個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)超過(guò)半數(shù)”，有1個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)占三分之一以上”，有14個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)高于其人口所占比例”，有3個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)與其人口比例相適應(yīng)”，有2個(gè)自治條例規(guī)定“可以按各民族結(jié)構(gòu)合理配備”。??三是對(duì)司法機(jī)關(guān)組成人員的規(guī)定。《自治法》規(guī)定，“人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有實(shí)行區(qū)域自治的民族的人員?！雹庥?4個(gè)自治條例將“領(lǐng)導(dǎo)成員”變通為“院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)或者檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)，”縮小了上位法規(guī)定的范圍;有16個(gè)自治條例將“實(shí)行區(qū)域自治的民族的人員”變通為“實(shí)施區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”，擴(kuò)大了上位法規(guī)定的范圍。

第三，對(duì)相關(guān)優(yōu)惠政策的變通。???? 一是招生優(yōu)惠政策。《自治法》規(guī)定，高等或中等專業(yè)學(xué)校招收新生時(shí)“對(duì)少數(shù)民族考生適當(dāng)放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)和條件”。11有4個(gè)自治條例將政策的適用范圍擴(kuò)展到在自治地方內(nèi)“工作、居住十年以上的漢族公民”。???? 二是助學(xué)優(yōu)惠政策?！蹲灾畏ā芬?guī)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)“家庭經(jīng)濟(jì)困難的少數(shù)民族學(xué)生”給予幫助。有3個(gè)自治條例將政策的適用范圍變通為“農(nóng)村少數(shù)民族學(xué)生和貧困的漢族學(xué)生”。???三是招工優(yōu)惠政策?！蹲灾畏ā芬?guī)定，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)隸屬的在自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國(guó)家規(guī)定招收人員時(shí)，優(yōu)先招收“當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員”。有7個(gè)自治條例將政策的適用范圍變通為“當(dāng)?shù)厝藛T”。

（二）違背法律平等要求對(duì)法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化

通過(guò)制定自治條例對(duì)《自治法》和其他法律作出的抽象規(guī)定予以細(xì)化，使其具有可操作性，是自治地方貫徹實(shí)施國(guó)家法律的重要途徑。但一些自治地方人大在對(duì)以下抽象的法律規(guī)定進(jìn)行細(xì)化時(shí)，沒有遵循憲法和法律的基本原則，違背了民族平等的要求。

第一，對(duì)人民政府組成人員構(gòu)成的細(xì)化?！蹲灾畏ā芬?guī)定，在人民政府的組成人員中“應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員” 。對(duì)這一規(guī)定進(jìn)行細(xì)化時(shí)，需要準(zhǔn)確理解“合理配備”的含義和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中有兩種類型的解釋。一是有7個(gè)自治條例將“合理配備”界定為可以按各民族結(jié)構(gòu)合理配備或應(yīng)與其人口比例相適應(yīng)。二是有11個(gè)自治條例將“合理配備”界定為應(yīng)對(duì)實(shí)行區(qū)域自治的民族（和其他少數(shù)民族）所占比例給予特別對(duì)待。其中，有1個(gè)自治條例規(guī)定“可以超過(guò)半數(shù)”，有1個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)配備百分之七十以上”，有2個(gè)自治條例規(guī)定“所占的比例不低于三分之一”，有7個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)高于其人口所占比例”。此種類型的規(guī)定不符合民族平等的要求。

第二，對(duì)自治機(jī)關(guān)所屬工作部門組成人員構(gòu)成的細(xì)化?！蹲灾畏ā芬?guī)定，在自治機(jī)關(guān)所屬工作部門的干部中，“應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。”實(shí)踐中有三種類型的規(guī)定：一是有11個(gè)自治條例規(guī)定“應(yīng)與其人口所占比例相適應(yīng)”;二是有2個(gè)自治條例規(guī)定“所占比例不低于三分之一”或者“略高于其人口比例”;三是有9個(gè)自治條例規(guī)定在領(lǐng)導(dǎo)成員中“應(yīng)當(dāng)至少配備1名實(shí)行區(qū)域自治的民族或者其他少數(shù)民族人員?！焙髢煞N類型的規(guī)定不符合民族平等的要求。

（三）超越法定權(quán)限為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)

29個(gè)自治條例存在著大量規(guī)定自治地方“享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)給予的……優(yōu)惠或照顧”、“征收的……收入，……全額留用”的條款。從法律關(guān)系的角度講，自治地方是享受優(yōu)惠或照顧的權(quán)利主體，而上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)則是義務(wù)主體。因此，此類規(guī)定形式上是對(duì)自治地方應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利的確認(rèn)，而實(shí)質(zhì)上是在為上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)定義務(wù)。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行立法體制的規(guī)定，無(wú)論是自治地方的權(quán)利，還是上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)，都只能由全國(guó)人大通過(guò)憲法及其相關(guān)法予以規(guī)定。全國(guó)人大根據(jù)《憲法》規(guī)定，在《自治法》第6章對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)作出了系統(tǒng)規(guī)定。上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在自治地方究竟應(yīng)實(shí)施哪些具體的優(yōu)惠政策和特別措施，應(yīng)由相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)《自治法》規(guī)定的職責(zé)來(lái)確定，而自治條例需要解決的問(wèn)題則是如何充分利用上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)給予的優(yōu)惠或照顧政策。因此，自治地方人大在自治條例中通過(guò)確認(rèn)權(quán)利的方式，規(guī)定上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的義務(wù)的做法，超越了法定權(quán)限。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：???? 第一，資源輸出的利益補(bǔ)償。有7個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方作為資源輸出地，應(yīng)當(dāng)享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)給予的利益補(bǔ)償。一些自治條例還就一些專門領(lǐng)域的利益補(bǔ)償問(wèn)題作出了專門規(guī)定。主要包括：???? 1.土地有償使用費(fèi)。一是有3個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的照顧。二是有7個(gè)自治條例規(guī)定，自治機(jī)關(guān)征收的新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，除上繳國(guó)家部分外全額留用。???? 2.育林基金、森林植被恢復(fù)費(fèi)。一是有8個(gè)自治條例規(guī)定，自治機(jī)關(guān)在轄區(qū)內(nèi)收取的育林基金由自治地方全額留用或者自主安排。二是有7個(gè)自治條例規(guī)定，因工程建設(shè)、開發(fā)項(xiàng)目征占用林地征收的森林植被恢復(fù)費(fèi)，自治地方享受比一般地區(qū)更多的返還照顧。???? 3.水資源費(fèi)。一是有11個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方征收的水資源費(fèi)除上繳國(guó)家部分外全額留用或由自治地方全額留用。二是有7個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方征收的水資源費(fèi)，享受上繳省級(jí)的比例低于一般地方的照顧。???? 4.礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。一是有14個(gè)自治條例規(guī)定，自治機(jī)關(guān)征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，除上繳國(guó)家部分外全額留用或者享受省對(duì)自治地方的留成照顧。二是有3個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方征收的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)專項(xiàng)用于原產(chǎn)地的礦山治理和保護(hù)，并享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)加大投入的照顧。???? 第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目?jī)?yōu)先安排與配套資金減免。有20個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目和減少或者免除配套資金的照顧。一些自治條例還對(duì)一些專門領(lǐng)域的問(wèn)題作出了特別規(guī)定。主要包括：一是有3個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方享受國(guó)家優(yōu)先安排資源開發(fā)項(xiàng)目的照顧和中央財(cái)政建設(shè)資金、國(guó)債資金、其他專項(xiàng)建設(shè)資金、政策性銀行貸款等政策優(yōu)惠。二是有4個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方的干線公路和鄉(xiāng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)，享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)專項(xiàng)扶持和對(duì)民族地區(qū)的特殊政策優(yōu)惠照顧。三是有1個(gè)自治條例規(guī)定，在自治地方征收的公路規(guī)費(fèi)應(yīng)當(dāng)專項(xiàng)用于自治地方的公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)。???? 第三，生態(tài)利益補(bǔ)償。一是有8個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方在生態(tài)平衡、環(huán)境保護(hù)方面做出的貢獻(xiàn)，享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)給予的利益補(bǔ)償。二是有2個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方應(yīng)當(dāng)優(yōu)先獲得國(guó)家退耕還林、封山育林、人工生態(tài)林工程等生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目的照顧。???? 第四，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。包括以下幾個(gè)方面的規(guī)定：一是有26個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方享受一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和國(guó)家或上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)確定的其他方式財(cái)政轉(zhuǎn)移支付及各項(xiàng)補(bǔ)貼的照顧。同時(shí)享受省、市等上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)自治地方共享收入（全部）返還的照顧。二是有8個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方享受中央每年增值稅增量的返還照顧，對(duì)中央每年增值稅增量的直接返還部分，享受省全額返還的照顧。三是有8個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)因財(cái)稅政策調(diào)整和行政區(qū)劃變更以及自然災(zāi)害等原因，致使自治地方財(cái)政減收或增支時(shí)給予的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。四是有7個(gè)自治條例規(guī)定，對(duì)國(guó)家利用自治地方內(nèi)的資源興辦的企業(yè)、事業(yè)單位給自治地方返還的稅利，不抵減上級(jí)財(cái)政對(duì)自治地方的補(bǔ)貼。???? 第五，教育投入的財(cái)政補(bǔ)助。有4個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方享受上級(jí)財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。???? 第六，企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系。有12個(gè)自治條例規(guī)定，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)改變隸屬于自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系時(shí)，應(yīng)征得自治機(jī)關(guān)的同意。???? 第七，對(duì)外貿(mào)易優(yōu)惠。有8個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方享受國(guó)家外貿(mào)出口的優(yōu)惠政策。???? 第八，民族貿(mào)易優(yōu)惠。一是有13個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方的民族貿(mào)易和民族特需用品生產(chǎn)企業(yè)，享受國(guó)家在投資、金融、稅收等方面的優(yōu)惠照顧。二是有2個(gè)自治條例規(guī)定，自治地方境內(nèi)州、縣（市）所辦的國(guó)營(yíng)工業(yè)企業(yè)及集體、個(gè)人、聯(lián)戶辦的工業(yè)企業(yè)均屬地方民族工業(yè)，享受上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的各項(xiàng)優(yōu)惠照顧。

（四）脫離實(shí)際需要簡(jiǎn)單復(fù)制上位法規(guī)定

29個(gè)自治條例都不同程度地存在以下直接復(fù)制和抄襲《自治法》的一些具體規(guī)定的立法現(xiàn)象，導(dǎo)致調(diào)整自治機(jī)關(guān)相關(guān)行為的具有可操作性的法律規(guī)范的缺失，嚴(yán)重制約了《自治法》規(guī)定的相關(guān)規(guī)則和制度的有效實(shí)施，無(wú)法滿足自治地方的法律需求。???? 第一，重復(fù)確認(rèn)自治機(jī)關(guān)的自治權(quán)。一是有29個(gè)自治條例確認(rèn)自治機(jī)關(guān)行使同級(jí)一般國(guó)家機(jī)關(guān)的職權(quán)和自治權(quán)。二是有17個(gè)自治條例確認(rèn)自治地方人大享有的自治條例和單行條例制定權(quán)。三是有28個(gè)自治條例確認(rèn)自治機(jī)關(guān)可以采取特殊政策和靈活措施，并對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決定、建議和命令予以變通和停止執(zhí)行的權(quán)力。四是有11個(gè)自治條例確認(rèn)自治機(jī)關(guān)享有的優(yōu)先合理開發(fā)自然資源的權(quán)力?！蹲灾畏ā穼?duì)自治機(jī)關(guān)享有的這些權(quán)力已作出明確規(guī)定。而且，依據(jù)《憲法》規(guī)定，自治機(jī)關(guān)享有哪些權(quán)力應(yīng)當(dāng)由憲法、自治法和其他法律規(guī)定，自治地方人大只能通過(guò)自治條例對(duì)自治機(jī)關(guān)如何行使憲法和法律賦予的自治權(quán)，作出規(guī)定。???? 第二，重復(fù)確認(rèn)國(guó)家的基本經(jīng)濟(jì)制度。有13個(gè)自治條例規(guī)定，自治機(jī)關(guān)堅(jiān)持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)。但《自治法》對(duì)此已有明確規(guī)定。自治地方人大通過(guò)制定自治條例應(yīng)解決的問(wèn)題是，自治機(jī)關(guān)如何堅(jiān)持現(xiàn)行基本經(jīng)濟(jì)制度，采取哪些具體措施發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)等具體問(wèn)題。???? 第三，重復(fù)確認(rèn)保障民族權(quán)利、公民權(quán)利與維護(hù)民族關(guān)系的原則。一是有19個(gè)自治條例規(guī)定各民族公民享有憲法和法律賦予的權(quán)利，履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。二是有19個(gè)自治條例規(guī)定自治機(jī)關(guān)應(yīng)保障各民族公民的宗教信仰自由。三是有8個(gè)自治條例規(guī)定自治機(jī)關(guān)應(yīng)保障各民族的平等權(quán)利。四是有17個(gè)自治條例規(guī)定自治機(jī)關(guān)應(yīng)保障各民族使用和發(fā)展本民族語(yǔ)言文字的自由，保持或者改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由。五是有25個(gè)自治條例規(guī)定自治機(jī)關(guān)在處理自治地方內(nèi)各民族的特殊問(wèn)題時(shí)，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見?！蹲灾畏ā穼?duì)這些問(wèn)題已作出明確規(guī)定。自治地方人大應(yīng)通過(guò)制定自治條例進(jìn)一步解決的問(wèn)題是，在多民族背景下，自治機(jī)關(guān)應(yīng)采取哪些具體措施對(duì)公民權(quán)利和民族權(quán)利給予平等保護(hù)，在采取具體措施保障公民權(quán)利和民族權(quán)利時(shí)如何處理二者的關(guān)系，在處理各民族的特殊問(wèn)題時(shí)如何組織和實(shí)施民主協(xié)商等重大問(wèn)題。

三、自治條例存在問(wèn)題的主要原因

自治條例之所以存在違背憲法及其相關(guān)法要求的問(wèn)題，主要是由于立法工作者缺乏必要的立法能力，理論界對(duì)一些重大理論問(wèn)題缺乏深入研究，現(xiàn)行法律存在一些含義不明確的規(guī)定等因素的制約造成的。

（一）缺乏必要的立法能力???? 立法工作者的“思想觀念、法律意識(shí)、法理修養(yǎng)、文字功底，以及對(duì)本自治地方所需要調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，在一定程度上直接制約著自治條例立法的進(jìn)程和水準(zhǔn)?！盵6]（P.175）因此，立法工作者是否具有較高的法律專業(yè)素養(yǎng)，是影響自治條例立法質(zhì)量的關(guān)鍵因素。當(dāng)下自治條例存在的諸多問(wèn)題，都與立法者缺乏必要的立法能力息息相關(guān)。正是由于立法能力的缺乏，沒有準(zhǔn)確把握《憲法》和《自治法》的立法意圖和實(shí)質(zhì)含義，才導(dǎo)致了以下問(wèn)題。???? 第一，沒有準(zhǔn)確把握民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì)涵義，導(dǎo)致對(duì)民族區(qū)域自治實(shí)施主體的違憲變通。從法理上講，對(duì)《憲法》和《自治法》規(guī)定的“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”的理解，應(yīng)以當(dāng)?shù)氐拿褡鍢?gòu)成為依據(jù)。如果少數(shù)民族聚居的地方具有“統(tǒng)一的民族成分”，那么民族區(qū)域自治就是少數(shù)民族在其聚居區(qū)實(shí)行的自治。依據(jù)列寧的觀點(diǎn)，只有其他民族成分的人口少于當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)5%的地區(qū)，才符合“統(tǒng)一的民族成分”的要求。[7]（P.144）由于我國(guó)各民族自治地方的民族構(gòu)成都不符合這一要求，所以周恩來(lái)特別強(qiáng)調(diào)我國(guó)的民族區(qū)域自治是“民族自治和區(qū)域自治的正確結(jié)合”。[8]（P.258）在討論廣西自治區(qū)的建立時(shí)，周恩來(lái)指出廣西壯族自治區(qū)“是一個(gè)民族合作的自治區(qū)”;[8]（P.258）李維漢指出“從廣西各民族的比例關(guān)系來(lái)說(shuō)，自治區(qū)的自治機(jī)關(guān)同時(shí)帶有聯(lián)合政府的性質(zhì)。”[8]（P.180）也正因?yàn)榇?，?xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上明確指出，“民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方?！盵1]因此，各自治條例將民族自治地方規(guī)定為“某族實(shí)施區(qū)域自治的地方”或“某族人民實(shí)施區(qū)域自治的地方”，都違背了憲法原意。???? 第二，沒有準(zhǔn)確把握實(shí)施民族區(qū)域自治的根本目的，導(dǎo)致對(duì)自治機(jī)關(guān)及其所屬工作部門人員構(gòu)成的違憲變通和細(xì)化。由于對(duì)多民族背景下民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的錯(cuò)誤理解，致使立法者認(rèn)為，實(shí)施該制度的根本目的在于保障少數(shù)民族當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，忽視了自治地方多民族結(jié)構(gòu)的客觀需要，以及《自治法》規(guī)定自治機(jī)關(guān)應(yīng)“保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利”的立法意圖。由此導(dǎo)致立法者對(duì)自治地方人大常委會(huì)主任、副主任應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)擔(dān)任，自治機(jī)關(guān)及其所屬工作部門的人員構(gòu)成比例的違憲變通和細(xì)化。???? 第三，沒有準(zhǔn)確把握自治條例的調(diào)整對(duì)象和立法目的，導(dǎo)致超越立法權(quán)限為上級(jí)設(shè)定義務(wù)和簡(jiǎn)單復(fù)制上位法規(guī)定的大量存在。從法理上講，自治條例的調(diào)整對(duì)象是自治地方內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系，尤其是自治機(jī)關(guān)的權(quán)力行為。規(guī)范和約束自治機(jī)關(guān)的作為與不作為，促使其有效行使自治權(quán)，是制定自治條例的重要目的。但是，由于對(duì)民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì)涵義的片面理解，致使有些立法者認(rèn)為，所謂民族區(qū)域自治就是中央照顧地方、上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)照顧自治州或自治縣，如何從上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要到更多好處，是自治條例應(yīng)當(dāng)解決的核心問(wèn)題。[6]（P.121）由此導(dǎo)致自治地方都將制定自治條例作為一種爭(zhēng)取地方利益的手段，大量規(guī)定自治地方應(yīng)當(dāng)享受的優(yōu)惠或照顧，設(shè)定上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。而對(duì)自治機(jī)關(guān)應(yīng)如何有效行使自治權(quán)，保障各民族的平等權(quán)利，并通過(guò)民主協(xié)商來(lái)協(xié)調(diào)各民族的利益訴求等重大問(wèn)題，卻只采取了簡(jiǎn)單復(fù)制《自治法》的做法。

（二）缺乏有效的理論支持

符合實(shí)踐需要的理論指導(dǎo)，是保證自治條例的合理性與合法性的重要基礎(chǔ)，而脫離實(shí)際的理論必然導(dǎo)致無(wú)效甚至有害的實(shí)踐。現(xiàn)行自治條例之所以存在諸多問(wèn)題，立法者之所以對(duì)《憲法》和《自治法》相關(guān)規(guī)定存在錯(cuò)誤理解，都與以下不具有合理性的理論主張的影響有關(guān)。???? 第一，對(duì)民族區(qū)域自治實(shí)質(zhì)內(nèi)涵的片面解釋。將民族區(qū)域自治解釋為“居于主體地位的少數(shù)民族在其聚居的地方實(shí)行的自治”的觀點(diǎn)，[2]形成于20世紀(jì)80年代初，得到了理論界絕大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。直到21世紀(jì)之初，才有學(xué)者基于自治地方在本質(zhì)上仍屬于民族雜居區(qū)的客觀事實(shí)，對(duì)其進(jìn)行反思研究，并提出我國(guó)的民族區(qū)域自治實(shí)質(zhì)上是各民族共治或聯(lián)合自治的主張。[3-4]但這一主張卻遭到了強(qiáng)烈批判。有學(xué)者指出，“在民族自治地方內(nèi)，實(shí)行自治的少數(shù)民族享有自治權(quán)，其他民族或沒有法定自治權(quán)的民族在該區(qū)域內(nèi)不能享有自治權(quán)?！盵10]也有學(xué)者認(rèn)為，“民族自治地方雖然在一定程度上體現(xiàn)了各民族共治的特點(diǎn)，但核心和本質(zhì)還是自治民族在該區(qū)域內(nèi)依法行使比較廣泛的自治權(quán)利，特別是在地方事務(wù)和當(dāng)?shù)氐拿褡遄陨硎聞?wù)的管理上享有較多的自治權(quán)利。”[11]而且，這些觀點(diǎn)也得到了一些實(shí)務(wù)部門的認(rèn)同。???? 第二，對(duì)實(shí)施民族區(qū)域自治的根本目的的片面解釋。由于將民族區(qū)域自治解釋為“居于主體地位的少數(shù)民族在其聚居的地方實(shí)行的自治”的影響，致使理論界普遍認(rèn)為，實(shí)施民族區(qū)域自治的根本目的在于保障“各少數(shù)民族行使在本民族的地方性事務(wù)上當(dāng)家作主的權(quán)利”，[2]并將理論研究的重心集中于該制度對(duì)保障聚居少數(shù)民族平等權(quán)利的功能與作用，忽視了這一制度對(duì)協(xié)調(diào)和處理自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，保障漢族和其他少數(shù)民族權(quán)利的積極意義，致使這方面的理論研究非常匱乏，難以滿足民族關(guān)系治理的實(shí)際需要。???? 第三，對(duì)自治條例的調(diào)整對(duì)象和立法目的的錯(cuò)誤解釋。有學(xué)者認(rèn)為，自治地方與國(guó)家的關(guān)系、自治機(jī)關(guān)與上級(jí)機(jī)關(guān)的關(guān)系，是自治條例的重要調(diào)整對(duì)象。[12-13]同時(shí)，自治條例必須由相關(guān)人大常委會(huì)批準(zhǔn)才能生效，因此，從效力對(duì)象的角度講，自治條例不僅適用于自治地方，而且對(duì)上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)也有規(guī)范作用，上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行。[14-16]為協(xié)調(diào)自治地方與上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的利益關(guān)系，自治條例應(yīng)當(dāng)規(guī)定上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的責(zé)任。[17-19]這些觀點(diǎn)對(duì)自治條例的制定產(chǎn)生了重大影響。

（三）缺乏明確的法律指引

法律規(guī)定的內(nèi)容的明確性和清晰性，是影響法律實(shí)施效果的重要因素。《憲法》和《自治法》的一些規(guī)定的內(nèi)容不明確，是導(dǎo)致自治條例作出的細(xì)化和變通違憲的重要原因。主要存在以下兩類問(wèn)題。???? 第一，一些法律規(guī)定比較抽象。例如“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”中的“聚居”，“應(yīng)當(dāng)合理配備實(shí)行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”中的“合理”，其含義都是非常抽象的。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)行使立法解釋權(quán)，對(duì)這些關(guān)鍵性概念賦予明確含義或者具有可操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但迄今為止，全國(guó)人大常委會(huì)并未對(duì)《憲法》和《自治法》的有關(guān)規(guī)定開展過(guò)必要的解釋工作。???? 第二，一些法律規(guī)定之間存在沖突和矛盾。主要包括兩個(gè)方面的問(wèn)題：一是關(guān)于實(shí)行區(qū)域自治的主體的規(guī)定。從語(yǔ)義學(xué)的角度講，《憲法》和《自治法》規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”，實(shí)行區(qū)域自治的主體應(yīng)當(dāng)“各少數(shù)民族聚居的地方”。但在規(guī)定自治機(jī)關(guān)人員組成的民族身份要求時(shí)，又使用了“實(shí)行區(qū)域自治的民族”和“其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族”等限定詞，由此可以認(rèn)為，實(shí)行區(qū)域自治的主體是“某一個(gè)特定民族”。二是關(guān)于實(shí)施民族區(qū)域自治的根本目的的規(guī)定?！蹲灾畏ā沸蜓砸?guī)定“實(shí)行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國(guó)家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神”。據(jù)此可以認(rèn)為，保障少數(shù)民族當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，是實(shí)施民族區(qū)域自治的根本目的。但《自治法》第48條又規(guī)定自治機(jī)關(guān)應(yīng)“保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利”。由此可以認(rèn)為，在多民族背景下，保障民族平等才是實(shí)施民族區(qū)域自治的根本目的。對(duì)此類可能產(chǎn)生歧義的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以修改和完善。?四、開展自治條例修改工作的對(duì)策建議為有效克服由于立法工作者的能力不足、立法理論支持的缺失和法律規(guī)定不明確等因素對(duì)立法質(zhì)量的制約，使自治地方人大能夠有效開展自治條例修改工作，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)和立法理論研究，并對(duì)《憲法》和《自治法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行必要的解釋和修改。???? （一）加強(qiáng)立法隊(duì)伍建設(shè)???? 自治地方人大及有關(guān)部門的立法工作者的素質(zhì)和能力，不能適應(yīng)多民族背景下開展自治條例制定和修改工作的需要，是導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的關(guān)鍵因素。也是《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法治專門隊(duì)伍建設(shè)”③的重要原因。為建設(shè)一支高素質(zhì)的立法隊(duì)伍，當(dāng)下應(yīng)重點(diǎn)做好以下工作。???? 第一，加強(qiáng)立法工作者的理論培訓(xùn)。有效的理論培訓(xùn)，是提升立法工作者的素質(zhì)和能力的重要路徑。全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院主管民族事務(wù)的有關(guān)部門應(yīng)與省、自治區(qū)和直轄市的有關(guān)部門進(jìn)行充分協(xié)商和研究，建立專門為自治地方培訓(xùn)立法工作者的機(jī)構(gòu)和機(jī)制，通過(guò)有效的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提升立法工作者的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)。???? 第二，擴(kuò)大法治專門人才錄用比例，充實(shí)立法隊(duì)伍。一是在招錄公務(wù)員時(shí)，應(yīng)有計(jì)劃地招收一批法學(xué)院系培養(yǎng)的精通民族法學(xué)的專門人才。二是應(yīng)建立高等學(xué)校、科研院所與實(shí)務(wù)部門工作人員的流動(dòng)機(jī)制，吸納專門研究民族法學(xué)的專家學(xué)者到自治地方從事立法實(shí)務(wù)工作。???? 第三，建立高等學(xué)校、科研院所與實(shí)務(wù)部門的合作機(jī)制。堅(jiān)持專家立法與群眾立法的結(jié)合，是保證科學(xué)立法的重要途徑。自治地方人大在修改自治條例時(shí)，充分聽取專家學(xué)者的意見和建議，對(duì)提升立法質(zhì)量具有重要意義。因此，全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院主管民族事務(wù)的有關(guān)部門應(yīng)與省、自治區(qū)和直轄市的有關(guān)部門進(jìn)行充分協(xié)商和研究，建立高等學(xué)校、科研院所與實(shí)務(wù)部門合作開展自治條例制定和修改工作的體制和機(jī)制。???? （二）加強(qiáng)立法理論研究???? 既有理論大都建立在兩個(gè)基本前提之上：一是將民族區(qū)域自治解釋為少數(shù)民族在其聚居的地方實(shí)行的自治;二是認(rèn)為實(shí)施民族區(qū)域自治的根本目的在于保障少數(shù)民族當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部的地方性事務(wù)。由此導(dǎo)致理論界對(duì)自治地方內(nèi)部的多民族結(jié)構(gòu)缺乏應(yīng)有重視，對(duì)與此相關(guān)的重大理論也沒有給予應(yīng)有關(guān)注。因此，在澄清對(duì)民族區(qū)域自治的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵以及實(shí)施這一制度的根本目的的模糊認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，當(dāng)下亟需從自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系的協(xié)調(diào)與維護(hù)的角度，以習(xí)近平總書記在中央民族工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)民族工作應(yīng)當(dāng)“堅(jiān)持各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的主題為核心，[1]對(duì)以下理論問(wèn)題進(jìn)行深入研究。???? 第一，民族權(quán)利的平等保障。在自治地方內(nèi)部仍然存在多民族的背景下，應(yīng)當(dāng)采取哪些具體措施對(duì)各民族的權(quán)利給予平等保護(hù)，是堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度必須解決的根本問(wèn)題。實(shí)踐中對(duì)民族平等權(quán)利保障措施的選擇，主要是圍繞保障少數(shù)民族當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)的權(quán)利而展開的，所以一直比較重視“自治機(jī)關(guān)的民族化”，尤其是干部的民族化。但僅從主體少數(shù)民族的角度進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)，對(duì)自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系會(huì)產(chǎn)生怎樣的影響，是否有利于民族團(tuán)結(jié)，能否滿足其他民族的合理需要，進(jìn)而有效協(xié)調(diào)民族關(guān)系、維護(hù)民族平等，尚需從理論上進(jìn)行深入研究。???? 第二，公民權(quán)利與民族權(quán)利的關(guān)系。馬克思主義認(rèn)為，民族平等包括群體平等和個(gè)體平等兩個(gè)方面。[20]這也是我國(guó)《憲法》規(guī)定的協(xié)調(diào)與處理民族關(guān)系問(wèn)題的兩個(gè)基本原則。但是，由于當(dāng)下的理論與實(shí)踐沒有很好地處理群體平等與個(gè)體平等的關(guān)系，存在將二者混同或者作為平行的兩個(gè)方面來(lái)認(rèn)識(shí)和處理的傾向，忽視了二者的界限甄別和有機(jī)聯(lián)系與相互影響分析，造成了保障群體平等的措施異化為個(gè)體特權(quán)的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，制約了不同民族之間相互認(rèn)同、團(tuán)結(jié)互助局面的形成。[21]事實(shí)上，在治理實(shí)踐中之所以要針對(duì)特定群體在經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)方面與其他群體存在的事實(shí)差異，采取區(qū)別對(duì)待的政策措施，其根本目的在于為公民提供平等發(fā)展的機(jī)會(huì)和條件，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等。因此，在采取特別措施保護(hù)特定群體的權(quán)利時(shí)，如何妥善處理群體平等與個(gè)體平等的關(guān)系，是促進(jìn)和維護(hù)民族平等需要特別關(guān)注的問(wèn)題，應(yīng)從理論上進(jìn)行深入研究。???? 第三，協(xié)商民主決策機(jī)制的完善?！蹲灾畏ā返?1條規(guī)定的協(xié)商民主決策機(jī)制，對(duì)自治機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)不同民族的利益沖突，保護(hù)各民族合理的利益訴求，建構(gòu)和維護(hù)平等團(tuán)結(jié)互助和諧的民族關(guān)系的具有重大意義。[22]但在治理實(shí)踐中這一制度并沒有得到足夠重視，至今尚未形成比較完備的運(yùn)用該制度處理實(shí)際問(wèn)題的程序機(jī)制。而理論界對(duì)全國(guó)人大為什么要規(guī)定這一制度，自治機(jī)關(guān)在處理各民族的特殊問(wèn)題時(shí)又如何與他們的代表充分協(xié)商等相關(guān)問(wèn)題，也缺乏研究。因此，為充分發(fā)揮協(xié)商民主制度的功能，更好地協(xié)調(diào)自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，應(yīng)對(duì)協(xié)商民主的程序機(jī)制、實(shí)現(xiàn)形式等重要問(wèn)題進(jìn)行深入探討。???? （三）加強(qiáng)法律修改工作???? 《憲法》和《自治法》的一些規(guī)定過(guò)于抽象或者存在沖突和矛盾，是導(dǎo)致自治地方人大在制定自治條例時(shí)作出一些不合理規(guī)定的重要原因，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)這些規(guī)定進(jìn)行清理并予以完善。???? 第一，對(duì)一些抽象的法律規(guī)定予以說(shuō)明和解釋。全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)積極行使立法解釋權(quán)，對(duì)《憲法》和《自治法》等法律中所使用的“聚居”、“合理”、“本民族內(nèi)部的地方事務(wù)” 等相關(guān)概念，以及與“群體意義上的民族平等與具有不同民族身份的公民平等的關(guān)系”、“針對(duì)群體實(shí)施的相關(guān)政策措施的合理限度”等問(wèn)題有關(guān)的規(guī)定，作出必要的解釋和說(shuō)明，賦予其明確的含義，以消除因法律用語(yǔ)過(guò)于抽象，對(duì)準(zhǔn)確理解與有效實(shí)施此類法律規(guī)定存在的不利影響。???? 第二，對(duì)與民族區(qū)域自治實(shí)質(zhì)內(nèi)涵不符的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行清理和修改?！稇椃ā泛汀蹲灾畏ā穼⒚褡鍏^(qū)域自治界定為“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治”，符合自治地方客觀存在的多民族結(jié)構(gòu)的要求。但是，一些有關(guān)的具體規(guī)定仍然受到了將民族區(qū)域自治解釋為“居于主體地位的少數(shù)民族在其聚居的地方實(shí)施的自治”的觀點(diǎn)的影響。因此，應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平總書記指出的“民族區(qū)域自治不是某個(gè)民族獨(dú)享的自治，民族自治地方更不是某個(gè)民族獨(dú)有的地方”的觀點(diǎn)為指導(dǎo)，對(duì)一些與自治地方的多民族結(jié)構(gòu)不相符的規(guī)定予以修改和完善。

注釋：???? ①參見胡錦濤《堅(jiān)定不移沿著中國(guó)特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》（2012年11月8日）。???? ②從我國(guó)少數(shù)民族聚居的現(xiàn)狀來(lái)看，由于歷史進(jìn)程中人口流動(dòng)的影響，使得單一少數(shù)民族聚居的地方并不存在，已經(jīng)建立的155個(gè)民族自治地方都有多個(gè)民族，“小聚居”只具有相對(duì)意義。例如，西藏的常住人口有48個(gè)民族，其中藏族人口占90.48%，其他少數(shù)民族人口占1.35% ，漢族人口占8.17% ;新疆的常住人口有56個(gè)民族，其中維吾爾族人口占45.84%，其他少數(shù)民族人口占14.06%，漢族人口占41.1%;內(nèi)蒙古的常住人口有55個(gè)民族，其中蒙古族人口占17.11%，其他少數(shù)民族人口占3.36%，漢族人口占79.54%;寧夏的常住人口有56個(gè)民族，其中回族人口占34.77%，其他少數(shù)民族人口占0.65%，漢族人口占64.58%;廣西的常住人口有56個(gè)民族，其中壯族人口占31.39%，其他少數(shù)民族人口占5.79%，漢族人口占62.82%。參見《中國(guó)2010年人口普查資料》（光盤版）基于民族身份分地區(qū)的人口統(tǒng)計(jì)資料。???? ③《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014年10月23日）。???? ④ 參見《中華人民共和國(guó)憲法》第116條;《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第19條;《中華人民共和國(guó)立法法》第66條第1款。???? ⑤參見《中華人民共和國(guó)憲法》第115條;《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第4條;《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第3條。???? ⑥參見《中華人民共和國(guó)立法法》第66條第2款。???? ⑦包括阿壩、甘孜、涼山、黔南、黔西南、黔東南、文山、德宏、大理、西雙版納、迪慶、怒江、楚雄、大理、甘南、臨夏、黃南、玉樹、果洛、海西、海南、海北、延邊、湘西、恩施等25個(gè)自治州，以及北川、峨邊、馬邊、木里等4個(gè)自治縣。???? ⑧《中華人民共和國(guó)憲法》第4條第3款;《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第2條第1款。???? ⑨《中華人民共和國(guó)憲法》第113條第2款;《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第16條第3款。???? ⑩《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第46條第3款。???? 《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第71條。???? 《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第67條。???? 《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第17條第1款。???? 《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第18條。???? 《中華人民共和國(guó)憲法》第4條規(guī)定：“國(guó)家根據(jù)各少數(shù)民族的特點(diǎn)和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟(jì)和文化的發(fā)展?！钡?22條規(guī)定：“國(guó)家從財(cái)政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。國(guó)家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人。”???? 阿壩（第23條）、涼山（第27條）、迪慶（第38條）、玉樹（第25條）、海南（第43條）、海西（第31條）、甘南（第23條）。???? 參見《中華人民共和國(guó)憲法》第115條。???? 《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第48條。???? 筆者曾與一些民族事務(wù)管理部門和民族自治地方的政府領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行過(guò)交談，絕大多數(shù)人都認(rèn)為民族自治地方是聚居少數(shù)民族在其聚居區(qū)實(shí)施自治的地方。???? 參見《中華人民共和國(guó)憲法》第113、114條;《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第16、17、18條。???? 《中華人民共和國(guó)憲法》第112、114條;《中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第16、17、18、49、53條。

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