農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化背景下政策性農(nóng)業(yè)保障機(jī)制可持續(xù)發(fā)展與路徑探析

孫丹　宋繼華　張宇

摘 要：當(dāng)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，而對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代的主要模式；農(nóng)業(yè)本身具有高風(fēng)險(xiǎn)的特性，受自然因素影響大，一旦出現(xiàn)自然災(zāi)害損失會(huì)非常嚴(yán)重，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)能有效地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范，勢(shì)必成為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)的重要工具。本文從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和政策性農(nóng)業(yè)保障機(jī)制的關(guān)系著手研究，針對(duì)農(nóng)業(yè)保障機(jī)制發(fā)展中的不利因素，提出政府買(mǎi)單的模式是政策性農(nóng)業(yè)保障機(jī)制可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化；農(nóng)業(yè)保障機(jī)制；路徑；可持續(xù)發(fā)展

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是我國(guó)在社會(huì)主義新形勢(shì)下提出來(lái)的發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主要方式之一。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)通過(guò)龍頭企業(yè)將分散生產(chǎn)的農(nóng)戶(hù)聯(lián)結(jié)起來(lái)，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約化、標(biāo)準(zhǔn)化和區(qū)域規(guī)模化，是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要趨勢(shì)之一。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)下，農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)因?yàn)樯a(chǎn)結(jié)構(gòu)單一和生產(chǎn)投入水平較高而較傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。

一、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)業(yè)保障機(jī)制

1.農(nóng)業(yè)保障制度的推廣促進(jìn)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展

農(nóng)業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)在實(shí)施過(guò)程中不確定因素日益增多，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出多樣化的趨勢(shì)，我國(guó)政府逐步認(rèn)識(shí)到農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以成為風(fēng)險(xiǎn)防范有效的重要工具。2004年到2012年連續(xù)9年的中央一號(hào)文件和政府工作報(bào)告均提出加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展步伐，國(guó)務(wù)院文件明確提出，作為一種支持農(nóng)業(yè)的有效方式，各級(jí)政府都要將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)列入到農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系中，要切實(shí)落實(shí)積極探索符合地方實(shí)情的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)具體模式。政府的支持、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的推廣必然會(huì)更加有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展。

（1）有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平的提高。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)離不開(kāi)高新技術(shù)的引進(jìn)，但高新技術(shù)的不穩(wěn)定性也使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)成倍增加。而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)具有分散和補(bǔ)償作用，能夠有效提高投保者抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，使農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化健康發(fā)展。此外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的成功構(gòu)建，可能會(huì)創(chuàng)造出多種提高農(nóng)業(yè)組織化程度的有效形式，有的形式可以直接成為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平提高的手段，有的形式稍作修改就可以用到農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中來(lái)。

（2）是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的安全保障。由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身特性所決定，像自然環(huán)境、市場(chǎng)機(jī)制、技術(shù)條件都可能對(duì)其造成影響。通常情況下，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)可以通過(guò)市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)作用來(lái)克服，技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)更多時(shí)候可以依賴(lài)政府的政策指導(dǎo)來(lái)化解，而針對(duì)自然風(fēng)險(xiǎn)，則還主要依靠政府補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度來(lái)解決。政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的大面積推行，大大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展提供了強(qiáng)有力的安全保障。

2.農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)保障制度推廣具有反促進(jìn)作用

（1）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展使得農(nóng)戶(hù)投保意識(shí)增強(qiáng)。我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的土地經(jīng)營(yíng)具有規(guī)模小較分散的特點(diǎn)，作為一家一戶(hù)的農(nóng)民生產(chǎn)者對(duì)于自然風(fēng)險(xiǎn)都存在著僥幸心理，不愿意拿有限的資金為自己少量的土地進(jìn)行投保，單個(gè)農(nóng)民生產(chǎn)者由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小，風(fēng)險(xiǎn)一旦發(fā)生損失也不會(huì)很大，通常都自行負(fù)擔(dān)了，很難產(chǎn)生強(qiáng)烈的投保需求。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)管推廣后將分散的農(nóng)戶(hù)集中起來(lái)，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本增加，自然災(zāi)害所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)性也增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身具有的生產(chǎn)周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，一旦發(fā)生災(zāi)害，損失將會(huì)很大。鑒于這種原因，農(nóng)民必然會(huì)形成很強(qiáng)的投保意識(shí)。

（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)使得農(nóng)戶(hù)的投保能力增強(qiáng)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)后將引進(jìn)先進(jìn)的技術(shù)及生產(chǎn)設(shè)備，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率大大提高，農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)能力增強(qiáng)，另外農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化形成了規(guī)模效用，使得農(nóng)業(yè)物流環(huán)節(jié)從供應(yīng)、生產(chǎn)、到銷(xiāo)售連接更加順暢，物流成本相應(yīng)的降低，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的利潤(rùn)空間擴(kuò)大，農(nóng)民收入增加，對(duì)于保費(fèi)的負(fù)擔(dān)減輕，進(jìn)而使農(nóng)民的投保能力增強(qiáng)。

（3）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化實(shí)施更加便于開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的開(kāi)展要求盡可能從最大的空間范圍上建立風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的集約化、規(guī)?；l(fā)展恰好為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供了較為合適的分散風(fēng)險(xiǎn)的空間，滿(mǎn)足了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的大數(shù)法則，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)提供了方便。

二、農(nóng)業(yè)保障制度發(fā)展中的不利因素

時(shí)至今日，對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)國(guó)家及政府各個(gè)部門(mén)始終給予高度的重視和支持，每年中央財(cái)政都要調(diào)撥相應(yīng)的資金用于資助農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，但是比較保險(xiǎn)業(yè)大步伐的發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展明顯滯后，導(dǎo)致這種局面的因素非常多，比如立法發(fā)面的欠缺、自然災(zāi)害的頻發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)等等。

1.立法缺失

對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的配套立法工作歐美國(guó)家都相當(dāng)重視，美國(guó)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面，在開(kāi)展的初期就出臺(tái)了《聯(lián)邦農(nóng)作物保險(xiǎn)法》，又根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行修訂和完善。繼而頒布了修訂后的《1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》，2000年又頒布了《農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障法》，其中對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面政府在比例上給予了很大的提高。

一直以來(lái)我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律來(lái)進(jìn)行調(diào)整，關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)定只有在《農(nóng)業(yè)法》和《保險(xiǎn)法》可見(jiàn)寥寥數(shù)語(yǔ)。由于配套法律法規(guī)的缺失，使得農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在推廣過(guò)程中出現(xiàn)了很多諸如農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的性質(zhì)難以界定，保險(xiǎn)公司的騙保行為，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)推廣過(guò)程中的道德風(fēng)險(xiǎn)等等一系列的問(wèn)題，由于沒(méi)有可以遵守的法律法規(guī)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)始終無(wú)法趨于制度化和規(guī)范化。

2.自然災(zāi)害頻發(fā)

我國(guó)國(guó)土面積大、幅員遼闊自然災(zāi)害像是旱災(zāi)、洪水、海嘯、地震等災(zāi)害發(fā)生頻繁。自然災(zāi)害的發(fā)生是人們無(wú)法預(yù)見(jiàn)、無(wú)法避免、無(wú)法克服的，往往給農(nóng)民的生產(chǎn)、生活帶來(lái)慘重的損失，這種損失單個(gè)農(nóng)民自身往往是難以承受的。據(jù)統(tǒng)計(jì)，由于自然災(zāi)害的頻發(fā)我國(guó)農(nóng)作物的受災(zāi)面積高達(dá)4000萬(wàn)公頃。2008年四川汶川地震災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失為8451億元的，僅這一項(xiàng)，約占因自然災(zāi)害造成的總經(jīng)濟(jì)損失11752億元的3/4。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的賠付率由于自然災(zāi)害的頻繁發(fā)生一直高居不下，開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)險(xiǎn)保費(fèi)的收入，使得社會(huì)商業(yè)保險(xiǎn)公司主觀上不愿意開(kāi)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，原因就在于此。

3.推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化存在風(fēng)險(xiǎn)

推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)的有效保障和推動(dòng)劑，帶來(lái)了更廣闊的發(fā)展空間，與此同時(shí)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)也隨之而來(lái)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)走的是集約化、規(guī)?；牡缆罚@就不可避免地將農(nóng)業(yè)的發(fā)展置于市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)之下，在市場(chǎng)環(huán)境中價(jià)格的波動(dòng)對(duì)市場(chǎng)影響極大，一旦市場(chǎng)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降農(nóng)民就要承受由此帶來(lái)的損失；同時(shí)要發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化就要采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，而先進(jìn)科學(xué)技術(shù)的先期投資成本很大，這同樣需要農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體來(lái)投入，另外先進(jìn)科學(xué)技術(shù)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)效果又是不確定的，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體同樣要承擔(dān)由此帶來(lái)的科技風(fēng)險(xiǎn)。如何克服農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化過(guò)程的不利因素，發(fā)揮其積極作用就是本文要研究的重點(diǎn)內(nèi)容。

4.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)主體參與性低

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的參與主體包括保險(xiǎn)公司和農(nóng)戶(hù)，從保險(xiǎn)公司角度來(lái)講，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)受上述自然災(zāi)害及推行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)影響，所能帶給公司的利潤(rùn)幾乎微乎其微，作為一個(gè)以盈利為目的公司，推行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的利潤(rùn)對(duì)其來(lái)講吸引力是非常小的；從農(nóng)戶(hù)方面來(lái)講，參與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，受傳統(tǒng)小農(nóng)意識(shí)影響許多農(nóng)戶(hù)還存在著僥幸心理，不愿意為沒(méi)有發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)買(mǎi)單。

三、產(chǎn)業(yè)化背景下政策性農(nóng)業(yè)保障機(jī)制發(fā)展路徑

1.發(fā)展路徑的提出

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)想要大面積推廣制約因素多種多樣，其中像前文列舉的自然災(zāi)害的頻發(fā)、政府政策上的支持力度、農(nóng)戶(hù)個(gè)體的經(jīng)營(yíng)能力等等都是比較重要的原因，但是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)與政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展沒(méi)有有效結(jié)合，是政策性農(nóng)業(yè)沒(méi)有深入開(kāi)展的主要原因。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)是通過(guò)產(chǎn)業(yè)龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用，將分散的一家一戶(hù)農(nóng)戶(hù)集中起來(lái)，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展是我國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的主要途徑。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)由于生產(chǎn)規(guī)模大、種植結(jié)構(gòu)單一，導(dǎo)致農(nóng)戶(hù)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)來(lái)講更大?；谶@方面因素考慮，我國(guó)政府不斷加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度，并從各個(gè)方面做了許多積極努力，但從執(zhí)行的效果來(lái)看，以一家一戶(hù)的農(nóng)民作為投保個(gè)體、農(nóng)戶(hù)與商業(yè)保險(xiǎn)公司簽訂保險(xiǎn)合同，國(guó)家政府給予適當(dāng)補(bǔ)貼的保險(xiǎn)模式，并沒(méi)有真正調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，作為農(nóng)戶(hù)的投保熱情并不高，同時(shí)保險(xiǎn)公司出于利潤(rùn)也沒(méi)有多少積極性，從而使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展受到影響。

2.政府+商業(yè)保險(xiǎn)公司+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)路徑的構(gòu)建

采取政府（中央政府、地方政府）+商業(yè)保險(xiǎn)公司+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的模式，仍以政府部門(mén)補(bǔ)貼、商業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)作為基本原則，具體實(shí)施中實(shí)行自愿保險(xiǎn)和強(qiáng)制參保方式相結(jié)合，將地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)效果好的產(chǎn)品納入到強(qiáng)制保險(xiǎn)的范疇，其他農(nóng)戶(hù)可以自愿選擇投保。建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)基金會(huì)，為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)提供強(qiáng)有力資金保障。

首先，政府+商業(yè)保險(xiǎn)公司+龍頭企業(yè)+農(nóng)戶(hù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)模式以中央政府部門(mén)為主導(dǎo)，地方政府部門(mén)充當(dāng)投保人，具體經(jīng)營(yíng)由商業(yè)性保險(xiǎn)公司進(jìn)行，同時(shí)需要政府各職能部門(mén)、農(nóng)業(yè)科研單位、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)全方位的配合和聯(lián)動(dòng)。

其次，地方政府作為投保人要成立專(zhuān)門(mén)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)部門(mén)，部門(mén)成員可由地方政府工作人員、地方龍頭企業(yè)代表、科研單位專(zhuān)業(yè)人士及農(nóng)戶(hù)代表組成，成員具體可負(fù)責(zé)保險(xiǎn)合同的簽訂、保險(xiǎn)理賠的分配、對(duì)農(nóng)戶(hù)進(jìn)行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)、并對(duì)農(nóng)民提供免費(fèi)的市場(chǎng)信息等等。

再次，商業(yè)保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的運(yùn)作，政府要成立再保險(xiǎn)公司對(duì)商業(yè)保險(xiǎn)公司農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分擔(dān)。當(dāng)商業(yè)保險(xiǎn)公司承保的損失金額超過(guò)規(guī)定限額時(shí)，超過(guò)限額的部分可由再保險(xiǎn)公司給予償付。

最后，地方政府還要設(shè)立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金，以便應(yīng)對(duì)大災(zāi)之年的農(nóng)業(yè)損失，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)基金的資金可由多方籌集取得，即可有各級(jí)政府的劃撥資金、又可以從地方農(nóng)業(yè)相關(guān)的商業(yè)企業(yè)抽取部分資金、還可以從社會(huì)籌集的賑災(zāi)款項(xiàng)里調(diào)取部分。

這種模式?jīng)]有脫離我國(guó)政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的本質(zhì)，依然需要政府部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，但是不同的是并非農(nóng)戶(hù)對(duì)單一、自有分散的土地進(jìn)行投保，而是以整個(gè)縣、整個(gè)鄉(xiāng)的土地作為投保的標(biāo)的，投保主體也不再是一家一戶(hù)的農(nóng)戶(hù)，而是地方政府作為投保人。

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