中國石油投資體制改革的總體思路和路線圖之我見

李素云 馮立果

我國石油投資體制改革的根本動力和目的是保障我國石油及替代能源的足量、市價供應(yīng);作為一個原油進(jìn)口大國，只有一個促進(jìn)石油領(lǐng)域投資主體多元化的競爭體制，才可能滿足國內(nèi)規(guī)模不斷增長、進(jìn)口依存度不斷上升的石油需求。建議放開石油領(lǐng)域準(zhǔn)入，廢除有關(guān)石油投資的行政性壟斷規(guī)定，推進(jìn)國家石油公司的混合所有制化及向國際石油公司轉(zhuǎn)變，形成多元投資主體良性競爭的石油投資體制，實現(xiàn)國家利益最大化。石油投資體制改革不能激進(jìn)，必須在大方向和總體思路設(shè)定的前提下，按照一個政策路線圖進(jìn)行改革。

一、中國石油投資體制改革總體思路

中國的石油投資體制將面臨一個大的轉(zhuǎn)型，即從國家石油公司體制（NOCs）轉(zhuǎn)向國際石油公司（IOCs），從對內(nèi)封閉和壟斷轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)開放，國家力量和民間力量應(yīng)該有機(jī)結(jié)合起來而不是對立起來，共同為實現(xiàn)中國石油的長期穩(wěn)定充足供應(yīng)發(fā)揮作用。

（一）從對內(nèi)封閉到對內(nèi)開放，引入競爭機(jī)制和退出機(jī)制

在以國家石油公司為核心的石油投資體制下，石油領(lǐng)域投資是政府的特權(quán)，政府通過行政力量禁止或有限允許民間資本參與石油領(lǐng)域投資。比如，在上游勘探開發(fā)領(lǐng)域，政府以行政壟斷的方式禁止或極其有限允許國家石油公司以外的投資主體進(jìn)入該領(lǐng)域;在中游的煉油領(lǐng)域，政府通過強(qiáng)制行政命令的方式關(guān)停地方煉油企業(yè)，并壟斷地方煉油廠的油源（即使有非國營貿(mào)易的配額管理，但仍然要使用國家石油公司的排產(chǎn)計劃進(jìn)行“歸口管理”）;在下游的成品油批發(fā)零售領(lǐng)域，盡管存在較大份額的民營加油站，但都無法改變油源被限制的困境，以至于2011年民營加油站數(shù)量比2010年減少1000家。所以，以國家石油公司為核心的石油投資體制，本質(zhì)上是對內(nèi)封閉的。

要適應(yīng)并解決中國石油進(jìn)口規(guī)模和依存度越來越大的現(xiàn)實問題，必須從對內(nèi)封閉轉(zhuǎn)向?qū)?nèi)開放，除了國家石油公司這種投資主體，還應(yīng)該有其他國有石油公司、民營石油公司等投資主體。在石油投資的上、中、下游各環(huán)節(jié)按照一定公開標(biāo)準(zhǔn)對各類投資主體開放，引入競爭機(jī)制和退出機(jī)制。

如果允許其他投資主體進(jìn)入，則必然存在原有投資主體“退出”的問題。中國以三大國家石油公司為核心的石油投資體制下，石油市場的退出機(jī)制是缺失的。引入退出機(jī)制，就必須對原有三大國家石油公司占據(jù)的“權(quán)利”按照合理規(guī)則重新配置。比如，在上游領(lǐng)域要進(jìn)行礦業(yè)權(quán)改革，提高最低勘察投入標(biāo)準(zhǔn)，在已經(jīng)勘探登記的區(qū)塊引入退出機(jī)制，未完成最低勘探投入的區(qū)塊，國家收回，在市場上重新進(jìn)行招拍掛，通過市場機(jī)制和競爭機(jī)制引入新的投資主體。

（二）從國家石油公司到國際石油公司

國家石油公司的身份并非一成不變。當(dāng)一個國家作為石油生產(chǎn)國和石油凈出口國時，國家石油公司這種投資體制和組織模式可以用來統(tǒng)一出口渠道，增強(qiáng)在國際石油市場上的議價能力。當(dāng)石油生產(chǎn)國的石油生產(chǎn)量逐漸減少、儲產(chǎn)比逐年減少、后備儲油能力不足時，把國家石油公司改造為國際石油公司，是世界各國普遍采取的做法。事實上，目前世界上除了美國以外的國際石油公司，其前身都是原來的國家石油公司，但是隨著時代發(fā)展，政府紛紛在放松管制中退出了全部股份，比如英國的BP石油公司、意大利的埃尼集團(tuán)、法國的道達(dá)爾公司、英國和荷蘭的皇家荷蘭殼牌集團(tuán)、西班牙的雷普索爾YPF公司等。目前，還有一些國家石油公司正在向政府逐漸減少股權(quán)和控制力的國際石油公司轉(zhuǎn)型，比如巴西國家石油公司、印尼國家石油公司、馬來西亞國家石油公司、挪威石油公司、奧地利OMV集團(tuán)，轉(zhuǎn)型方式主要是通過改制或上市，逐漸退出政府全部或部分股權(quán)，按照現(xiàn)代公司治理規(guī)則運(yùn)行，擴(kuò)大國際化經(jīng)營范圍和深度。

當(dāng)然，從國家石油公司向國際石油公司的轉(zhuǎn)型是變革性的，最根本的一點(diǎn)是其中的政府股權(quán)的退出。退出可以是快速的，也可以是漸進(jìn)的;可以退出全部，也可以退出一部分;可以保持51%的控股地位，也可以持有50%以下的參股地位。但總而言之，中央政府此時必須和對國家石油公司的直接控制權(quán)（股權(quán)、人事任命權(quán)、剩余索取權(quán)或股東分紅、“超額利潤特別收益”）脫離關(guān)系，使公司成為獨(dú)立法人，按照現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)或上市公司規(guī)則運(yùn)行，作為公眾公司或現(xiàn)代社會的企業(yè)公民身份承擔(dān)社會責(zé)任。

從國際經(jīng)驗看，石油凈進(jìn)口國也可以保留國家石油公司，但此時國家石油公司的主要職能并非壟斷國內(nèi)石油勘探開發(fā)和冶煉銷售，而是更重要的“開源”和服務(wù)功能，即作為國家的一項公共品或公共機(jī)構(gòu)，為石油投資主體在海外提供油氣資源、信息、石油儲備等。

（三）政府力量和民間力量應(yīng)該有機(jī)結(jié)合起來而不是對立起來

研究日本、韓國、中國臺灣、印度、巴西等石油凈進(jìn)口國（或地區(qū)）的石油投資體制，容易發(fā)現(xiàn)他們在改革以國家石油公司為核心的石油投資體制、降低民間資本在上中下游投資準(zhǔn)入門檻的同時，還保留了國家石油公司。他們對國家石油公司進(jìn)行了股份制改革或上市，國家石油公司只是政府保留不同程度的股份的股份制公司。更為重要的是，國家石油公司的存在并不影響其他社會資本包括民營石油公司的成長壯大，比如韓國國家石油公司1979年成立后并不以公司規(guī)模為第一目標(biāo)，而是以勘探開發(fā)海外油氣田、增加韓國國內(nèi)石油供應(yīng)為目標(biāo)，為此，韓國國家石油公司制定了“3020計劃”，即2012年實現(xiàn)日產(chǎn)原油30萬桶、原油儲藏量20億桶;為了這一目標(biāo)，韓國國家石油公司2009年收購了秘魯SAVIA石油公司、加拿大Harvest能源托拉斯和哈薩克斯坦Sumbe油田，2010年收購了英國達(dá)納石油公司。截止2010年已經(jīng)實現(xiàn)日產(chǎn)原油18萬桶、原油儲藏量11.33億桶（2009年分別是12.8萬通和8.81億桶），使韓國進(jìn)入石油生產(chǎn)國的行列。韓國國家石油公司在海外拿油，卻并不煉油、不做石油化工，這些環(huán)節(jié)主要由Sk集團(tuán)、韓國GS控股集團(tuán)、S-oil公司等公司來做。國家力量與民間力量有機(jī)地結(jié)合起來，而不是對立起來，這種石油投資體制值得我們學(xué)習(xí)借鑒。比較而言，中國為了國家石油公司的做大做強(qiáng)而不給民營企業(yè)準(zhǔn)入資格和生存空間的做法，應(yīng)當(dāng)引起思考。

（四）逐步理順與國際市場接軌的環(huán)節(jié)

中國作為世界上的石油消費(fèi)大國、進(jìn)口大國和WTO成員國，對世界石油市場的依賴程度越來越高，因此需要理順國際、國內(nèi)兩個市場的對接問題，以及各市場投資主體的競爭關(guān)系。對于中國石油行業(yè)來說，各投資主體在面對國際石油市場時，同樣處于不平等的競爭地位。原因在于政府對石油及成品油的進(jìn)口權(quán)設(shè)置的行政壟斷;根據(jù)中國加入WTO后的承諾，2004年和2006年分別放開成品油零售市場和成品油批發(fā)市場，允許不同投資主體進(jìn)入，但由于國內(nèi)原油和成品油市場被國家石油公司控制或壟斷，不同投資主體在市場競爭中的地位不平等。因此，需要逐步理順國內(nèi)石油市場與國際石油市場的接軌問題，實現(xiàn)各投資主體平等競爭。

二、中國石油投資體制改革的路線圖

在總思路、總方向和目標(biāo)明確的前提下，我國石油投資體制改革要有一個路線圖，提出改革的重要節(jié)點(diǎn)，在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)出臺相應(yīng)的改革措施?？傮w上，我國石油投資體制改革路線圖應(yīng)包含六個方面：

（一）取消原油進(jìn)口及煉油環(huán)節(jié)的行政壟斷規(guī)定

第一，重新審議非國營貿(mào)易的原油、成品油的進(jìn)口配額及增長速度，乃至最終取消配額管理措施。根據(jù)中國入世時關(guān)于石油石化市場開放的承諾，（1）2004年取消成品油配額許可，但是沒有取消中石油和中石化的成品油批發(fā)權(quán)，所有進(jìn)口的成品油都要經(jīng)過兩家石油公司“收購”后再統(tǒng)一批發(fā)零售;（2）2002年加入WTO第一年的非國營貿(mào)易原油進(jìn)口初始量為720萬噸，每年按15%的速度遞增，10年后重新審議;（3）2002年非國營貿(mào)易成品油進(jìn)口初始量為400萬噸，每年按15%的速度遞增，按入世承諾應(yīng)該2004年重新審議，但迄今為止未見到公開的審議結(jié)果。建議取消中石油和中石化的成品油批發(fā)權(quán);建議以后重新審議時，大幅增加非國營原油進(jìn)口的初始量和增長速度。

第二，取消國家關(guān)于地?zé)捚髽I(yè)的原油分配計劃方面的規(guī)定，取消非國營貿(mào)易原油進(jìn)口必須持有中石油、中石化的“排產(chǎn)計劃”才能入關(guān)、鐵路部門才給與車皮的做法（即國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等部門《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》的通知〔1999〕38號）。盡管國家按照入世承諾開放部分非國營貿(mào)易的原油和成品油進(jìn)口，但“排產(chǎn)計劃”使非國營貿(mào)易原油進(jìn)口配額變成一張廢紙，非國營企業(yè)盡管手中握有商務(wù)部頒發(fā)的原油進(jìn)口配額許可證，但如果沒有中石油和中石化的排產(chǎn)計劃，海關(guān)不予辦理通關(guān)手續(xù)，鐵路不安排運(yùn)力，等于不能進(jìn)口。

（二）打破三大國家石油公司的地域和海陸限制

打破三大國家石油公司的地域和海陸限制，主要是指中石油和中石化“下?！焙椭泻Ｓ汀吧习丁眱蓚€方面。由于中國陸地石油的礦業(yè)權(quán)管理涉及因素太多，中海油“上岸”勘探開發(fā)陸地石油需要陸地石油礦業(yè)權(quán)管理的大幅變動，不容易實現(xiàn)，況且陸地石油勘探開發(fā)并非中海油的優(yōu)勢，因此本文主要考慮中海油生產(chǎn)的原油和成品油如何上岸的問題。

第一，允許中海油生產(chǎn)的海洋石油不經(jīng)過國家（即中石油、中石化）的重新配置，自行銷售給國內(nèi)地方煉油廠。根據(jù)1998年38號文規(guī)定，所有進(jìn)入國內(nèi)原油市場的原油，包括在中國大陸生產(chǎn)的原油、在中國海洋生產(chǎn)的原油和在海外進(jìn)口的原油，都必須經(jīng)過國家重新配置，不得自行銷售。這一規(guī)定的結(jié)果是，中海油生產(chǎn)的海洋石油，只能由中石油和中石化收購。建議中海油生產(chǎn)的海洋石油可以自行銷售，可以由中石油和中石化收購，也可以由地方煉油廠采購。

第二，允許中海油擁有成品油批發(fā)權(quán)。中海油生產(chǎn)的海洋石油可以通過自己的煉油廠進(jìn)入國內(nèi)成品油市場。盡管擁有直銷和零售牌照，但中海油本身只有200多家加油站，銷售渠道和銷售能力有限，剩余的成品油只能經(jīng)過中石油和中石化進(jìn)入成品油市場。建議允許中海油擁有成品油批發(fā)權(quán)。

（三）實施礦業(yè)權(quán)管理辦法改革，對國有資本和民營資本開放上游環(huán)節(jié)

礦業(yè)權(quán)管理改革是石油上游環(huán)節(jié)乃至整個石油領(lǐng)域改革的核心。目前上游礦業(yè)權(quán)管理出現(xiàn)的諸多問題都源自于現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)管理辦法的落后。從國際經(jīng)驗看，對上游礦業(yè)權(quán)管理辦法進(jìn)行改革，按照一個統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來對所有符合投標(biāo)資格的石油勘探公司（包括三大國家石油公司、延長石油、其他國有石油公司、想進(jìn)入石油勘探領(lǐng)域的民營石油公司）統(tǒng)一招標(biāo)、拍賣和掛牌。

首先，要合理設(shè)計最低勘探投入標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督管理，建立“可進(jìn)可退”的礦業(yè)權(quán)流通體制。在已經(jīng)完成勘探登記的區(qū)塊引入退出機(jī)制，對企業(yè)未完成最低勘探投入的區(qū)塊，國家可以依法收回，在探礦權(quán)市場上重新進(jìn)行招拍掛，通過市場機(jī)制和競爭機(jī)制引入新的投資主體;在未被登記的區(qū)塊，通過市場機(jī)制直接引入新的投資主體，最終實現(xiàn)投資主體多元化和提高石油行業(yè)整體效率。落實目前已處于開采階段的部分中小石油公司采礦權(quán);通過空白區(qū)塊招投標(biāo)發(fā)展一批中小石油公司。建議縮短探礦權(quán)許可證最長期限為2年（現(xiàn)在為7年），縮短采礦權(quán)許可證最長期限10年（現(xiàn)在為30年）。

其次，在礦業(yè)權(quán)一級出讓市場引入多元投資主體后，二級轉(zhuǎn)讓市場也需要相應(yīng)建立，這樣才能最終實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)。

第三，實行積極的許可證制度。主要內(nèi)容應(yīng)包括限制勘探作業(yè)時間;勘探開采作業(yè)采用競標(biāo)方式，對投標(biāo)企業(yè)從資本規(guī)模、技術(shù)優(yōu)勢到成本控制等進(jìn)行資質(zhì)評估，綜合指標(biāo)最高者獲得開采權(quán)。這樣可以促使在位企業(yè)努力提高開采、經(jīng)營效率，也能促進(jìn)不同區(qū)塊勘探權(quán)和開采權(quán)有效流轉(zhuǎn)，提高開采量，避免區(qū)域性僵化和固化壟斷。

（四）逐步廢除成品油定價機(jī)制，建立自由靈活的油價機(jī)制

現(xiàn)行的成品油定價機(jī)制，是與目前以國家石油公司為核心的石油投資體制完全配套的制度安排。如果現(xiàn)行石油投資體制發(fā)生變化，現(xiàn)行的成品油定價機(jī)制也必須相應(yīng)改變，總體方向必然是建立自由靈活的市場定價機(jī)制。從日本、韓國、印度、巴西、中國臺灣等國家或地區(qū)的石油投資體制的改革看，隨著石油投資體制的放松管制，成品油定價機(jī)制也基本上都經(jīng)歷了成品油定價機(jī)制從政府定價向市場定價的轉(zhuǎn)變。

在多元競爭的市場結(jié)構(gòu)尚未建立的條件下，完全放開成品油定價的政府定價機(jī)制，把定價權(quán)交給缺少競爭的國家石油公司，是不負(fù)責(zé)任的。隨著石油投資體制的逐漸改革，成品油定價機(jī)制也要隨之改革。第一，使成品油定價機(jī)制更靈活，調(diào)整周期更短。比如從22個工作日，逐漸減少到15個工作日、10個乃至5個工作日。第二，由企業(yè)自主確定成品油價格，即由企業(yè)根據(jù)國際國內(nèi)市場狀況自主定價，政府不再公布零售中準(zhǔn)價。第三，在理順原油和成品油進(jìn)口、批發(fā)以及零售各環(huán)節(jié)的關(guān)系，并逐步完善石油流通體制和政府監(jiān)管政策的基礎(chǔ)上，在市場競爭相對充分后，再完全放開油價。

（五）建立基于政府力量和市場力量（PPP）的石油儲備制度

在中國的石油對外依存度越來越高的情況下，中國的石油安全和國家戰(zhàn)略安全更多地需要依賴國際石油市場，為降低風(fēng)險和保障國內(nèi)石油安全，比照國際經(jīng)驗研究，中國應(yīng)建立并逐步完善石油儲備制度。石油儲備制度，涉及到國家公共安全和戰(zhàn)略安全，也關(guān)系到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會穩(wěn)定，因此應(yīng)屬于公共產(chǎn)品范疇，應(yīng)由政府作為投資主體進(jìn)行石油儲備制度建設(shè);同時，根據(jù)公共產(chǎn)品的性質(zhì)，公共產(chǎn)品由政府提供但不一定由政府生產(chǎn)，政府可以借助市場力量，充分利用民間資本和資源，引入其他投資主體，建立起基于政府力量和市場力量的投資主體多元化的石油儲備制度。比如，除了官方石油儲備，可以強(qiáng)制規(guī)定民營石油公司必須根據(jù)自己的原油生產(chǎn)或進(jìn)口能力，按一定儲備比例，制定民間石油儲備。

（六）設(shè)立《石油法》，建立公開透明平等的石油投資規(guī)則

世界主要石油出口國和石油進(jìn)口國都有獨(dú)立的石油法或類似法律來規(guī)范國內(nèi)石油行業(yè)或市場。石油出口國以《石油法》或類似法律，以法定形式設(shè)立國家石油公司，保證國內(nèi)石油為己所用，石油輸出國組織成員國還以“石油政治”形式在國際關(guān)系中以石油為武器縱橫捭闔，維護(hù)國家利益;石油進(jìn)口國以《石油法》或類似法律，保證多元的、市場化的石油供應(yīng)渠道，保障國內(nèi)石油充足供應(yīng)。發(fā)達(dá)國家更是建立了完整的石油資源法律體系。無論在阿聯(lián)酋，還是美國，石油法或類似法律都是規(guī)定國內(nèi)石油投資體制的頂層制度設(shè)計。因此，研究中國石油投資體制，必須研究改革的法律依據(jù)。整個改革，也要在法律框架下完成。

相對來說，中國現(xiàn)行石油投資體制的政策依據(jù)層級不夠規(guī)范。中國現(xiàn)行的石油法律主要是以《礦產(chǎn)資源法》為主體、以國務(wù)院頒發(fā)的幾個行政條例為補(bǔ)充來構(gòu)建的，主要包括：《礦產(chǎn)資源法》和一系列規(guī)章，例如《中華人民共和國對外合作開采陸上石油資源條例》、《中華人民共和國對外合作開采海洋石油資源條例》、《礦業(yè)權(quán)出讓轉(zhuǎn)讓管理暫行規(guī)定》以及《石油天然氣管道保護(hù)條例》、《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》和《探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等?；旧鲜怯蓢鴦?wù)院或有關(guān)部委制定的政策性文件，立法層級太低，需要上升為全國人大及其常務(wù)委員會通過的正式法律。

因此中國要制定《石油法》，規(guī)范石油資源的礦業(yè)權(quán)管理、石油管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、國家石油公司的設(shè)立和職責(zé)范圍、社會資本進(jìn)入石油領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入設(shè)計、石油行業(yè)稅費(fèi)設(shè)置、國家戰(zhàn)略石油儲備的分工負(fù)責(zé)、成品油定價機(jī)制的改革、國家石油公司的改革等，建立上下游一體的石油法律。

（李素云，國家信息中心中級經(jīng)濟(jì)師。馮立果，中國企業(yè)聯(lián)合會副研究員、中國社會科學(xué)院博士后）