依法加強(qiáng)食品安全協(xié)同治理

摘要：加強(qiáng)食品安全治理能力建設(shè)是積極推動(dòng)保障民生和依法治國(guó)的新舉措。近些年，我國(guó)在探索食品安全監(jiān)管方面屢下重筆，食品安全治理體系逐步健全，專項(xiàng)整治、日常監(jiān)管力度不斷加大，監(jiān)管方式也不斷創(chuàng)新，“德治”和“法治”并舉、完善尚德守法的長(zhǎng)效機(jī)制成為一大趨勢(shì)。食品安全社會(huì)共治是必由之路，社會(huì)共治的基礎(chǔ)是達(dá)成社會(huì)共識(shí)。我國(guó)食品安全法治大有可為，也必須盡快有所作為。

關(guān)鍵詞：食品安全 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估 協(xié)同治理

“民以食為天，食以安為先”。食品安全是“舌尖上”的安全，與人民群眾的基本生活密切相關(guān)，是社會(huì)公共安全體系的重要一環(huán)，也是社會(huì)治理體系的重要組成部分。健康是促進(jìn)人的全面發(fā)展的必然要求，普遍提高整體國(guó)民素質(zhì)，要從根本上杜絕食品安全問(wèn)題產(chǎn)生的源頭。當(dāng)前我國(guó)食品安全事件層出不窮，“吃什么才安全”成了人們無(wú)奈之下屢屢發(fā)出的疑問(wèn)，消費(fèi)者的生命健康權(quán)及食品安全權(quán)遭受?chē)?yán)重?fù)p害，食品安全問(wèn)題已經(jīng)成為民眾最為關(guān)注的民生問(wèn)題，因?yàn)槠鋼p害范圍廣泛，已然成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重大挑戰(zhàn)。在這些問(wèn)題的背后，存在著更深層次的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、管理和法律問(wèn)題。食品安全問(wèn)題是我國(guó)當(dāng)前最大的民生問(wèn)題，如何應(yīng)對(duì)食品安全問(wèn)題考驗(yàn)著執(zhí)政黨和國(guó)家的治理體系與治理能力，具有重大戰(zhàn)略性意義。

一、加強(qiáng)協(xié)同治理是食品安全管理的關(guān)鍵

食品安全與生態(tài)文明建設(shè)和人類(lèi)健康息息相關(guān)，食品安全將助力健康中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。明確食品安全治理面臨的形勢(shì)和能力差距，實(shí)現(xiàn)保障食品安全是政府各部門(mén)、社會(huì)各界和每個(gè)人的共同責(zé)任，必須拿起“德治”和“法治”這兩大武器，提升治理能力，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)督管理行為，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，推動(dòng)形成“尚德守法”的良好秩序和社會(huì)風(fēng)尚，構(gòu)筑起保障食品安全的堅(jiān)固防線。

食品安全涉及社會(huì)生活的多個(gè)層面和多種利益關(guān)系，是直接關(guān)系國(guó)家治理和社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性問(wèn)題。近年來(lái)我國(guó)食品安全領(lǐng)域重大舉措不斷，但總體形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。黨的十八大報(bào)告提出，要加快形成源頭治理、動(dòng)態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會(huì)管理機(jī)制。我國(guó)當(dāng)前國(guó)情和社會(huì)發(fā)展階段決定了食品安全治理難以依靠某些部門(mén)或機(jī)構(gòu)獨(dú)立解決，在涉及跨部門(mén)跨行業(yè)領(lǐng)域治理時(shí)，需要明確邊界，避免分段監(jiān)管，不留死角和盲區(qū)。由于食品安全各類(lèi)監(jiān)管主體缺乏協(xié)同，各種調(diào)控機(jī)制缺乏有效整合，各個(gè)監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏有效銜接，因此迫切需要融入治理理念進(jìn)行整體性和全局性的調(diào)整，以發(fā)揮不同治理主體、治理機(jī)制和治理環(huán)節(jié)的協(xié)同作用。

黨的十八屆三中全會(huì)決議《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，食品安全問(wèn)題的治理方式應(yīng)包括四種方式：系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。依法治理就是要求食品安全問(wèn)題的處理依照法律，食品安全治理體制由法治予以保障，因此法治是食品安全問(wèn)題治理的重要工具之一，要依法充分界定食品生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者、監(jiān)管者各方的權(quán)利、權(quán)力和責(zé)任，以此矯正生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體與消費(fèi)者的不對(duì)等地位、緩解市場(chǎng)的外部性問(wèn)題、規(guī)范市場(chǎng)的統(tǒng)一化問(wèn)題、強(qiáng)化企業(yè)與政府的自律意識(shí)和法律責(zé)任、維護(hù)社會(huì)互信和市場(chǎng)公平交易、改正政府權(quán)力不清和責(zé)任不明的失靈狀況。法治的嚴(yán)謹(jǐn)性與邏輯性對(duì)于治理復(fù)雜的食品安全問(wèn)題具有先天優(yōu)勢(shì)，國(guó)內(nèi)外諸多實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，沒(méi)有法治的深度參與，食品安全的“善治”只能淪為一句空話。食品安全問(wèn)題的治理關(guān)鍵在于依靠法治思維與法治方式，使食品安全領(lǐng)域的各種疑難問(wèn)題納入法治程序與引導(dǎo)，循序漸進(jìn)的進(jìn)行法律化解與突破，使食品安全問(wèn)題成為全面深化改革的突破口。

二、我國(guó)食品安全面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)不容忽視

當(dāng)前，我國(guó)食品安全現(xiàn)行法律法規(guī)的系統(tǒng)性、完整性和協(xié)調(diào)性仍然存在突出問(wèn)題，行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)缺失或者滯后，導(dǎo)致監(jiān)管依法難、執(zhí)法輕、企業(yè)無(wú)標(biāo)生產(chǎn)等問(wèn)題。我國(guó)于2006年11月1日施行的《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和2009年6月1日施行的《食品安全法》，雖然已經(jīng)將風(fēng)險(xiǎn)分析納入了法制的軌道之中，但過(guò)于原則性和寬泛性，缺乏清晰準(zhǔn)確的定義和限制。而且，目前我國(guó)不僅僅是缺少針對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的專門(mén)法律，在相關(guān)法律的數(shù)量上、法律處罰的力度上、法律的可操作性上與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也存在相當(dāng)大的差距。

在食品安全監(jiān)管的法制建設(shè)方面，我國(guó)已形成了以《食品安全法》為主導(dǎo)，《刑法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《動(dòng)物防疫法》等基本法律為補(bǔ)充以及數(shù)部單行的食品安全行政法規(guī)如《食品安全法實(shí)施條例》、《食品安全行政處罰辦法》、《肉與肉制品管理辦法》、《查處食品標(biāo)簽違法行為》等為配套的法律體系。目前我國(guó)關(guān)于食品安全的法律、法規(guī)、規(guī)章及司法解釋數(shù)量眾多，但是大多法律法規(guī)是各個(gè)部門(mén)在不同時(shí)期制定的部門(mén)立法、分段立法、分散立法，存在法規(guī)之間相互交叉、矛盾、抵觸及盲區(qū)的情形，對(duì)同一食品違法行為，不同法規(guī)釋義不同，甚至有的規(guī)定自相矛盾。一些法律法規(guī)僅對(duì)食品安全作了概要性規(guī)定，法律監(jiān)管空區(qū)較大，一些條款過(guò)于籠統(tǒng)，操作性差，約束力較低，有的法規(guī)執(zhí)法主體權(quán)責(zé)不明確，多頭執(zhí)法或執(zhí)法空白等問(wèn)題不同程度的存在，導(dǎo)致法律約束力不夠。

此外，食品安全的法律標(biāo)準(zhǔn)是衡量食品安全是否標(biāo)準(zhǔn)的重要尺度。目前我國(guó)的食品安全的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)分為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等四級(jí)，總共將近3000項(xiàng)，不同的標(biāo)準(zhǔn)政出多門(mén)，存在著交叉、空白與矛盾等多種問(wèn)題。在國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)方面，有以《食品質(zhì)量法》為依據(jù)的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和以《食品衛(wèi)生法》為依據(jù)的食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)兩套平行的標(biāo)準(zhǔn)，這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)往往對(duì)同一食品規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)生矛盾和沖突。2014年，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委共完成228項(xiàng)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)整合和68項(xiàng)新標(biāo)準(zhǔn)制定公布，2015年將完成標(biāo)準(zhǔn)整合工作任務(wù)，基本建成我國(guó)食品安全國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)體系。

三、加強(qiáng)法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估依法開(kāi)展食品安全治理

在運(yùn)用法治思維與方式進(jìn)行社會(huì)治理成為普遍共識(shí)的趨勢(shì)下，食品安全問(wèn)題頻發(fā)的深層次原因中尤其值得注意的是法律層面的缺位：我國(guó)現(xiàn)行的食品安全法律體系中存在著較大的法律風(fēng)險(xiǎn)與法律隱患。經(jīng)驗(yàn)觀察表明，一方面是我國(guó)監(jiān)管食品安全風(fēng)險(xiǎn)的法律制度和措施日趨管控性與嚴(yán)厲性，另一方面是食品安全事件的接連頻發(fā)以及由此導(dǎo)致的廣大消費(fèi)者對(duì)現(xiàn)行食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管法律制度的不信任，鮮明的對(duì)比說(shuō)明我國(guó)食品安全法律體系中存在著諸多問(wèn)題、不足與漏洞，這些問(wèn)題、不足與漏洞就是嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)，使我國(guó)食品安全法律體系陷入合法性危機(jī)。

食品安全的法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估就是對(duì)現(xiàn)有的食品安全法律體系進(jìn)行梳理與評(píng)價(jià)，通過(guò)設(shè)計(jì)恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)體系，從立法技術(shù)、體系體例、制度設(shè)計(jì)、治理效果等層面發(fā)現(xiàn)食品安全法律體系中存在的問(wèn)題、不足與漏洞等各類(lèi)法律風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程?，F(xiàn)行食品安全法律體系進(jìn)行立法后法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，盤(pán)點(diǎn)制度成敗，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正或消除潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，才能切實(shí)增強(qiáng)食品監(jiān)管立法的科學(xué)性和可操作性，提高食品安全制度建設(shè)的質(zhì)量，促進(jìn)行政決策程序和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的完善，為行政部門(mén)的食品安全治理活動(dòng)與治理體系提供參考依據(jù)，為食品安全治理提供良好的法治環(huán)境與法律保障。

食品安全法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基本程序主要包括以下三個(gè)方面：一是提出一整套評(píng)估指標(biāo)體系和工作路線，具體應(yīng)用到對(duì)現(xiàn)行食品安全監(jiān)管法律、法規(guī)、部門(mén)規(guī)章及藥監(jiān)系統(tǒng)規(guī)范性文件的評(píng)估中。即分別從必要性、合法性、合理性、可行性、規(guī)范性、實(shí)際績(jī)效等各方面逐一對(duì)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)進(jìn)行分析研究，同時(shí)結(jié)合民意調(diào)查、專家測(cè)評(píng)、執(zhí)法部門(mén)反饋，對(duì)專項(xiàng)立法工作的實(shí)際績(jī)效進(jìn)行立法后評(píng)估，使食品安全監(jiān)管和評(píng)估部門(mén)能夠充分了解信息，科學(xué)“盤(pán)點(diǎn)”立法質(zhì)量及社會(huì)效果，把握工作的主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)科學(xué)與高效立法。二是對(duì)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系進(jìn)行整體評(píng)估。將本文提出的評(píng)估主要事項(xiàng)、基本原則和程序要求具體應(yīng)用到整個(gè)食品安全監(jiān)管立法體系的融貫性、自洽性研究當(dāng)中，通過(guò)比較歐盟、美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全監(jiān)管法律體系，對(duì)我國(guó)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系是否完善、內(nèi)部是否協(xié)調(diào)統(tǒng)一、是否能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的形勢(shì)要求等問(wèn)題，進(jìn)行深入的理論調(diào)研和實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)立法體系內(nèi)部的漏洞，填補(bǔ)相關(guān)領(lǐng)域空白，借以完善和發(fā)展食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系，提高食品安全立法的預(yù)見(jiàn)性和對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防控。三是提高立法計(jì)劃的科學(xué)性。為深入貫徹落實(shí)十八大中提出的“改革和完善食品藥品安全監(jiān)管體制機(jī)制”和提高立法計(jì)劃的科學(xué)性提供指南與可行的方案，以實(shí)現(xiàn)立法計(jì)劃的“剛性”，通過(guò)對(duì)食品安全法律法規(guī)體系化研究和分析，考慮其風(fēng)險(xiǎn)性和重要性、社會(huì)管理和社會(huì)控制的需求，以及對(duì)突發(fā)事件的回應(yīng)，使立法符合食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理的特征，做到立法的等級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)性及重要性配套，以適應(yīng)社會(huì)需求，滿足對(duì)社會(huì)突發(fā)事件的回應(yīng)要求。

四、加強(qiáng)安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為依法治理提供技術(shù)支撐

食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是食品安全監(jiān)管的技術(shù)支撐和基礎(chǔ)。食品安全與生態(tài)環(huán)境、公眾健康、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等多個(gè)領(lǐng)域密切相關(guān)。例如，土壤有機(jī)污染通過(guò)食物鏈發(fā)生傳遞和遷移，加重動(dòng)物和人類(lèi)自身遭受有機(jī)污染物的污染和威脅程度，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和人體健康的影響已開(kāi)始顯現(xiàn)。污染大氣加重土壤污染，蔬菜的葉片能從大氣中吸收重金屬，各種環(huán)境污染的影響是環(huán)環(huán)相扣的，對(duì)食品安全和公眾的健康形成重大隱患。當(dāng)前我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理體系綜合研究仍相對(duì)落后，學(xué)科交叉與融合基礎(chǔ)上所建立的學(xué)科體系尚未形成，學(xué)術(shù)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家仍有較大差距，缺乏重大原始創(chuàng)新成果，難以滿足保障食品安全的實(shí)際需求。

發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全管理理念是以風(fēng)險(xiǎn)分析為基礎(chǔ)的?；诳茖W(xué)、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程管理是發(fā)達(dá)國(guó)家食品安全管理理念的核心內(nèi)容，并依此為依據(jù)制定食品安全法規(guī)、條例和切實(shí)可行的預(yù)防措施。針對(duì)食品安全監(jiān)管需求，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍在以下三個(gè)方面采取了有效措施。一是強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念，建立食品質(zhì)量安全快速預(yù)警應(yīng)急系統(tǒng)，尤其是引入食品安全的風(fēng)險(xiǎn)分析，最大限度防范事件發(fā)生和發(fā)展;二是加強(qiáng)社會(huì)協(xié)同共治，食品安全管理決策機(jī)制以科學(xué)為根據(jù)，注重公開(kāi)透明;三是強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任，完善誠(chéng)信系統(tǒng)，加大違法成本。世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織建立了比較成熟的食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理和事件應(yīng)急處置框架、體系、原則和指南，可用于處置常規(guī)監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的食品安全問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。在經(jīng)濟(jì)全球化和科技高度發(fā)達(dá)的今天，全球食品供應(yīng)鏈分布更加廣泛，新型食品添加劑和化學(xué)品層出不窮，食品安全的潛在威脅不斷增多，客觀使得食品安全監(jiān)控的難度在不斷加大。

以食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理為抓手，全面改善和提升食品安全監(jiān)管工作新局面，就必須立足中國(guó)國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，探索一條具有協(xié)同效益的監(jiān)管控制道路。加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理、食品安全監(jiān)管和健康管理政策多管齊下的協(xié)同共治，既符合國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的總體要求，也是抓好生態(tài)文明框架下的食品安全、保證食品安全可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

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（張英男，1975年生，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心副研究員，食源性疾病監(jiān)測(cè)部副主任）