淺析中國(guó)控?zé)熉募s工作開展現(xiàn)狀

摘要：吸煙有害健康，這已是當(dāng)今人類全球性的共識(shí)。為此，各國(guó)紛紛尋求國(guó)際合作，共同制定了《煙草控制框架公約》。本文緊緊圍繞控?zé)熉募s這一主題，分析了中國(guó)控?zé)熉募s形勢(shì)的嚴(yán)峻性，介紹了中國(guó)在控?zé)熉募s方面的工作和措施，指出了工作中存在的不足，并提出了今后努力的方向。

關(guān)鍵詞：中國(guó) 控?zé)熉募s 工作研究

一、世界控?zé)煚顩r

（一）吸煙引起的健康危害

據(jù)世界衛(wèi)生組織統(tǒng)計(jì)，全球每年因吸煙導(dǎo)致的死亡人數(shù)多達(dá)600萬，受二手煙影響而造成的非吸煙者死亡人數(shù)也超過60萬。煙草中的主要成份尼古丁是造成心臟血管阻塞、高血壓、中風(fēng)等心臟血管性疾病的主要幫兇，同時(shí)還可致人吸食上癮。此外，煙草燃燒后產(chǎn)生的煙草煙霧中含有4000多種化學(xué)成分，其中有40多種物質(zhì)具有致癌性，包括苯并芘、亞硝酸、氯乙烯、亞硝基甲苯、多環(huán)芳烴、鎘、钚等，可對(duì)人體的呼吸系統(tǒng)和心腦血管系統(tǒng)造成嚴(yán)重危害。

（二）《煙草控制框架公約》

20世紀(jì)中后期，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的全球化，人員的跨國(guó)流動(dòng)更為頻繁，使得煙草流行呈現(xiàn)出全球化趨勢(shì)，這時(shí)，公眾健康不再是各個(gè)國(guó)家自身的內(nèi)部事務(wù)，公共衛(wèi)生成為一個(gè)全球關(guān)注的問題。為此，各國(guó)紛紛尋求國(guó)際合作，《煙草控制框架公約》應(yīng)運(yùn)而生。

1、《煙草控制框架公約》的基本內(nèi)容

2003年，在第56屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，世界衛(wèi)生組織192個(gè)成員一致通過了《煙草控制框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》），這是第一個(gè)限制煙草發(fā)展的全球性公約，它的誕生為全人類共同控制煙草危害、維護(hù)人類健康提供了法律支撐?！豆s》的主要條款措施如下：

（1）減少煙草需求的措施

一是價(jià)格和稅收措施：提高對(duì)煙草征稅的稅率，提高煙草制品價(jià)格，以降低吸煙者對(duì)煙草制品的購(gòu)買力。二是防止接觸煙草煙霧：防止在室內(nèi)公共場(chǎng)所、公共交通工具等地產(chǎn)生煙草煙霧。三是煙草制品的包裝和標(biāo)簽：煙草制品不得以虛假、欺騙、誤導(dǎo)等方式進(jìn)行宣傳，必須在其外部包裝和標(biāo)簽上標(biāo)注說明煙草有害健康后果的警語，而且警語所占區(qū)域應(yīng)占整個(gè)版面的30%以上。同時(shí)，必須在外包裝上標(biāo)注該煙草制品的主要成分含量。四是煙草廣告、促銷和贊助：廣泛禁止或者限制與煙草有關(guān)的廣告、促銷和贊助。

（2）減少煙草供應(yīng)的措施

一是打擊煙草制品非法貿(mào)易：打擊所有與煙草制品有關(guān)的非法貿(mào)易，包括非法生產(chǎn)、銷售以及假冒、走私。二是禁止向未成年人銷售煙草制品，禁止由未成年人銷售煙草制品。

2、世界控?zé)熉募s概況

《公約》的出臺(tái)使得控?zé)熇顺毕砣?，?005年2月正式生效以來，《公約》已經(jīng)得到176個(gè)國(guó)家的批準(zhǔn)，覆蓋了世界近90%的人口。在此影響下，世界各國(guó)卷煙消費(fèi)量大多呈逐年下降狀態(tài)。2013年，在全球卷煙銷量排名前10位的國(guó)家中，俄羅斯、美國(guó)、日本、土耳其、韓國(guó)、菲律賓、烏克蘭等7個(gè)國(guó)家全年卷煙銷量同比下降。

二、中國(guó)控?zé)熉募s基本狀況

世界控?zé)熯\(yùn)動(dòng)風(fēng)起云涌，作為世界煙草的一個(gè)重要組成部分，中國(guó)同樣感受到了這股浪潮，公眾對(duì)吸煙有害健康的意識(shí)逐漸增強(qiáng)，促使中國(guó)政府開始了參與《公約》談判并履行《公約》責(zé)任的進(jìn)程。

（一）中國(guó)控?zé)熉募s任務(wù)的緊迫性

中國(guó)是世界上卷煙產(chǎn)銷量最大的國(guó)家，同時(shí)也是世界上吸煙人口最多的國(guó)家。美國(guó)華盛頓大學(xué)健康指標(biāo)與評(píng)估研究所指出，吸煙人口越高，國(guó)民健康付出的代價(jià)也越大。2013年，中國(guó)以外全球合法卷煙銷售量為6760萬箱，同比下降3%。中國(guó)內(nèi)地市場(chǎng)批發(fā)環(huán)節(jié)卷煙銷售量則為5000萬箱，同比增長(zhǎng)1.17%。與此同時(shí)，中國(guó)以外全球吸煙人口接近7億，中國(guó)則超過3億，其中15歲以上人口吸煙率達(dá)到28.1%。煙草危害給國(guó)家和國(guó)民帶來了沉重的負(fù)擔(dān)，每年死于與吸煙相關(guān)疾病的人口多達(dá)100多萬，另有約10萬左右人群死于因二手煙暴露導(dǎo)致的疾病。因吸煙致病造成的直接損失每年約在1400—1600億元之間，間接損失也達(dá)到800—1200億元。

誠(chéng)然，中國(guó)卷煙產(chǎn)銷量和吸煙人口數(shù)量與中國(guó)人口數(shù)量居世界首位正相關(guān)，而正因?yàn)槿绱酥袊?guó)的控?zé)熉募s任務(wù)顯得尤為緊迫。此外，隨著世界性控?zé)熯\(yùn)動(dòng)的開展，國(guó)外的跨國(guó)煙草大公司也開始尋求向其他國(guó)家尤其是發(fā)展中國(guó)家的市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，中國(guó)擁有世界三分之一的卷煙消費(fèi)市場(chǎng)，對(duì)跨國(guó)煙草大公司有著極強(qiáng)的吸引力，已成為目前各大公司爭(zhēng)奪的焦點(diǎn)，為此，中國(guó)更應(yīng)加快控?zé)煵椒?，鞏固和擴(kuò)大目前取得的控?zé)煶晒M早實(shí)現(xiàn)《公約》中規(guī)定的既定目標(biāo)。

（二）中國(guó)控?zé)熉募s工作及措施

中國(guó)政府歷來重視控?zé)煿ぷ鞑⒎e極參與國(guó)際控?zé)熜袆?dòng)。2000-2003年，由國(guó)家發(fā)展改革委、衛(wèi)生部等12個(gè)部門組成政府間談判機(jī)構(gòu)，積極參與了《煙草控制框架公約》的制定。2003年11月，中國(guó)成為《公約》第77個(gè)簽約國(guó)。2006年1月9日，《公約》在中國(guó)生效?！豆s》在中國(guó)的簽署和生效，是中國(guó)政府對(duì)保護(hù)公民健康的鄭重承諾，它向世界表明了中國(guó)狠抓控?zé)煿ぷ鞯臎Q心。近年來，我國(guó)在控?zé)煼矫孀隽舜罅抗ぷ鳌?/p>

1、建立、加強(qiáng)控?zé)煼煞ㄒ?guī)的制定

一是制定《煙草專賣法》。1991年，全國(guó)人大通過《煙草專賣法》，煙草專賣制度從此以國(guó)家立法的形式在中國(guó)確立下來。這是一部專門針對(duì)煙草實(shí)施專賣管理的法律，整部法律通篇貫穿著國(guó)家對(duì)控?zé)煿ぷ鞯囊蠛痛胧?/p>

二是《未成年人保護(hù)法》第三十七條規(guī)定：禁止向未成年人出售煙酒類商品，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)在顯著位置設(shè)置不向未成年人出售煙酒的標(biāo)識(shí)，在難以判明是否已成年時(shí)，應(yīng)要求其出示身份證件。同時(shí)，不得在中小學(xué)、幼兒園和托兒所的教室、活動(dòng)室、寢室等未成年人集中的地方吸煙、飲酒。

三是《廣告法》第十八條規(guī)定：禁止在電影、電視、廣播、報(bào)紙、期刊等媒體上發(fā)布煙草廣告，禁止在影劇院、會(huì)議廳、等候室、體育比賽場(chǎng)館等公共場(chǎng)所設(shè)置煙草廣告，煙草廣告中必須標(biāo)識(shí)出“吸煙有害健康”等健康警語。2014年8月31日，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)分組審議《廣告法》修訂草案，多位全國(guó)人大代表呼吁全面禁止煙草廣告、促銷和贊助。目前，《廣告法》修訂草案仍在審議中，這預(yù)示著中國(guó)控?zé)熉募s工作又將向前邁出重要一步。

四是《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》第十八條規(guī)定：禁止在室內(nèi)公共場(chǎng)所吸煙，應(yīng)當(dāng)在公共場(chǎng)所設(shè)置醒目的禁煙警語和標(biāo)志，在室外公共場(chǎng)所設(shè)置的吸煙區(qū)不得位于行人必經(jīng)的通道上，公共場(chǎng)所不得設(shè)置自動(dòng)售煙機(jī)，公共場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)開展吸煙危害宣傳，并配備人員對(duì)吸煙者進(jìn)行勸阻。

從1993年開始，先后有150多個(gè)地區(qū)的政府頒布了在室內(nèi)公共場(chǎng)所禁止吸煙的地區(qū)性規(guī)定，這是對(duì)國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)因地制宜的細(xì)化和延伸，極大地推動(dòng)了控?zé)煿ぷ鞯倪M(jìn)程。

此外，衛(wèi)生部、教育部、廣電總局等部委分別印發(fā)了《關(guān)于2011年起全國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)全面禁煙的決定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)?？?zé)煿ぷ鞯囊庖姟泛汀蛾P(guān)于嚴(yán)格控制電影、電視劇中吸煙鏡頭的通知》，這些部門行文進(jìn)一步完善了我國(guó)在控?zé)煼矫娴恼唧w系。特別值得關(guān)注的是，2013年12月29日，中央和國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭在公共場(chǎng)所禁煙有關(guān)事項(xiàng)的通知》，文中明確要求各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以實(shí)際行動(dòng)為表率，帶頭在公共場(chǎng)所禁煙，自覺維護(hù)法規(guī)制度的權(quán)威和黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的形象。這個(gè)決定從領(lǐng)導(dǎo)干部的公共垂范性入手，在公眾中必將會(huì)產(chǎn)生廣泛的蝴蝶效應(yīng)，極大地推動(dòng)中國(guó)控?zé)煿ぷ飨蚯斑~進(jìn)。

2、對(duì)煙草行業(yè)課以重稅

我國(guó)對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行的是“寓禁于征”的政策，歷來執(zhí)行的都是最高的稅率，而且都緊跟著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)而進(jìn)行調(diào)整。目前最后一次對(duì)煙草征稅的調(diào)整是在2009年，在卷煙工業(yè)消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)，一是普遍提高了各規(guī)格卷煙的計(jì)稅價(jià)格;二是提高了消費(fèi)稅稅率，一類卷煙由45%提高至56%，二類卷煙由30%提高至36%，雪茄煙由25%提高至36%;三是保持原來的每銷售1箱卷煙加收150元的從量稅不變。在卷煙商業(yè)批發(fā)銷售環(huán)節(jié)則是加征了一道從價(jià)稅，稅率為5%。如果加上原已征收的增值稅和其它稅種，我國(guó)煙草稅率之高是其他產(chǎn)業(yè)無法比擬的。

3、對(duì)煙草行業(yè)的發(fā)展加以控制和限制

一是嚴(yán)格執(zhí)行《煙草專賣法》。一是在總量控制上，對(duì)烤煙收購(gòu)和卷煙產(chǎn)銷實(shí)行嚴(yán)格的計(jì)劃管理，嚴(yán)厲制裁各種超收、超產(chǎn)行為，目前卷煙產(chǎn)銷量增量計(jì)劃正呈逐年遞減趨勢(shì)。二是在秩序監(jiān)管上，對(duì)煙草制品的產(chǎn)銷實(shí)行嚴(yán)格的專賣管理和許可證制度，堅(jiān)決打擊假冒、走私煙草制品，各類煙草制品非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)得到有效遏制。近年來，煙草制品市場(chǎng)凈化率始終保持在96%左右的水平。

二是嚴(yán)格規(guī)范卷煙標(biāo)識(shí)管理。明確要求在卷煙條、包外包裝的正反面均標(biāo)明“吸煙有害健康”等中英文警語，而且字號(hào)、底色均有嚴(yán)格規(guī)定，同時(shí)要求所占面積不得少于整個(gè)版面的30%。規(guī)定在卷煙外包裝上必須標(biāo)注焦油含量、煙氣煙堿含量及煙氣一氧化碳含量數(shù)值，明示煙草有害成份含量，而且不得在卷煙命名上使用“環(huán)保、健康、天然、醇和、柔和”等誤導(dǎo)性詞組，禁止在卷煙外包裝上對(duì)產(chǎn)品本身進(jìn)行自我宣傳。

三是加強(qiáng)科技創(chuàng)新力度，盡可能減少煙草危害。一是強(qiáng)制采用降低焦油含量的辦法。2001年，規(guī)定焦油含量高于17毫克/支的卷煙禁止在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)出售，此后開始逐年調(diào)低焦油含量上限值，目前最新的上限值為11毫克/支，比2001年降低了6毫克/支。二是開發(fā)新型的替代產(chǎn)品，其中，電子煙就是一個(gè)主要的研究方向。電子煙有著與香煙一樣的外觀，也能吸出香煙的味道和感覺，但電子煙不含焦油、懸浮微粒等有害成分，是目前比較有效的卷煙替代品。

4、依據(jù)世衛(wèi)組織《煙草控制框架公約》制定《中國(guó)煙草控制規(guī)劃》

《公約》提出：每一締約方應(yīng)根據(jù)《公約》制定和實(shí)施本國(guó)的煙草控制戰(zhàn)略、計(jì)劃和規(guī)劃。截止2012年，世界上已有74個(gè)締約方制定了本國(guó)的煙草控制戰(zhàn)略、計(jì)劃和規(guī)劃。《中國(guó)煙草控制規(guī)劃（2012—2015年）》于2012年12月4日印發(fā)，其確定的控?zé)熌繕?biāo)主要有：一是吸煙率持續(xù)降低，其中，青少年吸煙率逐步下降到8.5%以下，成年人吸煙率逐步下降到25%以下。二是公共場(chǎng)所全面推行禁煙，力爭(zhēng)使二手煙暴露率逐步下降到60%以下。三是社會(huì)對(duì)煙草危害的認(rèn)識(shí)顯著提高，公眾對(duì)吸煙和吸二手煙會(huì)導(dǎo)致諸如肺癌、心臟病等疾病的知曉率逐步提高到60%以上。四是煙草制品的非法貿(mào)易得到有效遏制，非法卷煙占國(guó)內(nèi)市場(chǎng)比重力爭(zhēng)控制在4%以下，繼續(xù)保持世界領(lǐng)先水平。

三、中國(guó)在控?zé)熉募s工作方面的不足之處及改進(jìn)建議

自2006年《公約》在中國(guó)生效以來，中國(guó)在控?zé)熉募s方面開展了卓有成效的工作，但同時(shí)不可避免地也存在著不夠完善的地方，這些都需要我們?cè)诮窈蟮目責(zé)熉募s之路上加以改進(jìn)和強(qiáng)化。

（一）不足之處

中國(guó)在控?zé)熉募s方面最明顯的成效是建立了一系列關(guān)于控?zé)煼矫娴姆煞ㄒ?guī)，做到了有法可依，但同時(shí)也應(yīng)該看到效果不是很明顯，比較突出的表現(xiàn)就是公共場(chǎng)所吸煙現(xiàn)象依然屢禁不止。究其原因，一是目前我國(guó)在控?zé)煼矫娴姆煞ㄒ?guī)比較分散、各成體系，沒有統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)法主體也不明確。二是受資金、人員不足的影響，執(zhí)法部門難以做到全面監(jiān)控。三是全民參與控?zé)熞庾R(shí)不強(qiáng)，對(duì)發(fā)生在身邊的違規(guī)吸煙行為不進(jìn)行勸阻，也沒有積極向有關(guān)部門舉報(bào)，致使吸煙者覺得他的行為對(duì)周圍公眾沒造成太大影響。

（二）改進(jìn)建議

針對(duì)這些問題，筆者認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)予以重視并積極采取有效措施加以逐步改進(jìn)。一是要出臺(tái)一部針對(duì)公共場(chǎng)所控?zé)煹娜珖?guó)性法律法規(guī)，并逐步過渡為實(shí)施公共場(chǎng)所全面禁煙，將這一舉措提高到國(guó)家法律的層面以引起全國(guó)的重視。二是對(duì)與此相關(guān)的其它法律法規(guī)如《煙草專賣法》、《廣告法》、《未成年人保護(hù)法》、《公共場(chǎng)所衛(wèi)生管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》等加以完善、協(xié)調(diào)，形成一個(gè)相配套的統(tǒng)一體系，以便統(tǒng)一執(zhí)法尺度和手段，提高執(zhí)法效率。三是建立一支由相關(guān)部門組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，在資金和人員上予以支持，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)公共場(chǎng)所吸煙行為的監(jiān)控，加大執(zhí)法力度。四是強(qiáng)化宣傳、教育力度，提高公民禁煙參與意識(shí)，制造禁煙道德輿論氛圍，以一個(gè)純凈的禁煙環(huán)境警醒和感染吸煙者。五是做好禁止未成年人吸煙工作，筆者認(rèn)為這應(yīng)是今后工作的重中之重。禁止未成年人吸煙，減少潛在吸煙人員數(shù)量，是根本改變中國(guó)吸煙人口數(shù)量狀況的一個(gè)有效措施。同時(shí)，青少年正處在生長(zhǎng)發(fā)育期，對(duì)有害因素的抵抗力較成年人弱，身體器官容易受到損害，因此，吸煙對(duì)未成年人危害更大，但目前的措施僅停留在文字表面，對(duì)其遭受的危害缺乏實(shí)質(zhì)性的處理手段，政府需對(duì)此采取綜合措施以改變目前的現(xiàn)狀。比如，要加強(qiáng)對(duì)向未成年人銷售卷煙的零售戶的監(jiān)控和處罰、加強(qiáng)對(duì)零售戶的煙草專賣檢查、強(qiáng)化健康危害警示標(biāo)識(shí)等等，這些都是行之有效的措施，應(yīng)成為政府今后重點(diǎn)的研究方向。

中國(guó)煙草制品消費(fèi)量占據(jù)世界煙草制品市場(chǎng)的三分之一份額，中國(guó)控?zé)熉募s工作任重而道遠(yuǎn)。誠(chéng)然，目前我們?cè)诜煞ㄒ?guī)的執(zhí)行上還缺乏更有效的措施，而且，作為發(fā)展中國(guó)家，國(guó)民對(duì)吸煙的態(tài)度以及對(duì)控?zé)煹膮⑴c意識(shí)還有待加強(qiáng)。但應(yīng)該堅(jiān)信，隨著法治中國(guó)建設(shè)新征程的開啟，我國(guó)控?zé)熉募s的法制建設(shè)在科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法方面將會(huì)取得新的突破，更嚴(yán)格的控?zé)煼芍贫葘?huì)陸續(xù)出臺(tái)，執(zhí)法上的困難將會(huì)被逐漸克服，我國(guó)的控?zé)煿ぷ鲗?huì)取得更有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

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（孔敏，1969年生，廣西中煙工業(yè)有限責(zé)任公司經(jīng)濟(jì)師。研究方向：煙草經(jīng)濟(jì)）