論邊檢機(jī)關(guān)創(chuàng)新服務(wù)理念對(duì)上海郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

韓亦彤

（上海出入境邊防檢查總站， 上海 201105）

郵輪被譽(yù)為“移動(dòng)的五星級(jí)賓館”。據(jù)國(guó)際郵輪協(xié)會(huì)（CLIA）統(tǒng)計(jì)，自1970年以來(lái)，郵輪產(chǎn)業(yè)規(guī)模增長(zhǎng)了27倍。郵輪旅游源于美國(guó)，而其最新增長(zhǎng)極已經(jīng)來(lái)到中國(guó)，特別是在上海港旅客運(yùn)輸中占據(jù)著重要的地位。2014年，上海港郵輪出入境旅客數(shù)達(dá)到121萬(wàn)人次，比2013年增長(zhǎng)61.8%，預(yù)計(jì)2015年郵輪出入境旅客將突破170萬(wàn)人次。郵輪產(chǎn)業(yè)對(duì)上海直接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)為50億至80億元，總體經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)已達(dá)到150億至200億元規(guī)模，成為上海航運(yùn)業(yè)和旅游業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。上海郵輪經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，有效對(duì)沖了國(guó)際航運(yùn)市場(chǎng)低迷的影響，目前已成為上海港旅客運(yùn)輸成份的“主力軍”，切實(shí)彰顯了郵輪經(jīng)濟(jì)的魅力。

近年來(lái)，鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需尋求新的增長(zhǎng)點(diǎn)，政府先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策以鼓勵(lì)發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)。郵輪旅游將直接刺激上海旅游業(yè)、服務(wù)業(yè)、零售業(yè)的發(fā)展，進(jìn)而形成一條產(chǎn)業(yè)鏈。隨著游客消費(fèi)觀光的增多，還將進(jìn)一步促進(jìn)城市會(huì)展、金融、保險(xiǎn)以及信息服務(wù)行業(yè)的繁榮。對(duì)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，通過(guò)對(duì)郵輪營(yíng)運(yùn)期間的綜合管理，可以積累大量涉外執(zhí)法工作經(jīng)驗(yàn)，逐步制定一系列符合國(guó)際慣例的涉外政策。因此，郵輪旅游業(yè)的發(fā)展對(duì)提升上海的國(guó)際地位和影響力有著極大的正面效應(yīng)。

圖1 上海港旅客出入境情況（2007年至2014年）

一、上海郵輪經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展態(tài)勢(shì)給邊檢機(jī)關(guān)帶來(lái)新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)

出入境邊防檢查機(jī)關(guān)是公安部直屬?lài)?guó)家機(jī)關(guān)單位，作為中央直接服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)并嚴(yán)格執(zhí)行中央既定政策的一支人民警察隊(duì)伍，承擔(dān)著維護(hù)國(guó)家口岸安全和為繁榮地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)的雙重使命。

國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)郵輪業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出：要因地制宜，積極探索扶持性公共政策，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，廣泛開(kāi)展合作，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，研究切實(shí)有效的措施，在出入境手續(xù)、航行、收費(fèi)、船上服務(wù)等方面逐步建立規(guī)范統(tǒng)一、高效便捷的管理模式。2012年9月，國(guó)家旅游局正式批準(zhǔn)上海成為首個(gè)“中國(guó)郵輪旅游發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)”；2013年7月1日正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》規(guī)定了外國(guó)人24小時(shí)內(nèi)過(guò)境免簽證的范圍涵蓋我國(guó)陸、海、空全部口岸，這些都為上海郵輪經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造了必要而寬松的政策環(huán)境。面對(duì)上海郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展邁入快車(chē)道，邊檢機(jī)關(guān)只有準(zhǔn)確定位，科學(xué)決策，積極探索構(gòu)建一套高效、務(wù)實(shí)的郵輪出入境政策，才能切實(shí)提高通關(guān)效率，提升郵輪產(chǎn)業(yè)服務(wù)形象，為上海郵輪及廣大出入境旅客提供優(yōu)質(zhì)通關(guān)服務(wù)。

（一）各大郵輪公司品牌爭(zhēng)相布局上海，需要邊檢機(jī)關(guān)提升專(zhuān)業(yè)化執(zhí)法水平

面對(duì)中國(guó)豐富的旅游客源資源，全球各大郵輪品牌爭(zhēng)相布局我國(guó)，上海以其完善的城市規(guī)劃配套設(shè)施、優(yōu)良的港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及規(guī)范的執(zhí)法環(huán)境，成為世界主要郵輪公司競(jìng)相在我國(guó)設(shè)立郵輪母港的首選地之一。2015年，以上海為母港的郵輪公司已達(dá)6家，運(yùn)營(yíng)母港郵輪達(dá)到9艘，共計(jì)300余航次，訪問(wèn)港郵輪近20艘。當(dāng)前，世界郵輪業(yè)共有7個(gè)郵輪集團(tuán)和72家擁有獨(dú)立品牌的郵輪公司，近十家世界頂級(jí)郵輪公司已搶灘或有意在上海設(shè)立郵輪辦事處。這就需要邊檢機(jī)關(guān)建立起高效統(tǒng)一的執(zhí)法服務(wù)模式，通過(guò)招募和培訓(xùn)一批高素質(zhì)的外語(yǔ)、法律、技術(shù)、宣傳等專(zhuān)業(yè)人才來(lái)勝任大量涉外執(zhí)法工作。這種專(zhuān)業(yè)化的執(zhí)法水平從宏觀上講，就是邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有與世界知名的國(guó)際郵輪港所接軌的管理制度，有著使國(guó)際和中國(guó)本土郵輪公司都能盡快適應(yīng)和嚴(yán)格遵守的郵輪通關(guān)政策，在相互配合上實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接；從微觀上來(lái)講，表現(xiàn)為每一位邊檢機(jī)關(guān)人民警察都要具備較高的法律及文化素養(yǎng)，具有與國(guó)內(nèi)外旅客同等交流、執(zhí)行及宣傳出入境政策的能力。

表1 2015年上海港母港郵輪運(yùn)營(yíng)統(tǒng)計(jì)表

目前，北美和歐洲是郵輪旅游的主要客源市場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，美國(guó)有83%的成年人乘坐過(guò)郵輪旅游。自2006年起，上海每年迎接訪問(wèn)港郵輪的平均數(shù)量約為15艘次，與邁阿密郵輪客運(yùn)樞紐站、香港海運(yùn)大廈郵輪碼頭、新加坡郵輪碼頭等世界超級(jí)郵輪港靠泊訪問(wèn)港郵輪相比在數(shù)量上還有明顯差距。上海要發(fā)展郵輪旅游，離不開(kāi)優(yōu)惠的出入境政策支持，除了要抓住北美和歐洲這塊市場(chǎng)，充分利用現(xiàn)有客源以外，還應(yīng)該積極鼓勵(lì)中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港、新加坡、日本等搭乘中遠(yuǎn)程郵輪航線的游客來(lái)上海旅游。這需要邊檢機(jī)關(guān)針對(duì)訪問(wèn)港郵輪來(lái)滬的實(shí)際情況廣泛開(kāi)展調(diào)研工作，在數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上向上級(jí)出入境管理部門(mén)提出政策建議，推出具有吸引力的政策，從而吸引更多地區(qū)的訪問(wèn)港郵輪來(lái)上海運(yùn)營(yíng)。

表2 2015年上海港訪問(wèn)港郵輪統(tǒng)計(jì)表

（二）上海郵輪實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)，需要邊檢機(jī)關(guān)不斷創(chuàng)新管理模式、提升通關(guān)效率

上海在新世紀(jì)的宏偉目標(biāo)是要建設(shè)成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)“四個(gè)中心”的世界級(jí)城市。目前位于上海北外灘的上海港國(guó)際客運(yùn)中心“一滴水”碼頭與吳淞口國(guó)際郵輪港“東方之睛”碼頭以7萬(wàn)噸級(jí)郵輪為限，已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了功能互補(bǔ)，組合形成了各型號(hào)國(guó)際郵輪靠泊上海的綜合接待能力。2014年1月，上海市人民政府頒布了《關(guān)于加快中國(guó)郵輪旅游發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)若干意見(jiàn)》，為將上海建設(shè)成為亞太區(qū)域國(guó)際郵輪樞紐港和國(guó)際郵輪中心之一指明了方向。2014年，吳淞口國(guó)際郵輪港10萬(wàn)噸級(jí)以上郵輪兩船同靠天數(shù)為42天，單日出入境旅客超過(guò)8000人次。2015年隨著海洋量子號(hào)、賽林娜號(hào)加入，預(yù)計(jì)兩船同靠天數(shù)將達(dá)到76天，單日最高出入境人員數(shù)將突破1萬(wàn)人次，邊檢機(jī)關(guān)只有通過(guò)不斷創(chuàng)新政策舉措和推動(dòng)出入境政策革新，同時(shí)大力簡(jiǎn)化邊檢通關(guān)手續(xù)，才能更好地應(yīng)對(duì)上海港郵輪數(shù)與旅客數(shù)的復(fù)合性增長(zhǎng)。

二、邊檢機(jī)關(guān)創(chuàng)新服務(wù)理念對(duì)上海郵輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用

邊檢機(jī)關(guān)作為執(zhí)行國(guó)家郵輪出入境政策的行政主體，需要依托出入境管理法，正確樹(shù)立以服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的理念，不斷優(yōu)化出入境查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，積極推進(jìn)簡(jiǎn)化出入境手續(xù)的舉措，切實(shí)提升郵輪對(duì)區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益。

（一）全天候通關(guān)服務(wù)，保障郵輪按時(shí)出入境，節(jié)省郵輪各方營(yíng)運(yùn)成本

郵輪進(jìn)出港口以及在港停泊期間，因使用港口水域、航道、泊位、碼頭，裝卸物資和申請(qǐng)港口有關(guān)機(jī)構(gòu)提供各項(xiàng)服務(wù)，按規(guī)定必須支付巨額費(fèi)用，如船期費(fèi)、燃油費(fèi)用和港口使用費(fèi)等，這些均是郵輪公司計(jì)算運(yùn)營(yíng)成本的重要指標(biāo)。為節(jié)省成本，許多郵輪早在一年前就定好了出入港口的確切時(shí)間。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，郵輪經(jīng)常會(huì)因?yàn)殪F天封港、申報(bào)手續(xù)不符、突發(fā)事件處理等客觀原因影響其準(zhǔn)點(diǎn)起航。為確保按原計(jì)劃順利出航，郵輪公司會(huì)希望邊檢機(jī)關(guān)通過(guò)延長(zhǎng)通關(guān)時(shí)間、提前加開(kāi)通道、隨船驗(yàn)證等方式加快通關(guān)速度，減少時(shí)間損耗，從而降低運(yùn)營(yíng)成本?？紤]到郵輪公司的實(shí)際需求，邊檢機(jī)關(guān)總會(huì)加班加點(diǎn)為旅客及船員辦妥出入境手續(xù)，確保延誤郵輪全部趕在長(zhǎng)江口潮汐變化前按原計(jì)劃順利離岸。2014年，上海邊檢機(jī)關(guān)通過(guò)延長(zhǎng)通關(guān)時(shí)間為郵輪公司節(jié)省了碼頭靠泊費(fèi)、旅客安置費(fèi)等營(yíng)運(yùn)成本250余萬(wàn)元，先后收到代理公司、船公司贈(zèng)送的錦旗及感謝信近10封，這說(shuō)明了邊檢機(jī)關(guān)各項(xiàng)舉措落實(shí)的效果本身就蘊(yùn)含著執(zhí)法對(duì)象現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)效益。

（二）合理調(diào)整勤務(wù)模式，提升通關(guān)效率，延長(zhǎng)旅客觀光消費(fèi)時(shí)間

從郵輪旅客、地方政府以及郵輪公司的視角來(lái)看，出入境通關(guān)時(shí)間的長(zhǎng)短直接影響旅客對(duì)郵輪口岸環(huán)境的整體評(píng)價(jià)。對(duì)訪問(wèn)港來(lái)說(shuō)，外籍旅客眾多，上海往往只是郵輪靠泊的諸多港口城市之一，通常僅為一至兩天時(shí)間，旅客夜晚需返回郵輪住宿。因此郵輪靠岸后，旅客都急于入境離船前往上海市中心、郊區(qū)甚至蘇州等有中國(guó)風(fēng)土特色的地方觀光購(gòu)物。如果入境通關(guān)時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，必然制約外籍旅客來(lái)華消費(fèi)的時(shí)間，旅行社設(shè)計(jì)的一些吸引旅客的線路產(chǎn)品勢(shì)必被迫取消。對(duì)母港郵輪來(lái)說(shuō)，內(nèi)地旅客眾多，郵輪出境當(dāng)日很早就從全國(guó)各地趕至郵輪港，總希望盡早登輪參觀和享用郵輪上的設(shè)施、安頓房間及體驗(yàn)各類(lèi)服務(wù)項(xiàng)目。如果邊檢機(jī)關(guān)能最大限度縮短通關(guān)時(shí)間，勢(shì)必會(huì)提升郵輪旅游的性?xún)r(jià)比，也能增加旅客在郵輪上的消費(fèi)概率，給郵輪公司帶來(lái)可觀的經(jīng)濟(jì)效益。所以，郵輪出入境通關(guān)效率對(duì)郵輪公司、旅客來(lái)講同樣影響深遠(yuǎn)，意義重大。邊檢機(jī)關(guān)必須動(dòng)腦筋、想辦法，盡可能地滿(mǎn)足郵輪公司及旅客需求，提升通關(guān)速度。

在通關(guān)場(chǎng)地、警力編制有限和出入境政策限制的情況下，上海邊檢機(jī)關(guān)提升通關(guān)效率的舉措主要有三種：第一種是針對(duì)不同類(lèi)型和載客量的郵輪調(diào)整邊檢機(jī)關(guān)場(chǎng)地功能。以吳淞口國(guó)際郵輪港為例，目前入出境有16條邊檢通道，當(dāng)2艘以上豪華郵輪同時(shí)辦理出境手續(xù)時(shí)，若僅開(kāi)放出境通道，近5000名旅客平均候檢時(shí)間必將超過(guò)3小時(shí)。為此上海邊檢機(jī)關(guān)在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，從旅客通關(guān)心理出發(fā)，打破入境、出境檢查區(qū)域傳統(tǒng)觀念，采取加開(kāi)全部入、出境通道的方式查驗(yàn)入境或者出境旅客，直接增加查驗(yàn)通道數(shù)量，提升了通關(guān)速度。第二種是率先推行團(tuán)體旅客零散驗(yàn)放試點(diǎn)?！吨袊?guó)公民出國(guó)旅游管理辦法》第11條規(guī)定：旅游團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)從國(guó)家開(kāi)放口岸整團(tuán)出入境。旅游團(tuán)隊(duì)出入境時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受邊防檢查站對(duì)護(hù)照、簽證、《中國(guó)公民團(tuán)體旅游名單表》的查驗(yàn)?！洞箨懢用窀芭_(tái)灣地區(qū)旅游管理辦法》第12條規(guī)定：赴臺(tái)旅游團(tuán)須憑《大陸居民赴臺(tái)灣地區(qū)旅游團(tuán)名單表》，從大陸對(duì)外開(kāi)放口岸整團(tuán)出入境。根據(jù)法規(guī)規(guī)定，郵輪旅客赴境外或臺(tái)灣地區(qū)旅游應(yīng)當(dāng)整團(tuán)被核實(shí)后集中驗(yàn)放方可出入境。為提升郵輪旅客通關(guān)速度，上海邊檢總站從郵輪旅客流量大的實(shí)際出發(fā)，積極解讀規(guī)定，在確保嚴(yán)密管控的基礎(chǔ)上，采取整團(tuán)旅客零散驗(yàn)放措施，即旅客到港后加貼了邊檢專(zhuān)用標(biāo)識(shí)確定組團(tuán)身份后，在領(lǐng)隊(duì)和旅行團(tuán)其他成員未到情況下即可先行通關(guān)登船游覽，取消了等待全團(tuán)人員到港候檢的時(shí)間。第三種是隨船驗(yàn)證模式，即邊檢人員飛赴境外上一港口，在郵輪駛至公海時(shí)為所有旅客及船員辦理入境手續(xù)，郵輪到港后旅客即可直接登陸游覽。2014年，上海邊檢機(jī)關(guān)共派出50余名邊檢人員為10個(gè)航次郵輪辦理了隨船驗(yàn)證手續(xù)，真正實(shí)現(xiàn)了旅客通關(guān)“零等待”。

（三）簡(jiǎn)化通關(guān)手續(xù)，推動(dòng)上海港郵輪靠泊承載能力翻倍提升

法律是剛性的，政策是靈活的。上級(jí)部門(mén)推出一項(xiàng)政策改革，往往需要大量的實(shí)踐論證和推進(jìn)。上海邊檢機(jī)關(guān)正是堅(jiān)持在郵輪通關(guān)工作中不斷優(yōu)化方案，反復(fù)實(shí)踐，使通關(guān)效能實(shí)現(xiàn)質(zhì)的飛躍。邊檢機(jī)關(guān)每一項(xiàng)通關(guān)舉措的創(chuàng)新與改革都是建立在口岸管控絕對(duì)安全、大幅度提升旅客通關(guān)便捷程度和維持旅客通關(guān)現(xiàn)場(chǎng)出入境良好的秩序基礎(chǔ)之上的，往往一項(xiàng)舉措的出臺(tái)需求反復(fù)論證，確保實(shí)效。例如，通常旅客辦理出境、入境手續(xù)時(shí)，邊檢機(jī)關(guān)都會(huì)在旅客出入境證件上加蓋“中國(guó)邊檢”驗(yàn)訖章，根據(jù)《提高邊檢服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)手冊(cè)》規(guī)定，為一名旅客辦理手續(xù)的時(shí)間通常為45秒鐘，對(duì)大型旅檢口岸來(lái)說(shuō)，每條邊檢通道1小時(shí)超負(fù)荷最大驗(yàn)放旅客量約為150人，在口岸通道數(shù)量不足的邊檢現(xiàn)場(chǎng)，高峰期旅客候檢時(shí)間有時(shí)會(huì)達(dá)數(shù)小時(shí)。為從根本上提升邊檢查驗(yàn)速度，上海邊檢機(jī)關(guān)在郵輪口岸針對(duì)母港郵輪中國(guó)籍旅客和訪問(wèn)港郵輪外國(guó)籍旅客率先提出試點(diǎn)免蓋入、出境驗(yàn)訖章的創(chuàng)造性設(shè)想，經(jīng)大量航次郵輪實(shí)踐檢驗(yàn)，該舉措切實(shí)可行。2014年7月1日，公安部出入境管理局在充分調(diào)研上海邊檢機(jī)關(guān)簡(jiǎn)化郵輪出入境手續(xù)的基礎(chǔ)上，推出對(duì)乘坐母港郵輪的中國(guó)籍旅客、訪問(wèn)港郵輪出境的外國(guó)籍旅客免蓋“中國(guó)邊檢”驗(yàn)訖章的簡(jiǎn)化手續(xù)，使每名旅客辦理出入境手續(xù)的時(shí)間平均縮減了5秒鐘，極大地提升了通關(guān)效率，為上海港多艘郵輪旅客同時(shí)辦理邊檢通關(guān)手續(xù)提供了政策支持，吳淞口國(guó)際郵輪港和上海港國(guó)際客運(yùn)中心的旅客通關(guān)能力由此翻倍提升。

（四）堅(jiān)持開(kāi)拓創(chuàng)新，積極探索可推廣的管理模式

1.倡導(dǎo)落實(shí)“保險(xiǎn)金”制度。針對(duì)郵輪因天氣、目的港停靠時(shí)間等因素影響，加之郵輪旅游合同簽訂日期較早，旅游產(chǎn)品原計(jì)劃線路與實(shí)際靠泊港口可能會(huì)存在一定的差異，容易引發(fā)旅客不滿(mǎn)。為此，在結(jié)合上海郵輪口岸實(shí)際和深入研究境外郵輪口岸管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，上海邊檢機(jī)關(guān)向市旅游主管部門(mén)提出了設(shè)立“保險(xiǎn)金”制度的建議，并被地方政府所采納，如《太平洋保險(xiǎn)郵輪旅行保障計(jì)劃（2014年升級(jí)版）》中約定，只需支付30元，旅客保險(xiǎn)金中即包括“郵輪延誤導(dǎo)致港口停靠時(shí)間縮短”、“港口?？咳∠?、“郵輪返程抵港延誤”、“旅程取消/縮短”、“旅行證件重置費(fèi)用”等內(nèi)容。該制度建立以來(lái)，上海郵輪口岸因郵輪航線改變或延誤引發(fā)的大規(guī)模旅客滯船事件的隱患已逐漸消除。

2.在上海郵輪口岸率先調(diào)試啟用“自助通關(guān)模式系統(tǒng)”。2015年，吳淞口國(guó)際郵輪港和上海港國(guó)際客運(yùn)中心碼頭正式啟動(dòng)建設(shè)邊檢自助查驗(yàn)通道，有望成為全國(guó)范圍內(nèi)首個(gè)試行中國(guó)內(nèi)地旅客自助通關(guān)模式的郵輪口岸。

3.探索郵輪在港航修期間邊檢管理舉措。豪華郵輪是高技術(shù)和高附加值的集合體，為大型豪華郵輪提供專(zhuān)業(yè)化的航修服務(wù)成為上海航運(yùn)經(jīng)濟(jì)新的業(yè)務(wù)增長(zhǎng)點(diǎn)，也是國(guó)家郵輪經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。2015年伊始，國(guó)內(nèi)修船領(lǐng)域骨干企業(yè)，上海華潤(rùn)大東船務(wù)工程有限公司率先打響內(nèi)地企業(yè)進(jìn)軍郵輪維修領(lǐng)域的第一槍。1月上旬，意大利歌詩(shī)達(dá)郵輪公司所屬“大西洋”號(hào)郵輪駛?cè)氤缑魅A潤(rùn)大東船廠開(kāi)啟系統(tǒng)改造工程。該項(xiàng)目總投入超過(guò)2000萬(wàn)美元，先后近600名外籍工程技術(shù)人員和1600余名中國(guó)工人登輪維修。上海邊檢機(jī)關(guān)通過(guò)運(yùn)用“郵輪管控系統(tǒng)”，既有條不紊地安排大批技術(shù)人員登輪作業(yè)，又實(shí)現(xiàn)了精確管控，優(yōu)質(zhì)的在港管理服務(wù)舉措確保了華潤(rùn)大東船務(wù)工程公司乃至整個(gè)上海修造船行業(yè)在郵輪維修領(lǐng)域的國(guó)際口碑。

三、對(duì)進(jìn)一步創(chuàng)新工作理念、優(yōu)化上海郵輪口岸通關(guān)管理的思考

現(xiàn)代郵輪旅游市場(chǎng)是世界旅游業(yè)中發(fā)展最快的市場(chǎng)，具有消費(fèi)水平高、經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)作用大、輻射帶動(dòng)區(qū)域廣的特點(diǎn)，是海濱旅游城市爭(zhēng)相選擇的制高點(diǎn)。上海作為我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的窗口，既是遠(yuǎn)東地區(qū)重要的港口旅游目的地，又有潛力極大的客源市場(chǎng)，上海港作為中國(guó)旅游發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的重點(diǎn)區(qū)域，郵輪旅游目的地和集散地的功能日益顯現(xiàn)，為郵輪試驗(yàn)區(qū)增添了豐富的內(nèi)涵，發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)具有得天獨(dú)厚的條件，而積極打造高質(zhì)量的郵輪口岸通關(guān)執(zhí)法工作環(huán)境，對(duì)于實(shí)現(xiàn)上海旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式由單純游客數(shù)量增長(zhǎng)向旅游質(zhì)量和效益的轉(zhuǎn)變，具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）研究出臺(tái)聯(lián)運(yùn)簽證政策，進(jìn)一步延長(zhǎng)郵輪過(guò)境免簽期限直至擴(kuò)大免簽范圍

目前，上海港主打以日韓為主的東北亞航線，特別是日韓航線“一枝獨(dú)秀”，母港航線涉及中國(guó)臺(tái)灣、中國(guó)香港、新加坡等東南亞區(qū)域的不多。隨著上海郵輪旅游線路不斷成熟，旅游產(chǎn)品必將進(jìn)一步豐富。由于中國(guó)地大物博，以沿海城市為龍頭，沿線輻射到內(nèi)地的旅游城市非常多，旅游資源也相當(dāng)豐富，但從我國(guó)目前出入境管理法所規(guī)定的政策來(lái)看，除個(gè)別經(jīng)公安部批準(zhǔn)的機(jī)場(chǎng)口岸外籍旅客可享受72小時(shí)免簽證政策以外，目前持郵輪船票的外國(guó)游客免簽入境后，必須在24小時(shí)內(nèi)搭乘郵輪離境，這對(duì)于持有船票而來(lái)不及辦理中國(guó)簽證手續(xù)的外籍旅客來(lái)說(shuō)，其實(shí)沒(méi)有足夠的時(shí)間在港口城市和內(nèi)陸城市觀光旅游，旅行社也無(wú)法為這一群體設(shè)計(jì)具有吸引力的旅游產(chǎn)品。2015年，日本法務(wù)省正式宣布對(duì)中國(guó)大陸指定航次的郵輪所有旅客實(shí)行免辦簽證政策，該舉措吸引了大批中國(guó)旅客搭乘郵輪前往日本觀光購(gòu)物，提振了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和推動(dòng)旅游業(yè)的發(fā)展。筆者認(rèn)為該做法值得有關(guān)部門(mén)加以重視和借鑒，搭乘郵輪的外籍旅客往往既有休閑時(shí)間也有經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是發(fā)展我國(guó)地方郵輪經(jīng)濟(jì)的主要客源目標(biāo)，若能從簽證政策上加以簡(jiǎn)化與傾斜，必能吸引更多的訪問(wèn)港旅客來(lái)華旅游。

圖2 2015年日本指定中國(guó)大陸部分郵輪免簽航次情況表

（二）繼續(xù)推行郵輪免簽政策及簡(jiǎn)化旅客出入境通關(guān)手續(xù)

近幾年來(lái)，上海積極推進(jìn)蘇浙滬區(qū)域合作項(xiàng)目，對(duì)上海發(fā)展郵輪經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了很大的推動(dòng)作用。目前，江浙滬及安徽三省一市已經(jīng)形成一條完整的旅游產(chǎn)品線，除上海大都市風(fēng)情以外，蘇州園林、西湖、千島湖、黃山、九華山均各具特色。如果我國(guó)政府對(duì)于持有途經(jīng)我國(guó)的訪問(wèn)港（或指定航次）豪華郵輪船票的外籍旅客，能給予前后各15天的免簽證政策，那必然會(huì)有更多搭乘郵輪來(lái)華旅游的外籍人士臨時(shí)起意對(duì)中國(guó)內(nèi)陸來(lái)場(chǎng)“深度游”。

從境外飛抵上海欲搭乘郵輪出境前往第三國(guó)的外籍旅客，目前只能享受24小時(shí)過(guò)境免簽，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足其在華逗留的需要，考慮到登輪所需時(shí)間，其無(wú)法對(duì)港口城市和周邊地區(qū)觀光游覽。筆者建議，針對(duì)訪問(wèn)港郵輪旅客，先以華東三省一市為試點(diǎn)，推行72小時(shí)或144小時(shí)免簽證政策，給予其充足的游覽時(shí)間，待培育了一定的市場(chǎng)規(guī)模后，可以將這一政策輻射到其他區(qū)域。

目前，上海郵輪口岸在受理口岸簽證申請(qǐng)方面還沒(méi)有機(jī)場(chǎng)方便，針對(duì)郵輪旅客的口岸簽證與臨時(shí)入境許可政策，還沒(méi)有充分發(fā)揮出其吸引外籍人士觀光旅游的作用，在政策宣傳方面也不多。其實(shí)，對(duì)搭乘郵輪入境的旅客來(lái)說(shuō)，其非法出入境概率非常低，如果我們要吸引更多的東南亞航線母港郵輪來(lái)華，可以借鑒日本的郵輪免簽政策或開(kāi)展口岸簽證業(yè)務(wù)，以降低其旅游費(fèi)用，勢(shì)必能吸引更多訪問(wèn)港郵輪來(lái)滬運(yùn)營(yíng)。

筆者建議，在為郵輪旅客辦理通關(guān)手續(xù)方面，上海邊檢機(jī)關(guān)應(yīng)以出入境管理法為依據(jù)，在不降低郵輪口岸管控工作水平的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步通過(guò)試點(diǎn)運(yùn)作簡(jiǎn)化措施不斷完善《郵輪出入境邊防檢查管理辦法》。

（三）建立郵輪協(xié)調(diào)中心，充分利用各警種資源，提升綜合執(zhí)法能力

隨著上海郵輪出入境航次不斷增加，郵輪口岸在全國(guó)的影響力不斷擴(kuò)大，安保工作形勢(shì)必將日益嚴(yán)峻和復(fù)雜。這必然需要有一個(gè)高效運(yùn)作的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)郵輪管理的統(tǒng)一行動(dòng)。筆者建議，積極推進(jìn)多警聯(lián)動(dòng)，實(shí)現(xiàn)郵輪監(jiān)管無(wú)縫銜接。

以上海為例，目前有具體管理郵輪事務(wù)權(quán)限的公安機(jī)關(guān)警種包括邊檢機(jī)關(guān)、上海港公安局、海關(guān)緝私局、長(zhǎng)江航運(yùn)公安局、水上公安局、市出入境管理局、刑偵總隊(duì)、港口所在地派出所等。從邊檢機(jī)關(guān)工作實(shí)踐來(lái)看，郵輪靠港期間經(jīng)常會(huì)發(fā)生一系列突發(fā)事件，例如，無(wú)關(guān)人員攀爬郵輪事件的處理一般由港區(qū)公安部門(mén)負(fù)責(zé)，處置旅客與船方糾紛導(dǎo)致的滯船事件由市旅游部門(mén)負(fù)責(zé)，船員之間治安事件的處置一般由水上公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，重大刑事案件的偵查由市公安局刑偵總隊(duì)負(fù)責(zé)，非法出入境案件行為的查處由市出入境管理局負(fù)責(zé)，船員非法攜帶違禁物品行為的查處由海關(guān)緝私部門(mén)負(fù)責(zé)，船員突發(fā)疾病水上救助活動(dòng)由海事部門(mén)負(fù)責(zé)，然而當(dāng)這些事件剛發(fā)生時(shí)往往難以定性和確定管轄部門(mén)，而各警種由于對(duì)郵輪均有相應(yīng)的管轄權(quán)而要求船方代理人員第一時(shí)間向各自部門(mén)通報(bào)有關(guān)情況，相互之間又缺乏統(tǒng)一的信息聯(lián)動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制，船方在一定程度上疲于應(yīng)對(duì)。因此，建立各警種、海事部門(mén)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的指揮中心勢(shì)必行，在多警種聯(lián)動(dòng)方面，公安機(jī)關(guān)各部門(mén)應(yīng)當(dāng)整合資源，嘗試跨警種聯(lián)合執(zhí)法。郵輪協(xié)調(diào)中心具體應(yīng)當(dāng)按下列步驟健全職責(zé)功能：

1.開(kāi)通郵輪事務(wù)協(xié)調(diào)中心統(tǒng)一信息服務(wù)平臺(tái)。目前，以邊檢、海關(guān)、港口、工商部門(mén)為代表的職能部門(mén)尚未建立統(tǒng)一的郵輪服務(wù)平臺(tái)。鑒于上海郵輪事務(wù)已經(jīng)覆蓋政府各個(gè)職能部門(mén)，郵輪服務(wù)業(yè)已經(jīng)有了一定的規(guī)模，有必要建立統(tǒng)一的信息服務(wù)平臺(tái)，形成“按責(zé)轉(zhuǎn)辦、統(tǒng)一督辦、辦結(jié)反饋”的服務(wù)咨詢(xún)工作模式，便于從事郵輪服務(wù)行業(yè)的人員能夠最有效地獲得郵輪業(yè)務(wù)各個(gè)主管部門(mén)的權(quán)威政策資訊和幫助。同時(shí)，通過(guò)進(jìn)一步開(kāi)發(fā)問(wèn)題咨詢(xún)流轉(zhuǎn)平臺(tái)，可以避免代理公司、郵輪公司以及被管理的單位人員“多頭匯報(bào)”的情況發(fā)生，客觀上通過(guò)運(yùn)作政府郵輪事務(wù)平臺(tái)提升行政效率，降低郵輪公司的營(yíng)運(yùn)成本，同時(shí)也便于郵輪執(zhí)法單位在信息發(fā)布、數(shù)據(jù)公布、對(duì)外宣傳方面實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最大程度彰顯上海郵輪港的綜合服務(wù)水平。

2.快速指定案（事）件管轄單位。目前，在公安部出入境管理局指導(dǎo)下，上海郵輪口岸公安機(jī)關(guān)執(zhí)法中，上海邊檢機(jī)關(guān)與上海市出入境管理局針對(duì)郵輪口岸非法出入境案件已經(jīng)建立協(xié)作辦案機(jī)制，對(duì)打擊利用郵輪從事非法出入境活動(dòng)的人員形成了一整套完善的工作流程，即邊檢機(jī)關(guān)對(duì)查獲通過(guò)郵輪非法出入境的嫌疑人員第一時(shí)間予以控制和開(kāi)展調(diào)查，收集和固定違法證據(jù)，積極挖掘組織偷越國(guó)（邊）境等犯罪人員的線索，對(duì)線索明確的，上海市出入境管理局會(huì)在第一時(shí)間派員接收和辦理案件移交手續(xù)。在后期的偵查階段，邊檢機(jī)關(guān)與出入境管理局均派員參與調(diào)查取證、案件審理工作，研究偵查方向，互通最新案情進(jìn)展信息等。自2013年以來(lái)，邊檢機(jī)關(guān)共查獲并移交案件十余起四十余人，形成了郵輪口岸反偷渡工作高壓態(tài)勢(shì)，這種合作機(jī)制應(yīng)當(dāng)推廣到更多警種之中。

3.建立一支海港郵輪口岸快速反應(yīng)警察隊(duì)伍。目前，在上海黃浦江水域中，邊檢機(jī)關(guān)、海關(guān)、海事部門(mén)、水上公安局均有自己的巡邏艇，但均各自為政，在涉及船員突發(fā)疾病救助、船體檢查、錨地登輪檢查方面尚未形成統(tǒng)一執(zhí)行任務(wù)的合力。上海口岸管理單位可以考慮借鑒美國(guó)海關(guān)與邊境執(zhí)法局、香港入境事務(wù)局的經(jīng)驗(yàn)，抽調(diào)各警種力量率先整合建立一支海港綜合執(zhí)法警隊(duì)，不斷提高郵輪旅游安全管理與應(yīng)急水平。屆時(shí)可以通過(guò)不斷豐富邊檢機(jī)關(guān)郵輪管控系統(tǒng)功能，利用3G、4G網(wǎng)絡(luò)將管控人員報(bào)警信息傳輸給承擔(dān)執(zhí)法防暴、反恐任務(wù)的職能部門(mén)，從而建立起快速反應(yīng)機(jī)制，以達(dá)到“平時(shí)降低見(jiàn)警率，有事提升見(jiàn)警率”的目的。

4.成立事件應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)小組，形成快速處置郵輪口岸突發(fā)事件的合力。例如，2014年5月，亞洲相互協(xié)作與信任措施會(huì)議在滬召開(kāi)期間，發(fā)生一起因旅行社未及時(shí)辦妥入臺(tái)許可證，導(dǎo)致400余名旅客無(wú)法隨郵輪出境事件，引發(fā)旅客不滿(mǎn)。對(duì)此，邊檢機(jī)關(guān)及時(shí)通報(bào)市口岸辦，并協(xié)調(diào)港區(qū)公安局、相關(guān)旅行社及現(xiàn)場(chǎng)領(lǐng)隊(duì)，做了大量解釋按撫工作，事件最終得以妥善解決，旅客陸續(xù)離開(kāi)港區(qū)。

（四）明確郵輪旅游合同示范文本，營(yíng)造公正、透明、和諧的口岸執(zhí)法環(huán)境

從郵輪運(yùn)營(yíng)發(fā)展歷史來(lái)看，郵輪產(chǎn)品的網(wǎng)絡(luò)性比其它任何旅游產(chǎn)品都要強(qiáng)。這表現(xiàn)為每家郵輪公司都和幾十個(gè)甚至上百個(gè)旅行社建立合作關(guān)系。上海中國(guó)郵輪旅游發(fā)展試驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會(huì)議第一次工作會(huì)議指出：研究制定旅行社與郵輪公司合作的合同示范文本、旅行社與游客簽訂的郵輪旅游合同示范文本。郵輪通關(guān)實(shí)踐工作中，一些旅行社、郵輪公司、代理公司工作人員其實(shí)對(duì)與郵輪相關(guān)的出入境政策理解并不全面，在向旅客介紹政策注意事項(xiàng)時(shí)也必然產(chǎn)生一些偏差。大多數(shù)行政執(zhí)法單位往往會(huì)印制一些宣傳冊(cè)供旅客取閱，但實(shí)際效果有限。旅游合同示范文本具有權(quán)威性、時(shí)效性、法律效力性的特征，如果上海郵輪口岸管理部門(mén)在制定郵輪旅游合同文本時(shí)能依據(jù)不同的版本，考慮將最新的邊檢、海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫、港口安檢的政策要求一并納入合同范疇，并配合媒體宣傳，就能起到良好的政策宣傳效果，同時(shí)也會(huì)有更多的旅客提前周知郵輪旅客通關(guān)所需的各種注意事項(xiàng)，對(duì)提升郵輪口岸通關(guān)效率，營(yíng)造安全、和諧、便捷的通關(guān)環(huán)境具有積極的作用。

（五）建立統(tǒng)一的郵輪誠(chéng)信管理工作機(jī)制，提升郵輪執(zhí)法部門(mén)國(guó)際化水平

誠(chéng)信管理是行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，建立服務(wù)型政府的有效途徑，這對(duì)推動(dòng)上海郵輪旅游發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，規(guī)范和加強(qiáng)郵輪自管，促進(jìn)和諧口岸建設(shè)具有重要的促進(jìn)作用。目前，上海邊檢機(jī)關(guān)針對(duì)母港郵輪運(yùn)營(yíng)期間，就各類(lèi)信息資料申報(bào)、遵守口岸相關(guān)出入境法律法規(guī)、防范旅客非法出入境活動(dòng)以及配合邊檢機(jī)關(guān)通關(guān)管理四個(gè)方面，建立了一整套系統(tǒng)完善的郵輪信譽(yù)評(píng)價(jià)體系，并以年度為評(píng)定周期，對(duì)各項(xiàng)信譽(yù)指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，綜合評(píng)定其信譽(yù)等級(jí)，實(shí)施差別化的通關(guān)舉措，以達(dá)到“鼓勵(lì)船方自管，邊檢評(píng)定效果，優(yōu)化通關(guān)舉措，逐步簡(jiǎn)化管理，最終取消監(jiān)管”目的。當(dāng)前，上海郵輪口岸各行政機(jī)關(guān)尚未建立統(tǒng)一的信譽(yù)管理體系，與發(fā)達(dá)國(guó)家郵輪管理措施相比還存在一定差距。隨著上海中國(guó)郵輪旅游發(fā)展試驗(yàn)區(qū)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制的建立，在上海市政府口岸管理部門(mén)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，今后有效整合與評(píng)估各單位郵輪管理工作舉措將成為重要的日常工作，屆時(shí)一些不必要的監(jiān)管舉措必將被廢除或簡(jiǎn)化，無(wú)疑將會(huì)給上海郵輪經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展增加巨大的推動(dòng)力。