北極航道沿岸國航道管理法律規(guī)制變遷研究

白佳玉

摘要：氣候變暖造成的北極冰融給北極商業(yè)通航帶來契機。大規(guī)模北極商業(yè)航行有賴于廣泛認可的國際法律規(guī)則和北極航道沿岸國的配套管理制度。北極航道沿岸國依據(jù)航道所在水域的內(nèi)水主張否認北極航道用于國際航行海峽的法律地位，進而反對無害通過或過境通行航行制度適用的做法引發(fā)美國和歐盟的質疑。航道所在水域的法律地位并不必然影響航道本身的法律地位和應適用的航行制度。北極航道沿岸國針對航道管理的立法變遷和法律制度發(fā)展順應了本國核心利益的需要，但應顧及一般接受的國際規(guī)則，避免航道所在水域法律地位爭議給航道有益使用帶來制度障礙。在強制性北極航行規(guī)則形成階段，北極航道沿岸國不易以嚴苛的航道管理法律制度綁架國際海事安全維護的認知共同體對北極航行規(guī)則模式的理性選擇。

關鍵詞：北方海航道；西北航道；立法變遷；法律制度

中圖分類號：D993.5 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2014）08-0086-10

一、北極航道所在水域法律地位之爭

目前，穿過北冰洋，連接大西洋和太平洋的北極航道主要包括北方海航道、西北航道和穿越北極點的穿極航道。當北冰洋成為全年除冬季外沒有海冰或僅在北極點附近區(qū)域有較少冰的時候，通過北極航道航行可極大縮短海上航線，提供安全的海上通道。本文所探討的北極航道主要指北方海航道和西北航道。北極航道沿岸國包括毗鄰北方海航道的俄羅斯和西北航道的加拿大。兩國對其航道所在水域的法律地位有類似的主權主張，也存在相似的法律地位爭議。

（一）北方海航道所在水域法律地位之爭

1932年蘇聯(lián)政府首次在官方文件中使用“北方海航道”的稱呼。根據(jù)《2013北方海航道水域商船航行相關俄羅斯聯(lián)邦法案修正案》（以下簡稱《2013修正案》）修正的《1999俄羅斯聯(lián)邦商船法》5.1條對“北方海航道水域”的定義，該航道包括毗鄰俄聯(lián)邦北方沿岸的內(nèi)水、領海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)?！?013修正案》對《1998俄羅斯聯(lián)邦內(nèi)水、領海及毗連區(qū)法》亦做出修正，盡管不再特殊強調(diào)維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽，卻概括性確定北方海航道水域是歷史上形成的俄羅斯國家交通干線。俄羅斯在1997年批準了《聯(lián)合國海洋法公約》，但其對北方海航道水域中的內(nèi)水屬性的主張主要以“歷史性水域”和“直線基線法”為理論依據(jù)。以“歷史性水域”為理論依據(jù)，《蘇聯(lián)國家邊疆法》（1960/1983）、《蘇聯(lián)海軍國際法手冊》（1966）及其他法令提到北冰洋海峽這些歷史上屬于蘇聯(lián)的海峽為其內(nèi)水。以“直線基線法”為理論依據(jù)，蘇聯(lián)兩項關于直線基線的法令（1984、1985）和《1998俄羅斯聯(lián)邦的內(nèi)水、領海及毗連區(qū)法》通過劃定直線基線將基線內(nèi)的北方海航道所在水域劃定為內(nèi)水。美國官方對俄羅斯以歷史性水域和直線基線主張毗鄰北方沿岸基線向陸地一側水域的內(nèi)水法律地位均明確予以反對。

（二）西北航道所在水域法律地位之爭

西北航道位于加拿大北極群島水域，自西向東從楚科奇海出發(fā)，穿過波弗特海，通向加拿大北極群島，最后抵達大西洋。西北航道并非一條孤立的航道，主要由七條航道組成，航道間存在微小差異。1880年，加拿大從英國繼承了北極群島的主權。加拿大擁有北極群島的主權是不存在爭議的，異議在于北極群島水域的法律地位。曾領隊進行北極群島內(nèi)水域探險的船長J.E.Bernier認為，1880年加拿大繼承范圍包括了島嶼及島嶼內(nèi)的水域。此后，《1970加拿大領海和捕魚區(qū)法案》、《1970北極水域污染防治法》分別強調(diào)了加拿大對“北極水域”的管轄，遭到美國的反對。《1970北極水域污染防治法》規(guī)定加拿大“北極水域”（Arctic Waters）為陸地領土向波弗特海方向100海里，西經(jīng)141度到西經(jīng)60度之間的北極水域，但加拿大確定“北極水域”的目的是管轄該水域內(nèi)的污染事故并制定防治標準，不屬于主權宣示。1973年，加拿大法律事務局簽發(fā)了首個明確將北極群島水域確定為內(nèi)水的官方聲明，稱“加拿大基于歷史性原因，主張加拿大北極群島水域為內(nèi)水?！?985年9月10日，加拿大以內(nèi)閣命令的形式將北極群島水域確定為歷史性內(nèi)水，并在北極群島外延周邊劃定了直線基線。此舉招致美國和歐盟的極力反對：美國認為加拿大的做法缺乏國際法依據(jù)，盡管未說明反對的內(nèi)容是否同時包括歷史性權利依據(jù)下的內(nèi)水主張和直線基線的劃定，卻概括性表達了加拿大的主張缺乏國際法依據(jù)的看法；歐盟則強調(diào)歐盟成員國對加拿大直線基線的劃定不滿，否認歷史性權利可作為加拿大劃定直線基線的合法依據(jù)⑦，反對加拿大歷史性權利和直線基線的主張。加拿大的立場未因此發(fā)生變化，但顧及該水域的和平利用和各方利益，加拿大與美國1988年簽署了《北極合作協(xié)定》。協(xié)定同意雙方在不改變各自立場的情況下利用北極水域（包括北極群島水域），意味著美國經(jīng)加拿大批準通過西北航道的行為不等同于認可了加拿大有關北極群島內(nèi)水域的內(nèi)水主張。

二、北極航道法律地位之爭

北極航道所在水域的法律地位并不必然決定北極航道的法律地位。若北極航道滿足“用于國際航行的海峽”的條件，作為《聯(lián)合國海洋法公約》締約國的俄羅斯和加拿大應賦予外國船舶過境通行的航行權。國際法院在1949年科孚海峽案中認為，構成國際航行海峽需滿足地理標準與功能標準。地理標準為海峽兩端連接公?；驅俳?jīng)濟區(qū)，功能標準方面卻有實際使用和潛在使用的爭議。目前，俄羅斯、加拿大分別否認北方海航道、西北航道為“用于國際航行的海峽”，對外國船舶通過航道設置了特殊條件。

（一）北方海航道法律地位之爭

俄羅斯認為北方海航道內(nèi)的維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里.拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽不屬用于國際航行的海峽。俄羅斯拒絕認可這些海峽為國際航行海峽的理由在于它們不符合實際用于國際航行的功能標準。美國簽署外交聲明稱其在俄羅斯北極海峽航行時享有自由航行或不間斷的無害通過的權利，認為海峽滿足地理標準和潛在使用的功能標準，是用于國際航行的海峽。俄羅斯卻通過一系列立法夯實了對北方海航道法律地位的主張?！?990北方海航道海路航行規(guī)章》（以下簡稱《1990規(guī)章》）要求船舶在經(jīng)過上述四海峽時，必須由引航員引水及破冰船強制引航。《2013北方海航道水域航行規(guī)則》（以下簡稱《2013規(guī)則》）取消了強制引航的規(guī)定，僅在船長的冰區(qū)航行經(jīng)驗不足三個月時要求有引航員引水，引水收費數(shù)額也大幅度下降。俄羅斯發(fā)展北方的戰(zhàn)略計劃催生了航行規(guī)則的修改，但俄羅斯對北方海航道海峽的法律地位主張沒有發(fā)生動搖。endprint

（二）西北航道法律地位之爭

加拿大官方認可西北航道兩端連接大西洋和太平洋符合地理標準，但認為西北航道未長期實際用于國際航行，不滿足功能標準。美國官方則認為，國際航行海峽的地理標準比功能標準更重要，功能標準方面符合“潛在使用”的要求即可。因此，美國國務院多次聲明，認為西北航道屬于國際航行海峽，外國船舶應享有過境通行權。美國的抗議未阻礙加拿大控制西北航道的決心。自1970年開始，加拿大通過豐富的立法對西北航道進行管理?！侗睒O水域污染防治法》采取零排放原則，禁止船舶在北極水域傾倒污染物。北極水域內(nèi)劃定了16處航行安全控制區(qū)，這些區(qū)域內(nèi)航行的船舶建造、裝備、人員配備、航行時間等都需滿足一定條件，污染防治官員可登臨和檢查航行安全控制區(qū)內(nèi)任何船舶。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后，加拿大又通過一系列立法詳細規(guī)定船舶在冰區(qū)內(nèi)的操作程序和污染責任，防污標準高于一般接受的國際規(guī)則。

三、北極航道沿岸國航道管理立法變遷

北方海航道所在水域及航道自身法律地位的爭論多年來一直未有休止，但北極冰融和航道利用前景的日益明朗使得科考船和商船的北極航行呈逐年上升趨勢。以北方海航道為例，穿越北方海航道的船舶數(shù)量2011年為41艘，2012年為46艘，2013年為71艘。俄羅斯和加拿大通過航道管理立法開展船舶航行的環(huán)境管理和安全管理。這類立法在制定之初以單邊立法的形式出現(xiàn)，其適用的水域范圍和嚴苛的管理制度受到外界質疑。為避免單邊立法的非議，加拿大在第三次聯(lián)合國海洋法大會上提出增加冰封水域條款，試圖給加拿大嚴格的航道管理立法創(chuàng)制國際法依據(jù)。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后俄羅斯和加拿大對原有的單邊立法內(nèi)容做出更為嚴苛的調(diào)整。隨著兩國北極戰(zhàn)略的公布，兩國航道管理立法出現(xiàn)差異：俄羅斯為順應經(jīng)濟發(fā)展需求而收斂r之前對北方海航道的管控措施，加拿大則以更保守的態(tài)度繼續(xù)強化對西北航道的管制。

（一）俄羅斯北方海航道管理立法變遷

俄羅斯對北方海航道管理立法可追溯至蘇聯(lián)時期的相關立法，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后俄羅斯豐富了航道管理的立法體系，2008年俄羅斯公布《2020年前俄羅斯北極國家政策原則及其遠景》，此后對外國船舶利用北方海航道的管控呈緩和的態(tài)勢。

1.1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定前的北方海航道管理立法

1960年蘇聯(lián)制定了與北方海航道高度關聯(lián)的法律《邊疆法》（Statute of the Protection of theState Boundary of the U.S.S.R.），提出歷史性海峽，確定12海里領海寬度，規(guī)定軍艦需經(jīng)過事先許可方可進入領海享有無害通過權。《邊疆法》規(guī)定蘇聯(lián)的內(nèi)水包括海灣、灣口、內(nèi)凹灣、河口，以及歷史上屬于蘇聯(lián)的海域和海峽。1965年蘇聯(lián)海運部發(fā)布指令，要求經(jīng)過維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽的所有船舶都需要護送或引航，到1972年經(jīng)過德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽也需滿足同樣的要求，指令還對通過北方海航道的船舶推行收費標準。指令頒布后，美國科考船Northwind在嘗試穿過維利基茨基海峽以及軍艦Burton Island進入楚科奇海和喀拉海時分別被驅逐出航道或海域。北方海航道的嚴格管控初見端倪。1971年蘇聯(lián)頒布了《北方海航道管理局法》（Statue of the Administration 0f the Northern Sea Route），北方海航道管理局根據(jù)該法得以建立，隸屬于蘇聯(lián)海運部。蘇聯(lián)在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定前的北方海航道管理立法初步建立了北方海航道管理體制，對通過四處海峽的強制引航和收費要求為日后確定海峽法律地位及航道所在水域的內(nèi)水主張埋下伏筆。

2.1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后的北方海航道管理立法

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后，蘇聯(lián)/俄羅斯對北方海航道管理立法漸成體系。1983年蘇聯(lián)頒布《蘇聯(lián)國家邊疆法》（Law on the State Boundary of u.s.s.R.），保留了1960年《邊疆法》有關歷史性海峽的內(nèi)容，規(guī)定蘇聯(lián)內(nèi)水包括直線基線內(nèi)的蘇聯(lián)領海中朝向陸地部分以及屬于蘇聯(lián)的河流、湖泊等水域。俄羅斯制定的1993年《國家邊疆法》進一步重申了俄羅斯對北冰洋毗鄰海峽的歷史性權利。1987年戈爾巴喬夫發(fā)表摩爾曼斯克講話，指出北極作為連接太平洋和大西洋通道的重要作用，呼吁更為廣泛和深入的北極合作。1991年蘇聯(lián)解體，俄羅斯總統(tǒng)葉利欽闡明俄羅斯在北方海航道國際合作中的領導地位。在這樣的開放背景下，蘇聯(lián)頒布了《1990北方海航道海路航行規(guī)章》（Regulations for Navigation on the Seaways of the Northern SeaRoute），是1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后俄羅斯管理北方海航道海上航行活動的基礎性立法。基于《1990規(guī)章》，1996年俄羅斯出臺了三個配套性文件，即《1996北方海航道航行指南》（Guide for Navigation through the Northern Sea Route）、《1996北方海航道破冰和引航指南規(guī)則》（Regulations for Icebreaker and Pilot Guiding of Vessels through the No.hem Sea Route）、《1996北方海航道航行設計、裝備和供給的必要條件》（Requirements for the Design，Equipment，and Supplies of Vessels Navigating the Northern Sea Route）。

《1990規(guī)章》將北方海航道定義為位于蘇聯(lián)北方沿岸內(nèi)水、領?；驅俳?jīng)濟區(qū)內(nèi)的蘇聯(lián)國家交通干線，包括適宜冰區(qū)領航的航線。俄羅斯的一些學者認為北方海航道包括那些位于公海上適宜冰區(qū)領航的航線。規(guī)章適用于利用北方海航道的所有船舶，未賦予外國公務船和軍艦國家豁免權?！?990規(guī)章》結合1996年的三個配套性文件統(tǒng)一規(guī)定了船舶進入北方海航道前的審批制度、經(jīng)過四處海峽的強制性破冰引航制度、引航收費制度和環(huán)境保護制度?？梢?，俄羅斯在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后有關北方海航道的管理立法更為規(guī)范和具體，其中的審批制度、強制破冰引航制度和引航收費制度因應了俄羅斯在這一時期繼續(xù)堅持北方海航道及所在水域法律地位主張的需求。環(huán)境保護制度嚴格于國際海事組織制定的一般接受的國際規(guī)則，對航行于領海和專屬經(jīng)濟區(qū)的外國船舶的設計、構造、人員配備或裝備做出特殊要求。這類超出內(nèi)水范圍的單邊立法本不符合國際海事法律規(guī)則，1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第234條卻似乎賦予了俄羅斯在專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)為防止、減少和控制船舶對海洋的污染進行單邊立法的權利。然而，那些缺少可靠科學證據(jù)和未考慮航行的環(huán)境保護的制度的合法性值得商榷。endprint

3.俄羅斯北極戰(zhàn)略逐漸成熟后的北方海航道管理立法

2008年9月18日俄羅斯聯(lián)邦總統(tǒng)令批準了《2020年前俄羅斯北極國家政策原則及其遠景》，是俄羅斯近百年來關于開發(fā)俄屬北極地區(qū)的綱領性政策文件。文件明確將北方海航道的利用列為國家主要利益，強調(diào)北方海航道屬俄羅斯在北極的國家統(tǒng)一交通線?；驹瓌t分階段貫徹實施，要求2015年以前為解決歐亞直達運輸問題建立并發(fā)展北方海路交通基礎設施和管理體系，2020年以前將俄聯(lián)邦北極地區(qū)轉變?yōu)橹鲗缘膽?zhàn)略基地。2011年9月，時任俄羅斯總理普京在俄羅斯城市阿爾漢格爾斯克舉辦的北極論壇上預測沿俄羅斯北部海岸的北極航道將很快成為超越蘇伊士運河溝通亞歐的航路，甚至表態(tài)北方海航道在服務收費、安全和質量方面將超過傳統(tǒng)貿(mào)易航線。以往的俄羅斯北方海航道管理立法無法適應經(jīng)濟發(fā)展和航道大規(guī)模利用的需求，強制引航和高昂的破冰費用令全球航運企業(yè)望洋興嘆。為提高北方海航道競爭力，實現(xiàn)俄羅斯北極政策中的階段性目標，俄羅斯公布了《2013北方海航道水域商船航行相關俄羅斯聯(lián)邦法案修正案》和《2013北方海航道水域航行規(guī)則》，廢除了《1990北方海航道海路航行規(guī)章》、《1996北方海航道破冰和引航指南規(guī)則》和《1996北方海航道航行設計、裝備和供給的必要條件》。新立法將北方海航道水域限定在俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)范圍內(nèi)，修改審批制度為許可證制度，制定了具體的、可操作和可預期的航行許可條件；修正了強制破冰引航制度，以船長豐富的冰區(qū)航行經(jīng)驗作為避免強制引航的條件；降低了引航收費標準，收取費用低于蘇伊士運河的收費額度。這一系列轉變提高了北方海航道利用的收益成本比，提升了北方海航道的全球競爭力。

（二）加拿大西北航道管理立法變遷

加拿大對西北航道管理立法始于北極水域污染防治的需要，以一種不提出主權要求的方式采用單邊立法控制北極群島水域的航運。為使單邊立法得到廣泛承認，加拿大在第三次海洋法會議上提出冰封區(qū)域的環(huán)境保護條款，獲得足夠國際支持后成功推動了《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的制定。冰封條款似乎為加拿大嚴苛的西北航道管理立法提供了國際法依據(jù)。2009年加拿大公布北極戰(zhàn)略后，又進一步修正原有立法，以嚴格的管控制度強化對西北航道及所在水域的法律主張。

1.1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定前的西北航道管理立法

加拿大對西北航道管理立法源于“曼哈頓”號事件。1969年，“曼哈頓”號未經(jīng)加拿大事先批準，在兩艘美國海岸警衛(wèi)隊破冰船的護航下從波弗特海經(jīng)西北航道抵達戴維斯海峽，是美國將阿拉斯加開采的石油運往美國東岸的實驗性航行。當時，加拿大主張的領海寬度為3海里，除麥克盧爾海峽外，“曼哈頓”號主要在國際水域中航行。出于保護北極水域環(huán)境不受溢油污染損害，以及曖昧維護北極水域主權的考慮，加拿大國會在1970年通過了《北極水域污染防治法》（Arctic Waters Pollution Prevention Act）。該法規(guī)定的北極水域寬度為100海里，遠超過加拿大的領海寬度。此后加拿大又修正了《領海與捕魚區(qū)法》，將3海里領海延至12海里。1977年加拿大通過自愿性北部交通服務區(qū)報告制度（NORDREG）提高北極海運安全和北極環(huán)境的保護。應該說，《北極水域污染防治法》并無主權宣示的效果，法案公布后加拿大總理強調(diào)這部法律旨在防止北極污染，不屬于主權宣示。但在公海海域適用高于一般國際規(guī)則要求的環(huán)境保護單邊立法被一些國家認為是不可接受的。尋求國際法依據(jù)成為平息各國反對聲音的有效途徑。1972年斯德哥爾摩會議和1973年政府間海事協(xié)商組織防止船源污染會議上，加拿大均提議沿海國有權對毗鄰領海的海域進行特別管理，但這些多邊會議平臺未直接采納加拿大的建議，僅政府間海事協(xié)商組織在最終會議文件中承認沿海國可以在“環(huán)境特別脆弱”海域采取特別措施。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定前的西北航道管理立法側重北極水域環(huán)境保護，但環(huán)保措施卻單方拓展至領海范圍以外，缺乏國際社會的支持。

2.1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后的西北航道管理立法

為提高《北極水域污染防治法》的認可度，加拿大積極利用第三次聯(lián)合國海洋法大會的多邊磋商機會倡議針對冰封地區(qū)采取特殊的管理措施，獲得蘇聯(lián)、美國、瑞典、挪威、冰島的支持，最終實現(xiàn)了1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第234條的制定。根據(jù)第234條的規(guī)定，冰封區(qū)域沿岸國有權在專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)冰封區(qū)域為防止海洋污染制定和執(zhí)行非歧視性的防治、減少和控制船源污染的法律及規(guī)章。這樣的國際法授權為加拿大完善船舶航行管理立法奠定了基礎。《加拿大航運法》于1985年頒布（2001年修訂），全面規(guī)定了船舶登記、人員配備、航行服務、防治污染和應急反應等措施。但是，這一年發(fā)生的“極地?！碧柺录尲幽么笳J識到，環(huán)境保護目的的國內(nèi)立法不足以維護北極群島水域主權。同年9月10日，加拿大頒布法令宣布劃定直線基線并于1986年1月1日生效。此時的加拿大尚未批準《聯(lián)合國海洋法公約》，其對直線基線的劃定主張依據(jù)歷史性權利和國際習慣法規(guī)則。加拿大直線基線宣布后即刻遭到美國、歐盟的質疑，這反而加強了加拿大通過西北航道管理立法證明北極群島水域主權的決心。90年代中后期，加拿大出臺了北極航行船舶的建造標準、北極冰區(qū)航行制度標準、油輪和駁船活動指南、北極水域石油運輸指南等。這一階段，加拿大還通過了《1996海洋法》建立了200海里專屬經(jīng)濟區(qū)制度。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》制定后加拿大有關西北航道所在水域的主權宣告和航道管理立法相輔相成。

3.加拿大北極戰(zhàn)略指導下的西北航道管理立法

2009年7月26日，加拿大聯(lián)邦政府發(fā)布了《加拿大的北方戰(zhàn)略：我們的北極.我們的遺產(chǎn)，我們的未來》。戰(zhàn)略中四個同等重要和互為補充的優(yōu)先領域包括：行使主權、促進社會和經(jīng)濟發(fā)展、保護環(huán)境、改進和加強北極地區(qū)管理。整體而言，行使主權應是加拿大北極戰(zhàn)略中最重要和優(yōu)先的主題，在此基礎上加拿大會創(chuàng)造可持續(xù)發(fā)展的優(yōu)越條件，推動北極經(jīng)濟和社會的發(fā)展，這過程中以生態(tài)系統(tǒng)為根本的治理方法將得以推行。加拿大北極戰(zhàn)略將主權行使列為首要目標，體現(xiàn)在西北航道管理立法中即明確立法適用海域，加大對外國船舶的管控，推動本國防治船舶污染的環(huán)保立法對多邊條約的影響。2009年6月11日，加拿大批準了《北極水域污染防治法修正案》，使該法的適用范圍擴展至距離海岸線200海里，覆蓋到加拿大的全部專屬經(jīng)濟區(qū)海域。2010年《北方加拿大船舶交通服務區(qū)規(guī)定》強制性要求進入北部交通服務區(qū)的船舶提交報告。自2009年強制性《極地規(guī)則（草案）》制定以來，加拿大也積極參與其中，意欲通過國際規(guī)則鞏固現(xiàn)有西北航道國內(nèi)立法，提高國內(nèi)立法的認可度和遵守效果。endprint

四、北極航道沿岸國航道管理法律制度發(fā)展

俄羅斯和加拿大的北極航道管理立法隨國家核心利益的需要而不斷調(diào)整和完善，航道管理體制、管理制度的適用水域和針對船舶種類、航道管理立法目的、航道通行制度基礎等具體法律制度在近年來有所發(fā)展。

（一）俄羅斯北方海航道管理法律制度發(fā)展

俄羅斯北方海航道管理法律制度一直較為嚴格，甚至在北方海航道水域航行的外國公務船和軍艦也不享有國家管轄豁免的權利，招致海洋大國的不滿。近年來，俄羅斯北方開發(fā)戰(zhàn)略促使其對以往的法律制度做出有限度的調(diào)整，在保持北方海航道及所在水域法律地位主張的前提下修改或取消了部分原有的法律制度。

1.俄羅斯北方海航道管理體制

俄羅斯對北方海航道的管理采取聯(lián)邦與地方管理相結合的管理體制。聯(lián)邦層面，北方海航道管理局負責北方海航道管理事務。該機構根據(jù)2013年3月15日的俄聯(lián)邦政府358號指令及《1999俄羅斯聯(lián)邦商船法》建立，旨在確保北方海航道航行船舶的安全及海洋環(huán)境污染的預防。具體職能包括：外國船舶經(jīng)過北方海航道的審批、許可；北方海航道上的冰情和航行情況的調(diào)查、分析；北方海航道上的水文測量和航行輔助；北方海航道上的搜救服務；船上有害物質、疏浚物和垃圾排放的禁制；北方海航道上航行信息的提供；破冰船服務的提供。地方層面，地方政府負責轄區(qū)內(nèi)航運條件的完善、基礎設施的建設，為聯(lián)邦層面的北方海航道管理提供協(xié)助。

2.航道管理適用的水域范圍及針對的船舶種類

《2013修正案》修正的《1999俄羅斯聯(lián)邦商船法》5.1條將北方海航道水域界定為：毗鄰俄聯(lián)邦北方沿岸的水域，由內(nèi)水、領海、毗連區(qū)和專屬經(jīng)濟區(qū)構成，東起與美國的海上劃界限及其到杰日尼奧夫角的緯線，西至熱拉尼亞角的經(jīng)線，新地島東海岸線和馬托什金海峽、克拉海峽和尤戈爾海峽西部邊線?！?013修正案》將北方海航道限定在俄羅斯專屬經(jīng)濟區(qū)以內(nèi)，改變了已作廢的《1990北方海航道海路航行規(guī)章》將公海也納入北方海航道的做法。另外，《1990規(guī)章》要求任何船籍的任何船舶與航空器在北方海航道航行時均受該規(guī)則調(diào)整。取締該規(guī)則的《2013北方海航道水域航行規(guī)則》取消了適用船舶種類、船籍的規(guī)定。

3.航道管理法律規(guī)制目的

2013年2月12日俄羅斯總統(tǒng)普京批準發(fā)布的《俄羅斯聯(lián)邦外交政策理念》提出俄羅斯“奉行積極的、建設性的政策，以加強北極地區(qū)多種形式的合作”；優(yōu)先開展與北極國家互動的同時，“對與非北極國家的互利合作持開放態(tài)度”。文件強調(diào)了俄羅斯希望與中國在所有領域進一步發(fā)展全面、平等、互信的合作伙伴關系的良好意愿。2013年，俄羅斯完善了北方海航道管理立法，主要體現(xiàn)在取消了以往強制引航和較高的引航收費制度，由較為寬松的《2013規(guī)則》全面取代嚴苛的《1990規(guī)章》?？梢?，俄羅斯有關北方海航道管理法律規(guī)制在朝著有利于其他國家更好利用北方海航道的方向發(fā)展。

4.航道通行的制度基礎

《2013規(guī)則》明確對北方海航道航行的船舶實行許可證制度。凡有意通過北方海航道的船舶需在通行前120個日歷日向主管部門——北方海航道管理局提出申請，申請內(nèi)容包括船舶信息、航線信息、有關船舶污染損害的民事責任保險證明等。如果申請通行的船舶無法達到俄方要求，即便船上駕駛人員有豐富的冰區(qū)航行經(jīng)驗，也會被拒絕獲通過。許可證制度是船舶在北方海航道航行的制度基礎。

5.引航要求與收費

《2013規(guī)則》取消了《1990規(guī)章》強制引航的規(guī)定，僅在過往船舶提出引航申請并獲得批準時方提供引航服務。但是，如果過往船舶的船長在北方海航道冰區(qū)航行經(jīng)驗不足三個月，必須有冰區(qū)引航員引水。破冰船引水收費的法律依據(jù)為《聯(lián)邦費率服務指令》，商船按照船載貨物種類和噸位收費，科考船、拖船、技術船等按照穿越北方海航道或抵達俄沿岸港口的不同被收費。

6.財務保證與保險要求

《2013規(guī)則》要求那些申請在北方海航道航行的船舶需持有俄羅斯加入的國際條約、聯(lián)邦法律規(guī)定的船舶污染損害或其他損害民事責任保險或其他財務保證書的材料復印件。俄羅斯是《1969船舶油污損害民事責任公約1976/1992議定書》的締約國，也是《2001燃油污染損害民事責任公約》的締約國。這兩部公約分別對載運2000噸以上散裝油類的油船和1000總噸以上的船舶實施強制保險或其他財務保證制度。

（二）加拿大西北航道管理法律制度發(fā)展

加拿大對西北航道的管理主要體現(xiàn)在北極水域的污染防治方面。這種看似不易刺激國際社會的西北航道管理方式，體現(xiàn)了加拿大在航道治理方面不同于俄羅斯的特殊智慧。從最初遠超過領海的北極水域污染防治措施到進入北極水域的強制報告制度，加拿大對西北航道的治理始終披著環(huán)境保護的外衣。

1.加拿大西北航道管理體制

加拿大未設置西北航道管理的專門行政機構，主要由加拿大交通部及隸屬于漁業(yè)與海洋部的海岸警衛(wèi)隊負責西北航道的管理工作。加拿大交通部管理船舶在西北航道內(nèi)航行安全、污染預防、壓載水交換等事項，同時具體實施港口國控制制度；加拿大海岸警衛(wèi)隊負責提供破冰船護航、船舶搜救、交通服務區(qū)管理、污染事故應急處理、海上災害監(jiān)控服務。

2.航道管理適用的水域范圍及針對的船舶種類

《北極水域污染防治法》界定的“北極水域”包括了北緯60度、西經(jīng)141度加拿大內(nèi)水、領海和專屬經(jīng)濟區(qū)（另一界限為加拿大與丹麥格陵蘭島之間專屬經(jīng)濟區(qū)界限）。西北航道位于“北極水域”中加拿大主張的直線基線向陸地一側的內(nèi)水?！都幽么蠛竭\法》管理加拿大海域內(nèi)船舶航行，防治加拿大專屬經(jīng)濟區(qū)內(nèi)的船源污染。在西北航道航行的外國非軍事船舶和議長未認可排除適用該法的外國政府公務船被要求遵守有關污染物和壓載水排放的嚴苛規(guī)定。《北極水域污染防治法》則規(guī)定不同類型和破冰級別的船舶滿足不同航行安全控制區(qū)內(nèi)有關船舶構造、配備和船員的要求。endprint