城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的生活垃圾統(tǒng)籌治理研究

摘要目前，生活垃圾對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)的生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)居民身體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等造成的嚴(yán)重危害，制約了城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展，阻礙了生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程。面對(duì)“垃圾圍城”、“垃圾圍村”的嚴(yán)峻形勢(shì)，基于可持續(xù)發(fā)展理論，分析了城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)及統(tǒng)籌治理的特點(diǎn)。從統(tǒng)籌治理主體的缺位、立法過(guò)于傾向于城市、環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃、缺乏統(tǒng)籌治理協(xié)調(diào)機(jī)制、公眾環(huán)境行為與環(huán)境意識(shí)不一致五個(gè)方面指出城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的困境，并提出城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的有效策略：明確統(tǒng)籌治理主體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)一監(jiān)管；完善生活垃圾治理相關(guān)法律制度，使立法傾向趨于平衡；保障資金投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃布局；建立城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理長(zhǎng)效機(jī)制；加強(qiáng)環(huán)境教育，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民環(huán)境行為與環(huán)境意識(shí)的統(tǒng)一，以法律制度保障美麗中國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞城鄉(xiāng)一體化；生活垃圾；統(tǒng)籌治理；城鄉(xiāng)規(guī)劃；可持續(xù)發(fā)展；社區(qū)組織

中圖分類(lèi)號(hào)X22文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2015）04-0171-06doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.022

生活垃圾治理是關(guān)乎我國(guó)民生的基礎(chǔ)性公益事業(yè)，是公共服務(wù)的重要組成部分。當(dāng)前，生活垃圾污染對(duì)城鄉(xiāng)的生態(tài)環(huán)境、自然資源、城鄉(xiāng)居民身體健康、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等造成的嚴(yán)重危害，阻礙了城鄉(xiāng)的可持續(xù)發(fā)展，是亟需解決的焦點(diǎn)問(wèn)題。面對(duì)城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境日益惡化的嚴(yán)峻形勢(shì)，十八屆三中全會(huì)明確提出：“建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系”、“完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”。充分表明城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題已受到黨中央的高度重視，也反映出當(dāng)前我國(guó)環(huán)境污染治理的重要性和緊迫性。目前，國(guó)內(nèi)外學(xué)者在城鄉(xiāng)一體化和生活垃圾治理方面的研究取得了一系列成果，但這些研究都沒(méi)有涉及城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理。隨著我國(guó)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快推進(jìn)和城市群的不斷涌現(xiàn)，現(xiàn)有的研究成果與對(duì)策已不能勝任生活垃圾治理的重任，應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展理論探究城鄉(xiāng)一體化與生活垃圾治理的關(guān)系，為城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理提供有效途徑。

1可持續(xù)發(fā)展：城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的理論基礎(chǔ)隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，城市及周邊鄉(xiāng)村的生活垃圾產(chǎn)量逐年大幅增長(zhǎng)。據(jù)2013年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年年底，我國(guó)生活垃圾年產(chǎn)生量約1.7億 t，生活垃圾無(wú)害化處理率為84.8%，生活垃圾治理法律實(shí)效偏低，根本原因在于城市與農(nóng)村的生活垃圾治理立法傾向不平衡，城鄉(xiāng)居民承擔(dān)破壞環(huán)境的責(zé)任與環(huán)境保護(hù)義務(wù)不對(duì)等。因此，應(yīng)當(dāng)確保城鄉(xiāng)居民在享受清潔環(huán)境和承擔(dān)環(huán)境責(zé)任方面獲得公平的待遇。環(huán)境法學(xué)家蔡守秋曾提出環(huán)境公平將成為21世紀(jì)可持續(xù)發(fā)展的中心問(wèn)題，他認(rèn)為可持續(xù)發(fā)展具有公平性，必須建立在人與人之間平等的基礎(chǔ)上，才能調(diào)動(dòng)和維持人的積極性和創(chuàng)造性，失去公平性也就失去了可持續(xù)發(fā)展[1]。由此可見(jiàn)，環(huán)境公平是可持續(xù)發(fā)展的先決條件?？沙掷m(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)是控制環(huán)境污染、改善生態(tài)環(huán)境、保護(hù)可持續(xù)發(fā)展利益的資源基礎(chǔ)，貫徹可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必須遵循公平性原則、持續(xù)性原則和共同性原則，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生態(tài)、可持續(xù)經(jīng)濟(jì)、可持續(xù)社會(huì)三方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾治理各自為政的模式已不能適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展觀的要求，無(wú)法與循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念緊密接軌。因此，必須重新審視城鄉(xiāng)生活垃圾治理理念、治理模式和相關(guān)法律制度的可行性和有效性。首先必須將可持續(xù)發(fā)展理論融入生活垃圾治理的法律法規(guī)中，制定針對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的法律法規(guī)；其次，要打破行政區(qū)域界限，改變傳統(tǒng)體制下各級(jí)政府各自為政的現(xiàn)狀，以公平原則為指導(dǎo)對(duì)城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃；再次，要促進(jìn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，構(gòu)建有效的城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理長(zhǎng)效機(jī)制；最后，應(yīng)確保城鄉(xiāng)居民擁有平等的環(huán)境權(quán)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的公平，最終使經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

2城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的生活垃圾統(tǒng)籌治理的特點(diǎn)欲探尋城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的生活垃圾統(tǒng)籌治理的有效途徑，必須明確城鄉(xiāng)一體化的實(shí)質(zhì)及統(tǒng)籌治理的特點(diǎn)。有學(xué)者指出城鄉(xiāng)一體化是指城鄉(xiāng)之間協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)效率與公平的最大化，具體表現(xiàn)為城鄉(xiāng)人口一體化、經(jīng)濟(jì)一體化、社會(huì)一體化、空間一體化和生態(tài)環(huán)境一體化[2]。本文提及的城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)是在城市群范圍內(nèi)，將中心城市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村、城市居民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民作為一個(gè)整體，通過(guò)制定法律和調(diào)整政策，對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾治理進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，促進(jìn)城鄉(xiāng)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生活垃圾治理的一體化。

城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理事關(guān)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)以及美麗中國(guó)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，屬于現(xiàn)實(shí)領(lǐng)域范疇，具有實(shí)然性，對(duì)破解城鄉(xiāng)生活垃圾治理各自為政的難題具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。統(tǒng)籌治理符合當(dāng)代法治要求，所追求的價(jià)值與當(dāng)前人們的普遍利益要求相吻合，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和客觀規(guī)律相一致，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。城市群作為一個(gè)城鄉(xiāng)復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)，涉及大氣污染、水污染、固體廢物污染等跨行政區(qū)域的環(huán)境污染綜合治理問(wèn)題，某一個(gè)城市是無(wú)法獨(dú)立完成的，需要由多個(gè)城市通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃、密切合作、合理布局垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施，最大限度地節(jié)約治理成本，提高基礎(chǔ)設(shè)施的利用率以及經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市群生活垃圾污染的同防同治，有效破解城鄉(xiāng)各自為政的治理困境，具有優(yōu)越性。目前我國(guó)正在形成23個(gè)城市群，城市群集中了全國(guó)3/4以上的污染產(chǎn)出[3]，其中生活垃圾污染日益嚴(yán)峻，已嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，危害居民身體健康、阻礙城市群的可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理具有地域性，即應(yīng)該以各城市群為核心，在城市群中心城市的帶動(dòng)下與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村莊的生活垃圾進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃、共同治理。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理具有復(fù)雜性，因?yàn)榻y(tǒng)籌治理牽涉生產(chǎn)者、銷(xiāo)售者、消費(fèi)者、監(jiān)管者等多個(gè)行為主體，涉及生產(chǎn)、消費(fèi)、流通等多個(gè)環(huán)節(jié)，跨越法律、行政、經(jīng)濟(jì)、政治、技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域，需要法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、理學(xué)、工學(xué)等多個(gè)學(xué)科的配合。因此，應(yīng)基于可持續(xù)發(fā)展理論對(duì)該問(wèn)題從多角度、寬領(lǐng)域進(jìn)行系統(tǒng)深入研究。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理具有漸進(jìn)性，是一個(gè)循序漸進(jìn)、不斷完善的過(guò)程，不能一蹴而就。從統(tǒng)籌治理基本原則的確定、目標(biāo)的選擇，到具體措施的制定都需要一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域環(huán)境污染的緊迫性而定，循序漸進(jìn)。首先應(yīng)當(dāng)在23個(gè)城市群中選擇一兩個(gè)城市群進(jìn)行試點(diǎn)，如長(zhǎng)株潭城市群及武漢城市群已被列為全國(guó)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)，以這兩個(gè)城市群為試點(diǎn)，探尋生態(tài)型城市群建設(shè)進(jìn)程中生活垃圾統(tǒng)籌治理的合理路徑，試驗(yàn)成功后，其他城市群在結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)的基礎(chǔ)上選擇可供借鑒的統(tǒng)籌治理的成功經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前加快生態(tài)文明建設(shè)的背景下，將城市群的中心城市與周邊鄉(xiāng)村的生活垃圾治理進(jìn)行統(tǒng)籌謀劃，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)生態(tài)城市及美麗鄉(xiāng)村的重要舉措和有效途徑。

魏佳容：城鄉(xiāng)一體化導(dǎo)向的生活垃圾統(tǒng)籌治理研究中國(guó)人口·資源與環(huán)境2015年第4期3城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的困境分析

3.1統(tǒng)籌治理主體缺位，城鄉(xiāng)生活垃圾監(jiān)管不平衡

目前，我國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾跨區(qū)域污染現(xiàn)象十分嚴(yán)峻，學(xué)界對(duì)跨區(qū)域環(huán)境治理提出了兩種解決方案：一是建立跨行政區(qū)域的、技術(shù)性高和權(quán)威性強(qiáng)的管理機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)這項(xiàng)工作[4]；二是現(xiàn)行行政區(qū)劃之間合作協(xié)同治理污染[5]。在短期內(nèi)，第二種解決方案是成本最低也是最佳的選擇。2014年4月24日修訂通過(guò)的新《環(huán)境保護(hù)法》增加了跨行政區(qū)污染防治制度，但是只是作出有關(guān)政府協(xié)商解決的原則性規(guī)定，這給政府間合作帶來(lái)了諸多困惑：其一，地方政府間協(xié)商解決的具體方式缺乏法律規(guī)定；其二，地方政府間合作的權(quán)限不明確。據(jù)2012年度《國(guó)家環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，我國(guó)環(huán)保系統(tǒng)機(jī)構(gòu)總數(shù)有13 225個(gè)，環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍205 334人，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)僅有1 883個(gè)，環(huán)境保護(hù)隊(duì)伍僅有7 653人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機(jī)構(gòu)和環(huán)保人員的配置遠(yuǎn)低于城市。鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境監(jiān)管機(jī)制的缺陷不僅在于監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管人員的配置不足，更主要的原因在于過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)，忽視了公眾的實(shí)質(zhì)參與和農(nóng)村社區(qū)組織監(jiān)督作用的充分發(fā)揮，不利于對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾的統(tǒng)一監(jiān)管。雖然我國(guó)制定了關(guān)于跨行政區(qū)環(huán)境監(jiān)管方面的法律規(guī)范，但目前尚沒(méi)有綜合性的跨區(qū)域環(huán)境監(jiān)管方面的法律法規(guī)，沒(méi)有對(duì)跨區(qū)域污染事件進(jìn)行界定，對(duì)這類(lèi)事件的處置沒(méi)有可操作的、程序性法律規(guī)定。

3.2環(huán)境公平原則缺失，城鄉(xiāng)生活垃圾治理立法傾向不平衡 2007年《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》頒布，明確指出了城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容，必須以環(huán)境保護(hù)為前提，面向區(qū)域與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌編制城鎮(zhèn)規(guī)劃，以加強(qiáng)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，在實(shí)際規(guī)劃和建設(shè)中，各級(jí)政府過(guò)分注重城市的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與城市之間的利益協(xié)調(diào)，沒(méi)有基于環(huán)境公平原則將城市與農(nóng)村聯(lián)系起來(lái)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化規(guī)劃，忽視了農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的非均等化問(wèn)題十分突出[6]。我國(guó)現(xiàn)行法律有250多部，涉及環(huán)境保護(hù)方面的法律有30部，行政法規(guī)有90多部，但沒(méi)有專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)村生活垃圾治理的法律法規(guī)。新的《固體廢物污染環(huán)境防治法》雖然新增了有關(guān)農(nóng)村生活垃圾污染防治的條款，第49條“農(nóng)村生活垃圾污染環(huán)境防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定?！倍鴷r(shí)至今日各地政府也沒(méi)有依據(jù)法律授權(quán)制定專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)村生活垃圾污染防治辦法》，只發(fā)出了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作意見(jiàn)的通知》。隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程的加快，農(nóng)村生活垃圾污染問(wèn)題日趨嚴(yán)重，與之相關(guān)的法律法規(guī)明顯不足。

3.3環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入不足，缺乏城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃布局據(jù)2012年《國(guó)家環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，城市環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資5062.7億元，占全國(guó)污染治理投資總額的61.3%。2013年《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2012年12月底，全國(guó)共有生活垃圾無(wú)害化處理設(shè)施701座，衛(wèi)生填埋場(chǎng)540座，焚燒廠(chǎng)138座，堆肥廠(chǎng)23座，而平均每4.7個(gè)左右的縣級(jí)行政區(qū)才配套建設(shè)一個(gè)垃圾無(wú)害化處理廠(chǎng)。在我國(guó)4萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、60多萬(wàn)個(gè)建制村中，絕大部分地區(qū)的垃圾污染治理處于空白[7]，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)和專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)對(duì)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給、維護(hù)進(jìn)行規(guī)范和約束。生活垃圾治理以城市為單元各自為政，缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)一規(guī)劃，現(xiàn)有研究大部分是基于我國(guó)行政區(qū)劃地域單元?jiǎng)澐止卜?wù)設(shè)施配置[8]，對(duì)于縣域單元的公共服務(wù)設(shè)施配置以及城鄉(xiāng)一體化的公共服務(wù)設(shè)施配置研究甚少。例如，對(duì)于垃圾終處理場(chǎng)的選址，較少考慮對(duì)相鄰城市及地區(qū)環(huán)境的影響，一旦相鄰地區(qū)間終處理場(chǎng)的選址距離非常接近，則會(huì)出現(xiàn)終處理場(chǎng)閑置、資源浪費(fèi)的情況。因此，如何平衡城鄉(xiāng)差異、構(gòu)筑覆蓋城鄉(xiāng)的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施配置體系應(yīng)成為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中公共服務(wù)設(shè)施配置研究的重要課題之一。

3.4缺乏城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理協(xié)調(diào)機(jī)制

機(jī)制是指以一定的運(yùn)作方式把事物的各個(gè)部分聯(lián)系起來(lái)，使其協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用[9]?，F(xiàn)階段，在我國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理所面臨的障礙之一，就是缺乏城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理協(xié)調(diào)機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定生活垃圾污染防治由當(dāng)?shù)卣?fù)責(zé)，將生活垃圾污染控制條塊化，缺乏區(qū)域控制的法律規(guī)定，既無(wú)區(qū)域生活垃圾統(tǒng)籌治理主體，也無(wú)具體治理措施，無(wú)法解決跨區(qū)域生活垃圾污染問(wèn)題。中央政府在區(qū)域生活垃圾污染治理及目標(biāo)的制定和實(shí)施上，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮區(qū)域內(nèi)各主體發(fā)展不平衡的實(shí)際，按照責(zé)任共擔(dān)、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)、利益共享、協(xié)商統(tǒng)籌的原則[10]推進(jìn)區(qū)域合作，為城市群內(nèi)生態(tài)環(huán)境優(yōu)化、基礎(chǔ)設(shè)施銜接布局提供整體性規(guī)劃。新《環(huán)境保護(hù)法》第20條明確規(guī)定“跨行政區(qū)域的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的防治，由上級(jí)人民政府協(xié)調(diào)解決，或者由有關(guān)地方人民政府協(xié)商解決?！蹦壳埃覈?guó)尚沒(méi)有一套完整的解決跨區(qū)域生活垃圾污染糾紛的法律程序，是以定期的聯(lián)席會(huì)議等形式協(xié)商解決問(wèn)題，缺乏司法程序解決處理爭(zhēng)端，對(duì)于案件受理、處理程序，協(xié)商解決后是否具有強(qiáng)制執(zhí)行力法律均沒(méi)有明確規(guī)定。

3.5環(huán)境行為與環(huán)境意識(shí)不一致，城市居民“知強(qiáng)行弱”，農(nóng)村居民“知弱行弱”環(huán)境意識(shí)包含兩方面的內(nèi)容：一是公眾對(duì)于環(huán)境事件的看法，對(duì)環(huán)境法律及政策的了解程度；二是公眾采取行動(dòng)保護(hù)環(huán)境的自覺(jué)性。因此，環(huán)境意識(shí)包含意識(shí)和行為兩方面，應(yīng)是知行合一的，而且最優(yōu)狀態(tài)是“知強(qiáng)行強(qiáng)”。在媒體、政府、企業(yè)、公眾的共同作用下，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題日益受到重視，媒體關(guān)于環(huán)境新聞的報(bào)道對(duì)公眾環(huán)境意識(shí)的培養(yǎng)起著重要的推進(jìn)作用，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的環(huán)境意識(shí)有了很大的提高。但在日常生活中，這些環(huán)境意識(shí)通過(guò)個(gè)人的消費(fèi)行為和群體行為表現(xiàn)出來(lái)時(shí)卻出現(xiàn)了知行不一的現(xiàn)象。城市居民“知強(qiáng)行弱”，如城市居民已日漸理解垃圾分類(lèi)回收的重要性，但絕大多數(shù)居民并沒(méi)有主動(dòng)對(duì)垃圾進(jìn)行分類(lèi)回收，原因在于公眾不知道生活垃圾分類(lèi)的方法和回收途徑。農(nóng)村居民“知弱行弱”，農(nóng)村居民在購(gòu)買(mǎi)消費(fèi)品時(shí)更多地考慮經(jīng)濟(jì)因素而非環(huán)保因素，許多一次性消費(fèi)品、塑料制品因其廉價(jià)和方便而受到廣大農(nóng)村居民的青睞，這些日常用品產(chǎn)生的污染得不到及時(shí)有效的處理，將對(duì)環(huán)境產(chǎn)生長(zhǎng)久的影響。由于某些農(nóng)村地區(qū)缺乏環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施，居民直接在住宅附近焚燒垃圾，由此產(chǎn)生的濃煙對(duì)城鄉(xiāng)的空氣造成嚴(yán)重污染。

4我國(guó)城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理的對(duì)策建議

4.1明確統(tǒng)籌治理主體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)一監(jiān)管

我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要中明確指出“實(shí)施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，加強(qiáng)和完善跨區(qū)域合作機(jī)制”。2013年2月23日，長(zhǎng)沙、合肥、南昌、武漢四市市長(zhǎng)共同簽署了《長(zhǎng)江中游城市群暨長(zhǎng)沙、合肥、南昌、武漢戰(zhàn)略合作協(xié)議》，該協(xié)議從七大方向推動(dòng)四城市的合作發(fā)展，其中就包括在生態(tài)文明目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制、環(huán)境保護(hù)制度等方面共同推進(jìn)長(zhǎng)江中游城市群生態(tài)文明建設(shè)。筆者建議通過(guò)建立生活垃圾綜合治理聯(lián)盟，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市群生活垃圾污染的同防同治，將地方政府之間的合作法律化，建立長(zhǎng)期有效的合作機(jī)制，在法律中明確綜合治理聯(lián)盟的法律地位，各行政區(qū)政府在自愿、平等、互利的基礎(chǔ)上，制定區(qū)域性環(huán)境保護(hù)協(xié)議，賦予省區(qū)際協(xié)議法律效力，明確政府相關(guān)部門(mén)在區(qū)域合作中的權(quán)利和義務(wù)。成立專(zhuān)門(mén)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，保證各行政區(qū)政府環(huán)境合作的權(quán)威性和區(qū)際協(xié)議的執(zhí)行力，切實(shí)提高政府合作的執(zhí)行力。

在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，政府和市場(chǎng)發(fā)揮著重要作用，但政府失靈和市場(chǎng)失靈不可避免，社區(qū)組織作為社會(huì)治理的第三方力量，在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用[11]，可彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈。在生活垃圾統(tǒng)籌治理中要充分發(fā)揮社區(qū)組織對(duì)生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督作用，首先，在區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治中，通過(guò)社區(qū)組織參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的建設(shè)，使每一個(gè)社區(qū)居民成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者和監(jiān)管者，以法律確立村民的主體地位，實(shí)現(xiàn)村民規(guī)劃參與權(quán)、整治決策權(quán)、經(jīng)費(fèi)知情權(quán)、自我管理權(quán)[12]，為更好地監(jiān)督政府部門(mén)的環(huán)境執(zhí)法行為，應(yīng)以法律明文保障村民的控告權(quán)和檢舉權(quán)。其次，要在法律中明確授予社區(qū)組織對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管職權(quán)。彌補(bǔ)因環(huán)保機(jī)構(gòu)與環(huán)保人員的缺失導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的不足，使社區(qū)組織成為正確引導(dǎo)社區(qū)居民參與生態(tài)環(huán)境建設(shè)的組織載體[13]。最后，賦予農(nóng)村社區(qū)組織參與環(huán)境訴訟的獨(dú)立訴訟主體資格。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但在司法實(shí)踐中，當(dāng)農(nóng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境遭到破壞時(shí)，許多村民因負(fù)擔(dān)不起高昂的訴訟費(fèi)或舉證能力不足而打不起、打不贏環(huán)境官司。為強(qiáng)化社區(qū)組織對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)以法律的形式明確賦予農(nóng)村社區(qū)組織獨(dú)立的訴訟主體資格，代表村民向法院提起環(huán)境公益訴訟，對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督提供法律制度上的保障。

4.2完善城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理相關(guān)法律制度，使立法傾向趨于平衡在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的新階段，必須圍繞城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)行制度變革，基于公平原則建立平等的制度機(jī)制，消除城鄉(xiāng)差距、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》首次將城鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃納入了一個(gè)法律體系中，將中心城市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)整體，統(tǒng)一編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間布局一體化。政府在制定規(guī)劃的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以環(huán)境公平原則為指導(dǎo)性原則，使城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)意義上的環(huán)境公平，即公平享有生態(tài)環(huán)境利益；公平承擔(dān)破壞生態(tài)及污染環(huán)境的后果；公平承擔(dān)維護(hù)生態(tài)環(huán)境的責(zé)任；公平承擔(dān)恢復(fù)生態(tài)及環(huán)境治理的成本[14]。在城鄉(xiāng)環(huán)保規(guī)劃內(nèi)容的制定上，明確縮小城鄉(xiāng)差距的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)和階段性目標(biāo)，注重區(qū)域中心城市與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，在充分考慮城鄉(xiāng)居民不同需求的基礎(chǔ)上，為城鄉(xiāng)居民提供均等的公共服務(wù)，體現(xiàn)人文關(guān)懷的科學(xué)發(fā)展觀理念[15]。

美國(guó)是西方發(fā)達(dá)國(guó)家中成功用立法保障并推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的典型代表[16]，自1955年起，先后頒布了《農(nóng)村發(fā)展計(jì)劃》、《平權(quán)法》等法律。我國(guó)新《環(huán)境保護(hù)法》第33條增加規(guī)定了“縣、鄉(xiāng)級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)提高農(nóng)村環(huán)境保護(hù)公共服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治?！钡@只是原則性的規(guī)定，地方政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)厣罾闹饕?lèi)型和治理現(xiàn)狀制定《××省農(nóng)村生活垃圾污染防治辦法》，在《辦法》中明確兩個(gè)核心問(wèn)題：一在農(nóng)村生活垃圾治理工作中，明確地方政府及下屬環(huán)保機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)和具體分工，在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村分別設(shè)立相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)，確定對(duì)生活垃圾治理的具體負(fù)責(zé)人及其環(huán)保責(zé)任，建立環(huán)境目標(biāo)考核機(jī)制，將農(nóng)村環(huán)境綜合整治的目標(biāo)納入干部考核體系中，譬如在規(guī)定期限內(nèi)沒(méi)有完成環(huán)保工作指標(biāo)的干部評(píng)定為不合格，對(duì)其進(jìn)行降職或撤職處理；二是結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和垃圾的主要類(lèi)型選擇適合的垃圾處理方式，制定垃圾分類(lèi)方案，對(duì)于有毒有害垃圾，包括農(nóng)藥器皿、廢舊電池等應(yīng)按照我國(guó)現(xiàn)行《固體廢物污染環(huán)境防治法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行集中收集處理。

4.3保障資金投入，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃布局李克強(qiáng)總理在2014年政府工作報(bào)告中指出“加大對(duì)跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)協(xié)作的支持，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和基本公共服務(wù)?！毙隆董h(huán)境保護(hù)法》第50條、51條強(qiáng)調(diào)了各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)政預(yù)算中安排資金支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)固體廢物的收集、運(yùn)輸和處置等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，并保障其正常運(yùn)行。我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出了更具體的措施，即完善環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)政策，建立多元環(huán)保投融資機(jī)制。在財(cái)政預(yù)算安排資金的基礎(chǔ)上，為拓寬籌資渠道，筆者建議成立城市群生活垃圾治理協(xié)調(diào)組織，該組織主要負(fù)責(zé)城市群內(nèi)跨區(qū)域的環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金募集問(wèn)題，吸引和鼓勵(lì)各類(lèi)投資主體參與生活垃圾的統(tǒng)籌治理，形成多元力量參與、政府組織與非政府組織相結(jié)合的統(tǒng)籌治理模式，促進(jìn)城市群基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)。此外，我們還可以借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境押金制度，在我國(guó)法律中明確規(guī)定環(huán)境押金制度的適用范圍，收取押金的權(quán)利主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序以及押金的返還，成立專(zhuān)門(mén)的押金管理組織對(duì)押金進(jìn)行合法管理、營(yíng)運(yùn)增值，增值部分用于對(duì)環(huán)境污染的修復(fù)。

十八屆三中全會(huì)明確提出“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化?！卑凑丈罾幚淼牧鞒蹋ㄗh建立“預(yù)處理（收集）—中處理（中轉(zhuǎn)）—終處理”的生活垃圾梯次處理模式，對(duì)城鄉(xiāng)各級(jí)處理站、場(chǎng)進(jìn)行整體布局規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)建設(shè)成本最低、整體收運(yùn)及處理效率最高、環(huán)境影響最小、整體規(guī)劃社會(huì)滿(mǎn)意度最高的目標(biāo)。由于垃圾在運(yùn)輸過(guò)程中的非密封性，導(dǎo)致垃圾散落并散發(fā)灰塵臭氣，在填埋過(guò)程中產(chǎn)生滲濾液，這些有害物質(zhì)會(huì)對(duì)周邊環(huán)境造成二次污染，而壓縮式生活垃圾中轉(zhuǎn)站對(duì)生活垃圾僅進(jìn)行壓縮處理，減少了垃圾的固有體積，防治產(chǎn)生二次污染，降低了處理場(chǎng)處理成本，提高了處理效率，因此在同等條件下應(yīng)多考慮建垃圾中轉(zhuǎn)站。實(shí)現(xiàn)生活垃圾梯次處理模式的具體措施：①在收集設(shè)施上，逐步淘汰簡(jiǎn)易垃圾堆放點(diǎn)、露天垃圾桶點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)生活垃圾收集的分類(lèi)化、容器化、密閉化和機(jī)械化。②在轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施上，要加強(qiáng)壓縮式生活垃圾中轉(zhuǎn)站的建設(shè)，依據(jù)地域和人口分布密度的不同進(jìn)行合理的選址規(guī)劃，提高對(duì)垃圾的收運(yùn)、處理效率。同時(shí)，加強(qiáng)中轉(zhuǎn)站周邊景觀建設(shè)，努力營(yíng)造優(yōu)美的、有一定文化內(nèi)涵的、現(xiàn)代化的生態(tài)型花園式的環(huán)衛(wèi)工作環(huán)境。③在處理設(shè)施上，加快生活垃圾資源化處理項(xiàng)目工程建設(shè)和垃圾填埋場(chǎng)工程建設(shè)，使城市群生活垃圾的收集、清運(yùn)及處理進(jìn)一步得到完善。采用三級(jí)梯次處理模式實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生活垃圾的統(tǒng)籌治理，不僅可以節(jié)省投資和轉(zhuǎn)運(yùn)成本，還能夠減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的二次污染。

4.4建立城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理長(zhǎng)效機(jī)制

現(xiàn)階段，建立合理可行并不斷自我完善的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理機(jī)制才是保障其長(zhǎng)期有效運(yùn)行的關(guān)鍵。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理應(yīng)在堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、污染者擔(dān)責(zé)的原則基礎(chǔ)上，對(duì)23個(gè)城市群進(jìn)行分類(lèi)，明確不同城市群生活垃圾污染的現(xiàn)狀、特點(diǎn)及未來(lái)治理目標(biāo)，以一兩個(gè)城市群為例開(kāi)展統(tǒng)籌治理試點(diǎn)，為其他城市群生活垃圾統(tǒng)籌治理提供可資借鑒的成功經(jīng)驗(yàn)。首先，構(gòu)建平衡多方利益的合作體系。城鄉(xiāng)生活垃圾統(tǒng)籌治理涉及多地區(qū)、多地政府、多機(jī)構(gòu)、多企業(yè)，利益相關(guān)者較多，應(yīng)當(dāng)在經(jīng)過(guò)實(shí)證調(diào)研、科學(xué)認(rèn)知的前提下，了解各區(qū)域特色，合理劃分統(tǒng)籌治理的區(qū)域，以立法明確區(qū)域下各主體的權(quán)責(zé)，構(gòu)建合作體系，協(xié)調(diào)、平衡多方利益。其次，構(gòu)建具有層次性的支撐體系。應(yīng)包括產(chǎn)業(yè)支撐體系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改進(jìn)生產(chǎn)工藝和生產(chǎn)設(shè)備，以減少生活垃圾的產(chǎn)生量；建立科技支撐體系，加強(qiáng)污染防治和清潔生產(chǎn)先進(jìn)技術(shù)的引進(jìn)和開(kāi)發(fā)，以提高污染治理能力；建立資金支撐體系，建立多元化融資模式，以解決各行政區(qū)污染治理的成本問(wèn)題；建立基礎(chǔ)設(shè)施支撐體系，統(tǒng)籌安排區(qū)域生活垃圾處理設(shè)施，以提高城鄉(xiāng)生活垃圾治理的效率。最后，建立城市群生活垃圾污染糾紛統(tǒng)一解決機(jī)制，即完善我國(guó)司法程序，明確案件訴訟主體、審判機(jī)構(gòu)、案件的執(zhí)行程序等。雖然新《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定了環(huán)境公益訴訟制度，但對(duì)環(huán)保組織提起公益訴訟進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，所以為最大限度地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境公平，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟主體范圍，賦予檢察機(jī)關(guān)環(huán)境公益訴訟主體資格，檢察機(jī)關(guān)擁有大量的信息資源，可以憑借其強(qiáng)大的資源優(yōu)勢(shì)，對(duì)影響重大的跨區(qū)域生活垃圾污染案件直接向法院提起訴訟。對(duì)于跨區(qū)域的生活垃圾污染案件，建議不按照行政區(qū)劃進(jìn)行審理，而是由審級(jí)較高的環(huán)境法庭進(jìn)行審理，這樣可以有效防止行政機(jī)關(guān)的干預(yù)，避免地方保護(hù)主義，保證訴訟的順利進(jìn)行。建立跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，確保環(huán)境污染案件的有效執(zhí)行。

4.5完善環(huán)境教育立法，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民實(shí)現(xiàn)環(huán)境行為與環(huán)境意識(shí)的統(tǒng)一目前，我國(guó)沒(méi)有制定專(zhuān)門(mén)的環(huán)境教育法，有關(guān)環(huán)境教育的法律規(guī)定散見(jiàn)于各類(lèi)法律文件之中，缺乏系統(tǒng)性規(guī)定。環(huán)境教育是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不可或缺的重要手段，通過(guò)完善環(huán)境教育立法，界定環(huán)境教育的內(nèi)涵，明確環(huán)境教育的目標(biāo)，樹(shù)立正確的環(huán)境教育價(jià)值觀，使開(kāi)展環(huán)境教育有法可依，為維護(hù)公民的環(huán)境教育權(quán)提供法律依據(jù)。

（編輯：徐天祥）

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AbstractAt present， the damage of living garbage on urban and rural ecological environment， natural resources， human body health， quality and safety of agricultural products is serious， which hinders the sustainable development of urban and rural areas， and hampers the process of ecological civilization construction. Facing with the grim situation of ‘rubbish encircle city and ‘rubbish encircle village， this paper analyzed the essence of the urban and rural integration and characteristics of overall management. The dilemma of overall management of urban and rural living garbage is identified from five aspects： lack of executive main body for overall management， legislation being too inclined to city， and lack of sanitation infrastructure planning for urban and rural integration， and lack of overall coordination mechanism. The effective strategies for overall management of urban and rural living garbage are presented as follows： establishing the main body of overall management to realize unified supervision of urban and rural living garbage； improving related legal system on living garbage pollution governance to make legislative tendency towards equilibrium； guaranteeing capital investment to realize unified planning and distribution on urban and rural environmental sanitation facilities； establishing longterm mechanism for urban and rural living garbage overall management； enhancing environmental education to promote unification of environmental behavior and environmental awareness of urban and rural residents， and finally achieving the aim of beautiful China based on legal system.

Key wordsurban and rural integration； living garbage； overall management； urbanrural planning； sustainable development； community organization