臺灣地區(qū)土壤及地下水污染整治基金管理經(jīng)驗及其啟示

摘要大陸土壤及地下水污染現(xiàn)狀不容樂觀，大量受污染的場地需要及時治理，目前主要依靠國家專項治理項目的形式應(yīng)對，缺乏持久而穩(wěn)定的資金保障是難以有效治理的主要瓶頸。臺灣地區(qū)成立了土壤及地下水污染整治基金，成效顯著，污染場地的調(diào)查和修復(fù)工作完成率已分別達到48.50%和44.58%，并帶動了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提升了社會經(jīng)濟效益，其經(jīng)驗和特點可總結(jié)為：一是，依法律形式明確，基于“土壤及地下水污染整治法”成立，收支與管理有明確規(guī)定；二是，來源包括征收費用、基金自身利息和政府撥款三類，以向企業(yè)收取污染整治費作為基金主要來源；三是，管理上由環(huán)保部門牽頭成立基金管理委員會，政府官員、專家、學(xué)者多方共同決策；四是，基金使用以采購社會化服務(wù)為主，提高基金使用效率；五是，為保證基金的可持續(xù)，采取墊付追償模式，開展有償整治；六是，為提高企業(yè)參與積極性，采用以獎代罰模式，鼓勵主動預(yù)防污染。為了把生態(tài)環(huán)境保護上升到公眾意識與社會文明的層面以落實可持續(xù)發(fā)展、開展生態(tài)文明建設(shè)，大陸已經(jīng)修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護法》，明確了保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則，并即將出臺《水污染防治行動計劃》與《土壤污染防治行動計劃》對水土環(huán)境進行更為嚴格有效的治理與保護。基于目前我國土壤及地下水污染現(xiàn)狀與治理困境，歸納和借鑒臺灣地區(qū)經(jīng)驗，我們建議：建立土壤及地下水污染防治基金，將向石化行業(yè)和化學(xué)品行業(yè)收取污染修復(fù)費作為主要來源；將資金解決機制寫入《水污染防治法》等政策性文件，明確法律依據(jù)；由環(huán)保部門牽頭基金管理并吸取其他部門以及專家等多方人員參與；注重通過采購社會化服務(wù)、收費返還等措施提高污染防治實效。

關(guān)鍵詞臺灣地區(qū)；土壤及地下水修復(fù)；土壤及地下水污染整治基金；環(huán)境管理

中圖分類號X323文獻標(biāo)識碼A文章編號1002-2104（2015）04-0155-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.04.020

我國土壤及地下水環(huán)境污染總體形勢不容樂觀[1-2]，根據(jù)《全國土壤污染狀況調(diào)查公報》（2014）[3]以及《2013年中國環(huán)境狀況公報》[4]，全國土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%；全國4 778個地下水監(jiān)測點位中，較差-極差水質(zhì)比例為59.6%。修復(fù)治理工作將是未來環(huán)境保護的重點和難點之一，僅我國需要修復(fù)的中重度污染耕地就達3.3萬km2，投入規(guī)模預(yù)計將超過十萬億元，資金需求巨大[5-6]。在現(xiàn)有政府相關(guān)預(yù)算不足的情況下，拓展資金來源成為了破解難題的關(guān)鍵。臺灣地區(qū)通過多年實踐，完成了對國際經(jīng)驗的本土化，成立土壤及地下水污染整治基金，為土壤及地下水污染調(diào)查和修復(fù)工作提供了有力的資金保障，相關(guān)經(jīng)驗值得參考借鑒。

1臺灣地區(qū)土壤及地下水污染整治基金設(shè)立及運行模式土壤及地下水污染整治基金根據(jù)臺灣地區(qū)“土壤及地下水污染整治法”設(shè)立，由該法及一系列子法對其征收、使用等進行具體規(guī)定，并在臺灣“環(huán)保署”下設(shè)土壤及地下水污染整治基金管理委員會負責(zé)基金管理。

1.1法律及管理體系

1.1.1法律制定與發(fā)展歷程

上世紀(jì)七八十年代，臺灣地區(qū)發(fā)生了多起土壤及地下水污染事件，臺灣地區(qū)環(huán)保部門從1991年開始著手制定土壤及地下水環(huán)境保護專項法律，但由于在法律草案中缺乏資金籌措和整治責(zé)任認定等方面的內(nèi)容，該草案一直未獲通過，后經(jīng)多次調(diào)整和補充，“土壤及地下水污染整治法”最終于2000年2月正式公布。為解決資金籌措難題，在當(dāng)時政府預(yù)算不足的情況下，臺灣地區(qū)參考美國超級基金制度成立土壤及地下水污染整治基金，?？钣糜谖廴景l(fā)生后的應(yīng)急、控制、修復(fù)及求償?shù)裙ぷ鳎⒃凇巴寥兰暗叵滤廴菊畏ā必攧?wù)及責(zé)任章節(jié)對基金用途、來源和管理機構(gòu)進行了規(guī)定。

隨后，臺灣地區(qū)完成了相應(yīng)管理機構(gòu)和支撐子法的構(gòu)建。2001年，臺灣地區(qū)發(fā)布“土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法”，授權(quán)臺灣“環(huán)保署”作為土壤及地下水污染整治基金的主管部門，成立土壤及地下水污染整治基金管理委員會負責(zé)基金的具體收支、保管和運用；發(fā)布“土壤及地下水污染整治費收費辦法”，對征收物質(zhì)種類、稅率、計算方法等進行規(guī)定，并對免繳、減免和退費等情況進行說明。

“土壤及地下水污染整治法”發(fā)布后在執(zhí)行過程中暴露出責(zé)任主體范圍偏窄、基金收費來源不合理、整治費用求償不易等問題，臺灣“環(huán)保署”于2003年[7]和2010年[8]對“土壤及地下水污染整治法”進行了兩次修訂，土壤及地下水污染整治基金收費辦法也于2003年[7]、2005年[9]和2011年[10]進行了三次修訂，擴大了整治費征收范圍，并通過禁止轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、增加求償渠道等措施保障墊付費用的求償。

孫飛翔等：臺灣地區(qū)土壤及地下水污染整治基金管理經(jīng)驗及其啟示中國人口·資源與環(huán)境2015年第4期1.1.2管理機構(gòu)

考慮到土壤和地下水環(huán)境保護工作較復(fù)雜，2001年11月，臺灣地區(qū)在“環(huán)保署”內(nèi)設(shè)立土壤及地下水污染整治基金管理委員會負責(zé)基金管理、運用等事宜，相關(guān)申報、審理、稽核業(yè)務(wù)委托專職機構(gòu)負責(zé)。土壤及地下水污染整治基金管理委員會組織構(gòu)架如圖1所示，主任委員由臺灣“環(huán)保署署長”兼任，其余委員由臺灣“環(huán)保署署長”從政府部門代表、工商團體代表、學(xué)者、專家及社會公正人士中選取，其中專管理委員會家學(xué)者人數(shù)不得少于委員人數(shù)的2/3。

委員負責(zé)審計土壤及地下水污染整治基金年度預(yù)決算，為土壤和地下水污染防治政策提供咨詢意見。委員對基金管理委員會相關(guān)決議具有投票權(quán)，相關(guān)決議必須經(jīng)審議會議出席委員半數(shù)同意才獲通過。以此通過多方人員共同監(jiān)督，確?；鹫魇罩贫鹊墓叫?、合理性及正確性。

土壤及地下水污染整治基金管理委員會內(nèi)設(shè)工作小組負責(zé)具體工作，由主任委員任命的執(zhí)行秘書整體負責(zé)。根據(jù)工作內(nèi)容，工作小組分為綜合企劃組、收支審理組、技術(shù)審查組和法律追償組，分別負責(zé)政策與方案的制定和推動、整治費申報核定和收費辦法研討、修復(fù)技術(shù)研究及引進、法規(guī)制定及基金墊付費用求償?shù)?。同時，基金管理委員會將臺灣地區(qū)各縣市分為四組，分別由四個工作小組監(jiān)督各區(qū)內(nèi)土壤及地下水污染預(yù)防、監(jiān)測和修復(fù)工作。

1.2土壤及地下水污染整治基金運行現(xiàn)狀及模式

1.2.1總體情況

土壤及地下水污染整治基金自2001年11月開始運行，到2013年實際收入達92億元新臺幣（1元人民幣約合5元新臺幣），其歷年收支情況如圖2所示。從基金收入變化情況來看，最初每年收入保持在7億元新臺幣左右，2011年擴大征收范圍后，收入較以往有明顯增加，2012年和2013年實收金額分別達到10億元和9億元新臺幣。基金支出方面，臺灣地區(qū)在2008年以前主要進行污染調(diào)查評估工作，每年支出均不超過3億元新臺幣?；鹄塾嬍Ｓ嘁苍?010年達到40億元新臺幣，但隨著修復(fù)工作的開展，基金支出隨之迅速增加，并從2011年起出現(xiàn)基金年度核算入不敷出的情況，目前基金累計剩余34億元新臺幣。

1.2.2基金來源

土壤及地下水污染整治基金來源包括征收費用、基金自身利息和政府撥款三大類，具體包括：土壤及地下水污染整治費，污染行為人、潛在污染行為人或土地關(guān)系人繳費，土地開發(fā)行為人繳費；基金利息收入；政府撥款、環(huán)境污染罰金。其中整治費為最主要來源，2013年整治費、利息及其他收入分別占基金當(dāng)年總收入的96.43%、3.11%和0.46%[11]。

（1）整治費征收類別。臺灣地區(qū)整治費征收初期，石油系有機物占征收總額的90%以上，石化行業(yè)多次反映負擔(dān)比例較高，要求加強非法棄置問題清理及修復(fù)工作的呼聲越來越強。在此背景下，2011年土壤及地下水污染整治基金管理委員會擴大了整治費征收范圍，并對征收費率進行了調(diào)整?，F(xiàn)行整治費征收物質(zhì)包括：石油系有機物、含氯碳氫化合物、非石油系有機物、農(nóng)藥、重金屬及重金屬化合物、廢棄物及其他等7大類，涵蓋約135種物質(zhì)。生產(chǎn)或進口以上物質(zhì)的企業(yè)需根據(jù)物質(zhì)的生產(chǎn)量或進口量在每年一月、四月、七月和十月底前申報并繳納前一季度整治費。

收費辦法修訂后各類物質(zhì)征收金額及所占比例如表1所示，石油系有機物負擔(dān)比例為61.90%，含氯碳氫化合物為5.94%，較調(diào)整前兩者負擔(dān)合計超過98%的情況有大幅下降；新增鋼胚、銅、鎳等重金屬物質(zhì)的負擔(dān)比例為16.3%，各種廢棄物負擔(dān)比例之和為9.38%。收費辦法修訂后各類別物質(zhì)負擔(dān)比例差距縮小，較修訂前更為合理。

（2）整治費征收分級。收費辦法修訂前后整治費征收分級情況如表2所示。修訂后小額繳費（每季繳納金額小于1500元新臺幣）數(shù)量約占74%，繳費金額比例上升到0.20%，而大額繳費（每季繳納金額大于100萬元新臺幣）數(shù)量所占比例下降到0.56%，繳費金額比例下降到80%，整治費集中于少數(shù)繳費人的情況得到改善。特別是修訂后將免繳額度增加到200元新臺幣，免繳費人數(shù)比例增加到53.5%，進一步提高了審核效率、節(jié)省了成本。

1.2.3基金使用

土壤及地下水污染整治基金主要用于支持整個土壤及地下水調(diào)查、評估和修復(fù)過程中的花費及相應(yīng)的人事和行政費用，具體包括：場地調(diào)查評估費用；應(yīng)急措施采取，修復(fù)計劃制定和實施費用；基金管理人事和行政管理費用；整治費征收、基金求償及訴訟相關(guān)費用等。

基金成立初期基金主要用于政策制定、機構(gòu)能力建設(shè)及潛在污染源調(diào)查，每年支出保持在2-3億元新臺幣之間。但隨著調(diào)查工作的深入，需要進行污染修復(fù)的場地數(shù)量隨之增加，從2008年起基金主要用于污染場地調(diào)查、應(yīng)急和修復(fù)，支出金額也從2008年的2億元新臺幣增加到2013年的13億元新臺幣。2013年，土壤及地下水污染整治基金用于制定和執(zhí)行修復(fù)計劃的支出占當(dāng)年總支出的96.54%，相應(yīng)的行政管理費用占3.40%。

1.3土壤及地下水污染整治基金運行成效

臺灣地區(qū)土壤及地下水污染整治基金運行十四年來，累計投入近60億元新臺幣開展土壤及地下水污染調(diào)查及修復(fù)，持久穩(wěn)定的投入使得調(diào)查工作按計劃有序進行。目前臺灣地區(qū)已完成對加油站的全面調(diào)查，總體場地調(diào)查完成率達到48.50%，下一步將重點開展對工業(yè)場地的調(diào)查。同時，在修復(fù)工作逐步展開、資金需求大大增加的情況下，由于基金的保障，使得修復(fù)工作可以相對從容的進行，并未因政府年度預(yù)算不足等原因而致使工作停滯不前。至2014年2月，臺灣地區(qū)累計發(fā)現(xiàn)污染場地5 411處，農(nóng)地、加油站、儲槽和非法棄置場等重點污染場地已有約一半完成修復(fù)，總體修復(fù)完成率達到44.58%。場地調(diào)查及修復(fù)完成情況如表3、4所示。

另一方面，土壤及地下水污染整治基金帶動了臺灣地區(qū)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，社會經(jīng)濟效益顯著。土壤及地下水環(huán)境保護的需求使得臺灣地區(qū)形成了一個巨大的污染調(diào)查和修復(fù)市場，基金的持續(xù)投入使得該市場需求轉(zhuǎn)變成為臺灣地區(qū)企業(yè)發(fā)展的動力。經(jīng)過10多年時間，臺灣地區(qū)目前已經(jīng)形成較為完善的環(huán)保市場體系，一大批環(huán)境顧問、深井鉆探、環(huán)境采樣、環(huán)境檢測和污染修復(fù)等專業(yè)技術(shù)服務(wù)公司發(fā)展起來。至2013年，土壤及地下水污染整治基金累計吸引企業(yè)和社會投資達340億元新臺幣，經(jīng)估算，土壤和地下水污染修復(fù)產(chǎn)業(yè)帶動GDP增加582-718億元新臺幣，同時，為49 629-61 223人提供了就業(yè)機會。未來，臺灣地區(qū)完成污染場地修復(fù)總計需要投入1 700億元新臺幣，土壤及地下水污染整治基金在較長一段時間內(nèi)仍將對環(huán)保產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展起到帶動作用。

2土壤及地下水污染整治基金管理特點

土壤及地下水污染整治基金將企業(yè)作為土壤及地下水環(huán)境保護責(zé)任主體，通過多方人員組成管理委員會進行決策，注重發(fā)揮激勵措施的作用，形成了一套高效的管理運行模式，對污染調(diào)查和修復(fù)工作起到了至關(guān)重要的支持作用。

2.1依法律形式明確，基于“土壤及地下水污染整治法”成立臺灣地區(qū)“土壤及地下水污染整治法”為土壤及地下水污染整治基金的有效運行提供了強有力的法律依據(jù)和政策保障，其專門設(shè)置“財務(wù)及責(zé)任”章節(jié)，對基金收支及管理進行規(guī)定，明確了基金及其管理在土壤及地下水環(huán)境保護中的重要地位，并在“罰則”部分對未按規(guī)定繳納整治費、進行清償所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任進行了規(guī)定，為后續(xù)強制執(zhí)行提供了保障。隨后臺灣地區(qū)又相繼頒布“土壤及地下水污染整治基金收支保管及運用辦法”和“土壤及地下水污染整治費收費辦法”，作為補充對基金的具體管理進行明確的規(guī)定。

同時，土壤及地下水污染整治基金并非鐵板一塊，在維持“土壤及地下水污染整治法”關(guān)于基金運行模式不變的基礎(chǔ)上，土壤及地下水污染整治基金管理委員會通過修訂整治費收費辦法，定期由基金管理委員會委托第三方財經(jīng)機構(gòu)對征收對象及費率進行調(diào)整，以此平衡各產(chǎn)業(yè)之間的利益，緩和強制性執(zhí)行所帶來的沖突。

2.2向企業(yè)收取污染整治費作為基金主要來源

在開展土壤及地下水環(huán)境保護之前，首先需要明確由誰承擔(dān)污染防治的責(zé)任。在這個問題上，臺灣地區(qū)將企業(yè)作為污染防治的責(zé)任主體，并且實行無過錯責(zé)任原則，即規(guī)定區(qū)域內(nèi)進行生產(chǎn)、排污等的行為人，不論其在生產(chǎn)、排污等過程中是否遵守環(huán)保規(guī)定，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境污染防治的責(zé)任?！巴寥兰暗叵滤廴菊畏ā币笫?、化學(xué)品、重金屬及其他廢棄物的生產(chǎn)者根據(jù)生產(chǎn)物質(zhì)類型和生產(chǎn)量支付費用。考慮到石化行業(yè)對象明確、規(guī)模較大、利潤率較高、對土壤及地下水環(huán)境影響較大，將其作為主要征收對象。同時，由于臺灣地區(qū)水污染防治費并未實際征收，目前臺灣地區(qū)只征收空氣污染防治費和土壤及地下水污染整治費，遵循不重復(fù)原則。

目前大多數(shù)地區(qū)土壤及地下水污染修復(fù)工作均由政府經(jīng)費支持，僅有臺灣地區(qū)對特定物質(zhì)征收整治費。收取稅費成立基金可以避免因政府預(yù)算不足或污染防治所需金額增加而影響土壤及地下水污染修復(fù)工作，但能否科學(xué)設(shè)置相對公平的征收范圍及費率是決定征收平穩(wěn)持續(xù)進行的關(guān)鍵。

2.3由環(huán)保部門牽頭成立基金管理委員會，多方共同決策臺灣地區(qū)在“環(huán)保署”下設(shè)土壤及地下水污染整治基金管理委員會，作為基金管理和土壤及地下水污染防治政策制定的主體，賦予環(huán)保機構(gòu)基金管理權(quán)力，強調(diào)環(huán)保部門對于土壤及地下水環(huán)境保護工作責(zé)任與權(quán)力的統(tǒng)一。其主任委員由臺灣“環(huán)保署署長”兼任，突出了臺灣地區(qū)環(huán)保部門在土壤及地下水環(huán)境保護中的主導(dǎo)作用，也充分表明臺灣地區(qū)環(huán)境保護部門對相關(guān)工作的重視。專家學(xué)者在基金管理委員會中具有極大的話語權(quán)，其人數(shù)占委員總數(shù)的2/3以上，為相關(guān)政策、方案、計劃和規(guī)劃的制定提供咨詢意見，增加了決策的科學(xué)性，也在基金預(yù)決算審議過程中發(fā)揮著監(jiān)督的作用。同時，臺灣地區(qū)“土壤及地下水污染整治法”還規(guī)定土壤及地下水污染整治基金管理委員會委員及其配偶、直系以及旁系三代以內(nèi)親屬在委員任期中及任期滿后三年內(nèi)，均應(yīng)回避其任期中所審核的土壤及地下水污染修復(fù)相關(guān)工作，最大程度保證基金運行的公正性。

2.4基金使用以采購社會化服務(wù)為主，提高基金使用效率臺灣地區(qū)環(huán)保部門非常注重土壤及地下水污染整治基金的運行效率以及與專業(yè)公司、行業(yè)協(xié)會的合作。土壤及地下水污染整治基金管理委員會通過與環(huán)保公司、財經(jīng)機構(gòu)、審計機構(gòu)等合作，在日常監(jiān)測、整治費收取及審核、污染場地修復(fù)中，以面向社會購買公共服務(wù)的方式讓各領(lǐng)域的專業(yè)人員參與到環(huán)境保護工作中。對于特定污染場址的修復(fù)，由基金管理委員會制定修復(fù)需求項目書（包括修復(fù)場地情況、修復(fù)目標(biāo)等），并編訂預(yù)算，將工作任務(wù)置于政府采購網(wǎng)進行公開招標(biāo)。服務(wù)提供商在政府采購網(wǎng)獲知項目需求信息后，根據(jù)項目任務(wù)提出服務(wù)建議書、計劃書。隨后進入評審階段，由臺灣地區(qū)公共工程委員會從專家?guī)欤ò▽＜覍W(xué)者、政府官員）中隨機篩選出數(shù)倍于評委的專家，進而核定10位專家參與項目申報的評審，通過打分對服務(wù)提供商進行排名，依排名確定服務(wù)商優(yōu)先議價權(quán)，依工程性質(zhì)由報價最低者或最有利于工程質(zhì)量者中標(biāo)。采購社會化服務(wù)模式降低了環(huán)保部門的管理壓力及行政成本，成功的將管理運行費用控制在3%左右，大大低于美國超級基金的管理成本（行政、管理和執(zhí)法等占年度費用支出35%以上[12]）。

2.5采取墊付追償模式，開展有償整治，保證基金的可持續(xù)“土壤及地下水污染整治法”采取墊付追償模式，針對污染已經(jīng)危害到當(dāng)?shù)鼐用窠】?、污染存在擴大風(fēng)險、污染者難以迅速查明等情況，若一味要求污染者付費后再開展應(yīng)急及修復(fù)工作，往往緩不濟急甚至導(dǎo)致更嚴重的污染。為此，臺灣地區(qū)“土壤及地下水污染整治法”規(guī)定，污染場地的調(diào)查評估、應(yīng)急管制、修復(fù)等相關(guān)費用可由土壤及地下水污染整治基金先行支付，后續(xù)再向污染責(zé)任主體進行求償，承擔(dān)修復(fù)責(zé)任或墊付費用的清償責(zé)任的主體包括污染行為人、潛在污染行為人和污染土地相關(guān)人。此基金循環(huán)運行模式，并最大限度的保證了每個污染場地都有人負責(zé)，受害人的賠償和修復(fù)費用有人承擔(dān)，并可促使土地關(guān)系人對土地利用情況進行關(guān)注、督促潛在污染行為人規(guī)范自身排放行為。但受污染責(zé)任認定難度、責(zé)任人能力、訴訟周期等因素影響，土壤及地下水污染整治基金墊付資金追回率約為20%，至2013年底，基金墊付金額約9.4億元新臺幣，共追償1.8億元新臺幣。墊付費用求償流程如圖3所示。

2.6采用以獎代罰模式，鼓勵主動預(yù)防污染，提高企業(yè)參與積極性為達到預(yù)防優(yōu)先及源頭控制的目的，臺灣地區(qū)“土壤及地下水污染整治法”將最高25%的整治費抵扣額度作為獎勵措施，鼓勵生產(chǎn)者投保環(huán)境損害責(zé)任險或等同效益保險，以及投資于直接有益土壤、地下水污染預(yù)防的設(shè)備或工程。從歷年申請退費項目數(shù)量及金額（見圖4）可以看出，“土壤及地下水污染整治法”頒布以來，以獎代罰的退費制度被越來越多的企業(yè)所認識并接受，退費項目數(shù)量逐年增多。其中，2012年受理46家保險或工程退費申請，其中保險退費申請31件，工程退費申請27件，保險退費和工程退費分別為3 000萬元和8 600萬元新臺幣，創(chuàng)歷年新高，合計達到當(dāng)年整治費的10%。環(huán)境責(zé)任險和預(yù)防措施建設(shè)費用的投入，在土壤及地下水污染防治中發(fā)揮的作用將數(shù)倍于修復(fù)資金投入，通過激勵措施正面引導(dǎo)生產(chǎn)者樹立污染預(yù)防意識、主動采取污染預(yù)防措施有很好的發(fā)展前景。

3結(jié)論與建議

臺灣地區(qū)環(huán)境法治體系的構(gòu)建以“民主法治”和“社會福利”為基本理念，引進“環(huán)境社會”的新思維方式，把對自然環(huán)境的保護上升到全體社會成員的義務(wù)而不僅僅是強調(diào)政府的職責(zé)，并且在衡量對自然環(huán)境保護的利益時不再是單純以有利于人的為標(biāo)準(zhǔn)，而是以整體生態(tài)平衡與永續(xù)為主要考量標(biāo)準(zhǔn)[13-14]。大陸在立法層面也寫入了可持續(xù)發(fā)展的理念，生態(tài)文明建設(shè)的提出更要求把生態(tài)環(huán)境保護上升到公眾意識與社會文明的層面，新的環(huán)境保護法已于2014年修訂通過并于2015年1月1日起實施，在總則中明確了保護優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則，并新加入信息公開與公眾參與章節(jié)，這與臺灣地區(qū)“土壤及地下水污染整治法”的理念和土壤及地下水污染整治基金的運行模式有極大的共性。大陸在以往的環(huán)境保護法律法規(guī)中，將地下水作為自然資源納入國土資源部的管理范疇，同時作為水資源納入水利部的保護職責(zé)內(nèi)，但卻并未做到明確權(quán)責(zé)分工；而土壤污染防治則被零星分散地規(guī)定在保護其他環(huán)境因子或規(guī)范其他污染防治活動的法律法規(guī)中，這與土壤污染的嚴峻形勢極不匹配；土壤與地下水有著不可分割的聯(lián)系，土壤污染最終會影響到與之相關(guān)的地下水環(huán)境，二者作為環(huán)境因子進行統(tǒng)一保護的臺灣地區(qū)模式是最體現(xiàn)并尊重生態(tài)與自然規(guī)律的[15-16]。目前大陸即將出臺《水污染防治行動計劃》，《土壤污染防治行動計劃》也有望在年內(nèi)出臺，在相關(guān)的法律條款及政策規(guī)章中應(yīng)充分認識到大陸土壤及地下水環(huán)境保護仍處于發(fā)展階段的現(xiàn)狀，尤其應(yīng)該認識到現(xiàn)有管理制度和模式無法滿足未來監(jiān)測和修復(fù)的巨大資金需求，在研討設(shè)計大陸資金保障體系時可充分借鑒臺灣地區(qū)土壤及地下水污染整治基金的經(jīng)驗。為此，我們提出以下幾點建議：

一是建立土壤及地下水污染防治基金，將向石化行業(yè)和化學(xué)品行業(yè)收取污染修復(fù)費作為主要來源。目前，大陸還未建立用于土壤及地下水環(huán)境保護的基金，對于水環(huán)境的治理與保護工作主要采取國家專項資金行動的方式（水體污染控制與治理科技重大專項等），而地下水作為重要的飲用水源甚至許多地區(qū)的唯一飲用水源，國家層面一直未有持久有效的資金投入進行保護與治理。考慮到土壤和地下水天然的聯(lián)系，統(tǒng)籌開展土壤和地下水調(diào)查和修復(fù)具有經(jīng)濟、效率的優(yōu)點。為保障未來調(diào)查和修復(fù)經(jīng)費充足，應(yīng)成立土壤及地下水環(huán)境保護基金，以向產(chǎn)品可能對土壤及地下水造成潛在影響的石化行業(yè)、化學(xué)品行業(yè)等收取污染修復(fù)費為基金主要來源，用于土壤及地下水污染歷史問題的治理及新污染場地的應(yīng)急、修復(fù)。

二是將資金解決機制寫入《水污染防治法》等政策性文件，明確法律依據(jù)。臺灣土壤及地下水污染整治基金之所以能夠有效運行并取得實質(zhì)性成果，其根本在于強有力的法律保障體系。大陸在進行土壤及地下水污染防治相關(guān)決策時，應(yīng)明確資金保障的重要性，從法律角度賦予其地位。在《水污染防治法》修訂或其他土壤及地下水相關(guān)法律法規(guī)制定時，將資金保障作為重要內(nèi)容寫入，支持區(qū)域和場置型監(jiān)測網(wǎng)建立及污染場地修復(fù)，支持《全國地下水污染防治規(guī)劃（2011-2020）》、《水污染防治行動計劃》、《土壤污染防治行動計劃》相關(guān)工作的順利實施。

三是由環(huán)保部門牽頭基金管理并吸取其他部門政府官員以及專家等多方人員參與。臺灣地區(qū)土壤及地下水污染整治基金由臺灣“環(huán)保署”直接管理，并由高級別官員擔(dān)任管理委員會主任，將基金管理視為環(huán)境保護權(quán)責(zé)之一。目前，大陸土壤及地下水管理涉及環(huán)保、水利、國土、財政等多個部門：依據(jù)《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》的規(guī)定，國土資源部負責(zé)土地資源的保護工作，同時負責(zé)組織地下水的動態(tài)監(jiān)測預(yù)報工作以及監(jiān)督防止地下水污染；水利部負責(zé)組織指導(dǎo)全國地下水保護工作，組織編制全國地下水通報、全國水環(huán)境狀況通報、國家水資源公報，指導(dǎo)全國供水水源地和水生態(tài)保護工作；但是，相關(guān)法律法規(guī)并沒有對水資源行政主管部門和國土資源行政主管部門的地下水保護職能的分工和協(xié)調(diào)作明確的規(guī)定；新的環(huán)境保護形勢下，土壤與地下水的資源屬性與環(huán)境屬性被社會公眾所重新認識，環(huán)保部門逐漸承擔(dān)越來越多的環(huán)境監(jiān)督與執(zhí)法職能。多部門監(jiān)管模式下，應(yīng)從立法的層面明確規(guī)定各政府職能部門的權(quán)責(zé)。鑒于土壤及地下水污染調(diào)查和修復(fù)的專業(yè)性，環(huán)保部門應(yīng)承擔(dān)對土壤及地下水污染調(diào)查與修復(fù)的責(zé)任，并將資金管理作為工作內(nèi)容之一，由環(huán)保部門牽頭成立基金管理部門，其他部門政府官員、專家學(xué)者、企業(yè)代表等多方人員參與，注重聽取其他部門、專家、企業(yè)、非政府組織等的意見，確保公正決策。

四是通過采購社會化服務(wù)提高污染防治實效。在進行土壤及地下水污染調(diào)查和修復(fù)時，環(huán)保部門應(yīng)與發(fā)改委、財政部等多部委合作共同推動環(huán)保服務(wù)政府采購，采取由政府出資購買社會化服務(wù)，第三方參與監(jiān)測、修復(fù)的模式，通過基金轉(zhuǎn)移支付方式與專業(yè)公司、行業(yè)協(xié)會合作，讓具有專業(yè)技能的人才參與到污染防治工作中，同時促進國內(nèi)環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，用政府資金引導(dǎo)和鼓勵社會資本進入土壤及地下水環(huán)境保護領(lǐng)域，提高現(xiàn)有資金的執(zhí)行效率，降低管理成本。

五是以獎代罰鼓勵生產(chǎn)者主動開展污染預(yù)防。在大陸還未規(guī)?；_展土壤及地下水污染修復(fù)的背景下，污染預(yù)防應(yīng)擺在污染防治工作的首位。在制定和修改相關(guān)法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)設(shè)置政策、經(jīng)濟激勵措施，建議對更換雙層油罐、新建防滲設(shè)施等污染預(yù)防設(shè)施的加油站給予補貼、獎勵或減稅，讓企業(yè)認識到污染預(yù)防的重要性，激勵其主動參與到污染預(yù)防工作中。

（編輯：田紅）

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AbstractThe soil and groundwater pollution is serious in China and large areas of polluted sites require remediation in time. At present， the pollution remediation mainly depends on special funds at national levels. However， the lack of sustainable and stable funds guarantee is the biggest constraint in soil and groundwater pollution remediation progress. In Chinese Taiwan， the establishment of ‘Soil and Groundwater Pollution Remediation Fund （SGPRF） provides a good example. With the support of this fund， the site investigation rate has reached 48.50%， while the remedation rate has reached 44.58%. Moreover， the environmental protection industry and social economics also benefits from the SGPRF. Experiences and characteristics of the SGPRF are as follows： First， the fund is established according to ‘Soil and Groundwater Remediation Act， which provides clear references to the management of the fund. Second， the source of the fund covers widely， including the collected costs， the funds own interest and government funding. Nonetheless， the pollution remediation fees from enterprises is the major one. Third， the operation and management of the fund is based on the establishment of a Fund Committee‘Soil and Groundwater Pollution Remediation Fund Management Board， which is composed of government officials， experts， and scholars. Fourth， purchasing social services is the main use of the fund， while high using efficiency is an important advantage. Fifth， ‘paid and recourse mode is adopted to guarantee the sustainability of the Fund. Sixth， award approaches are established as initiatives to enterprises in pollution prevention， instead of enhancing punishment measures. In order to ensure sustainable development and build ‘ecological civilization， it is necessary to educate the society. For this purpose， the Mainland China has revised Environmental Protection Law of the Peoples Republic of China， in which the principles of superiority of protection， main dependence on prevention， comprehensive remediation， social participation and punishment mechanism， are established. Furthermore， the Action Plan for Prevention and Control of Water Pollution and Action Plan for Prevention and Control of Soil Pollution will soon introduce， which are expected to provide more effective protection to the water and soil. Based on the study of the SGPRF of Chinese Taiwan， we give suggestions to the Mainland as follows： set up a soil and groundwater pollution prevention & remediation fund， and collect fees from pollution and potential pollution industries （major in petrochemical and chemical industry）； legislate the mechanisms and funding in law， such as the Water Pollution Prevention and Control Law， the Action Plan for Prevention and Control of Water Pollution， etc.； establish a Fund Committee involving experts and academics with different sectors of the community； advance the efficiency by purchasing social services， returning charges， and so on.

Key wordsChinese Taiwan； soil and groundwater remediation； Soil and Groundwater Pollution Remediation Fund； environmental management