法治中國建設(shè)的關(guān)鍵與堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)
——基于社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化

嚴(yán)存生

法治中國建設(shè)的關(guān)鍵與堅(jiān)持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)
——基于社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化

嚴(yán)存生

（西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院，西安710063）

現(xiàn)代民主政治就是政黨政治，而政黨政治并不意味著必然會(huì)選擇法治之路。如果要走法治之路，就必須使執(zhí)政黨在執(zhí)政時(shí)，在進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)，在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用時(shí)，正確地理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的科學(xué)涵義——把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與法律權(quán)威統(tǒng)一起來，融“黨的領(lǐng)導(dǎo)”于法律權(quán)威之中，而不要使它蛻化為“以黨治國”。當(dāng)前我國法治建設(shè)的關(guān)鍵是在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，改善黨的執(zhí)政方式，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)治理觀念和體系的現(xiàn)代化，發(fā)揮黨在社會(huì)治理中的應(yīng)有作用，改進(jìn)黨的活動(dòng)方式，而這其中的關(guān)鍵就是活動(dòng)的民主化和法治化。

法治建設(shè)；依法治國；黨的領(lǐng)導(dǎo)；依法執(zhí)政；法律權(quán)威；社會(huì)治理

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中在談到我國法治國家建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持的原則時(shí)，第一個(gè)指出的就是“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”。我們認(rèn)為這是非常正確的，也是我國法治建設(shè)的關(guān)鍵。這里想從兩方面談一點(diǎn)個(gè)人的看法：其一，我國的法治建設(shè)必須“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”；其二，要“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”，就必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

一、法治建設(shè)必須“堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”

這從理論和實(shí)踐兩方面得到證明：

從實(shí)踐方面看，第一，我國從舊中國變?yōu)樾轮袊?，從一個(gè)軟弱的中國變?yōu)橐粋€(gè)強(qiáng)大的中國，關(guān)鍵在于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，這是一個(gè)歷史事實(shí)，也就是說歷史證明了這一點(diǎn)；第二，我國當(dāng)前所確立的“法治中國”的目標(biāo)以及圍繞這一目標(biāo)所取得的一系列成就，也是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。這就是說，正是因?yàn)橹袊伯a(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才開始改變我國的“人治”體制，使我國走向法治之路，并取得初步的成果。

從理論方面看，有兩個(gè)已為大家所公認(rèn)的公理：第一是，現(xiàn)代民主政治就是政黨政治。它意味著國家的執(zhí)政者不再是過去的家族，而只能是由政治精英們組成的政黨。這也為我國近百年的歷史所證明，即1949年之前是國民黨執(zhí)政，之后是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政。而當(dāng)前中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，顯然是不二的選擇；第二是，民主共和政體國家的執(zhí)政黨應(yīng)依法治國或依法執(zhí)政。也就是說，政黨執(zhí)政，如果要真正貫徹民主原則，就應(yīng)把代表人民意志的法律放在最高的地位。而依法治國并不意味著取消執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，恰恰相反，它離不開執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，甚至正是依賴于執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)的。這是因?yàn)椋蓹?quán)威是一種精神性權(quán)威，它在法治社會(huì)的至上地位，主要存在于人們的內(nèi)心里，是一種理想和信仰。法律權(quán)威的產(chǎn)生和落實(shí)都離不開執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)①，因?yàn)榉傻闹贫ê蛨?zhí)行都是在執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。而我們知道，政黨在民主社會(huì)里，正是一種吸收、提煉和表達(dá)民意的組織。它是各種政治活動(dòng)的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者。其作用在于及時(shí)、準(zhǔn)確地表達(dá)民意，把它上升為黨的政策，然后通過立法途徑變?yōu)榉?，并積極帶頭遵守之和監(jiān)督其被執(zhí)行。

所以，在法治國家中，確立了法律的至上權(quán)威地位之后，不是不要執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是離不開它的領(lǐng)導(dǎo)。

但這里有一個(gè)對(duì)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”如何理解的問題。在我國歷史上關(guān)于政黨政治曾長(zhǎng)期流行著一種觀念，即“以黨治國”。它是孫中山治國思想的一部分。孫中山認(rèn)為當(dāng)時(shí)的中國，人民還處于蒙昧之中，沒有民主意識(shí)和素質(zhì)。所以不會(huì)制定真正表達(dá)民意的憲法，因而不能馬上就實(shí)現(xiàn)憲政。他認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)憲政或法治，必須先行經(jīng)歷“軍政”和“訓(xùn)政”兩個(gè)預(yù)備階段，而在這兩個(gè)階段里，要實(shí)行的不是“依法治國”而是“以黨治國”。即執(zhí)政黨凌駕于國家之上，包辦國家的一切事務(wù)，并教育人民樹立民主觀念、培養(yǎng)民主素質(zhì)，等到人民的民主素養(yǎng)成熟之后，才通過民主的途徑產(chǎn)生憲法，進(jìn)而實(shí)行憲政。我們知道，國民黨1949年前在大陸的執(zhí)政正是按照這一觀念進(jìn)行的。遺憾的是，孫中山這一憲政或法治國家理想并沒有變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，最后導(dǎo)致的是國民黨一黨專政式的軍事獨(dú)裁統(tǒng)治。這是因?yàn)椤耙渣h治國”的觀念，首先，對(duì)黨的理解上有問題，它把黨理解為由先知先覺者組成的一種組織，因而黨不是產(chǎn)生于人民群眾之中，是人民中一部分民意的代表，而是高居于人民之上的救世主；其次，這一觀念是排斥法律的，是與“依法執(zhí)政”截然不同的觀念，它變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)必然是黨以救世主面目出現(xiàn)，凌駕于國家和人民之上，從而產(chǎn)生“黨在國上”和“領(lǐng)袖至上”的政治體制。因?yàn)樵邳h內(nèi)領(lǐng)袖人物處于至尊的地位和享有最高的權(quán)威，因?yàn)檎h是以黨的政策和領(lǐng)導(dǎo)人的指示號(hào)令一切的，是不會(huì)自覺地使用法律和接受法律的約束的。這意味著“以黨治國”的觀念，對(duì)執(zhí)政黨角色的理解是不正確的，不懂得執(zhí)政黨只是國家的“領(lǐng)導(dǎo)者”，這種領(lǐng)導(dǎo)是在法律國家建設(shè)中形成的，也只是在這一范圍內(nèi)才是領(lǐng)導(dǎo)，才享有領(lǐng)導(dǎo)的威信和只應(yīng)做領(lǐng)導(dǎo)的事。

法治國家，執(zhí)政黨作為“領(lǐng)導(dǎo)者”是一種什么角色？十六大報(bào)告即明確提出“依法執(zhí)政”：“黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)，通過制定大政方針，提出立法建議，推薦重要干部、進(jìn)行宣傳教育，發(fā)揮黨組織與黨員的作用，堅(jiān)持依法執(zhí)政，實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?！蔽覈鴳椃ù_立了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》進(jìn)一步明確，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治最根本的保證。我們認(rèn)為，在法治國家中執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，在思想和意識(shí)形態(tài)方面的領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)為在深入了解時(shí)代精神和民意的基礎(chǔ)上，提出先進(jìn)的價(jià)值觀念和社會(huì)理想來吸引和統(tǒng)一全國人民的認(rèn)識(shí)，確立社會(huì)發(fā)展的核心價(jià)值觀念，協(xié)調(diào)全國人民的認(rèn)識(shí)和行動(dòng)。其二，在政治方面的領(lǐng)導(dǎo)，主要表現(xiàn)在立法中的領(lǐng)導(dǎo)。即制定黨的政策，并通過其在立法機(jī)構(gòu)中的黨組，使其變?yōu)榉?，此稱之為政治上的領(lǐng)導(dǎo)。即用該黨所信奉的一套社會(huì)和政治觀念來引領(lǐng)國家的活動(dòng)，并把它們?nèi)跁?huì)于國家的法律和政策中。其三，是通過其在國家機(jī)構(gòu)中的黨員（領(lǐng)導(dǎo)地位）的活動(dòng)，此稱之為組織上的領(lǐng)導(dǎo)。黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方，依黨章、依憲法執(zhí)政，在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實(shí)施憲法法律，同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等國家機(jī)關(guān)和社會(huì)治理主體依法履行職能、開展工作，構(gòu)成現(xiàn)代國家治理體系之間，是統(tǒng)一的，而不是對(duì)立的。黨通過進(jìn)入國家機(jī)關(guān)內(nèi)部的黨員的領(lǐng)導(dǎo)地位和領(lǐng)導(dǎo)國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)而表現(xiàn)出來。由此看來，在法治國家中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”必須與法律權(quán)威統(tǒng)一起來，融于法律權(quán)威之中和服務(wù)于法律權(quán)威。

二、中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來治理國家的狀況

中國共產(chǎn)黨執(zhí)政以來治理國家的狀況，以20世紀(jì)80年代的“改革開放”政策為標(biāo)志可以分為兩個(gè)階段：

第一，“改革開放”之前，由于當(dāng)時(shí)認(rèn)識(shí)上的片面性，認(rèn)為執(zhí)政就是執(zhí)掌和事無巨細(xì)地統(tǒng)管國家、社會(huì)的一切；又在實(shí)踐中由于階級(jí)斗爭(zhēng)擴(kuò)大化的意識(shí)形態(tài)而將其理解為就是對(duì)敵專政，就是搞階級(jí)斗爭(zhēng)；把民主理解為就是發(fā)動(dòng)群眾，搞群眾性的政治運(yùn)動(dòng)，并名之曰“大民主”。期間法律虛無主義盛行，因而輕視甚至排斥法律，否定其在治國中的作用。這樣，造成“以黨代政”、“黨政不分”，黨委和政府等國家機(jī)關(guān)之間的職能權(quán)限關(guān)系混淆、混同，更使得其他社會(huì)組織在社會(huì)治理中難以發(fā)揮多大的作用。政策甚至領(lǐng)導(dǎo)人的指示作為政治動(dòng)員、社會(huì)調(diào)控和實(shí)施決策的基本工具，政治運(yùn)動(dòng)的方式被青睞和推崇，以實(shí)現(xiàn)其治理目標(biāo)，而不是用法律。

第二，“改革開放”之后，特別是黨的十五次代表大會(huì)確立建立法治國家宏偉戰(zhàn)略以來，上述情況有了很大的改變，法律方被重視，并且從理論上逐漸上升為最高的政治權(quán)威。在1996年第八屆全國人大四次會(huì)議中，把“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家”作為一條基本方針明確地載入了我國《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)》。接著“依法治國”被寫進(jìn)1997年9月黨的第十五次代表大會(huì)的決議里：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志，是國家長(zhǎng)治久安的重要保證?！痹?999年3月全國人大對(duì)憲法進(jìn)行修正時(shí)，也把依法治國方略載入憲法。它明確規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家?！彼f明“依法治國”作為治國方略已被中國共產(chǎn)黨正式接受。之后把這一思想進(jìn)一步發(fā)展，把依法治國與精神文明建設(shè)、政治體制改革和改進(jìn)黨的執(zhí)政方式聯(lián)系起來，指出其關(guān)鍵是執(zhí)政黨必須依法執(zhí)政。在十六屆四中全會(huì)上，中共中央又對(duì)執(zhí)政能力和執(zhí)政方式問題進(jìn)行了認(rèn)真的討論，并通過了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，提出了科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的問題。在2014年的十八屆四中全會(huì)上又作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，進(jìn)一步確定了“依法執(zhí)政”的觀念，深刻闡述了“法治中國”建設(shè)中的一系列問題。這意味著在我國建立“法治中國”的目標(biāo)已經(jīng)確立，并開始實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法治”體制的轉(zhuǎn)變。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨也在加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，走向科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政。在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神，全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式的重要講話［1］中，習(xí)近平同志指出，社會(huì)主義法治必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須依靠社會(huì)主義法治。法是黨的主張和人民意愿的統(tǒng)一體現(xiàn)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，這就是黨的領(lǐng)導(dǎo)力量的體現(xiàn)。這進(jìn)一步揭示了黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面依法治國、厲行法治的政治保障；法治，是黨的領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)現(xiàn)途徑和實(shí)施過程，二者必須統(tǒng)一起來。

但是，這一轉(zhuǎn)變是艱巨的，它不僅是要制定一系列法律和法規(guī)，而且要改變現(xiàn)有的政治體制，還要從內(nèi)心改變“以黨治國”的觀念和思維方式?，F(xiàn)實(shí)中還存在、殘留著一些“人治”的痕跡。比如，法律的權(quán)威還未樹立起來。在很多人看來，黨的政策高于法律。比如，黨的領(lǐng)導(dǎo)人，包括地方領(lǐng)導(dǎo)人，都是實(shí)際上的一把手或者說缺乏明晰權(quán)力邊界的中心，掌握有無限的權(quán)力（特別是人事、財(cái)政等資源要素方面）。而其權(quán)力的取得盡管有著一定的民主途徑，但是實(shí)際上是過于單純依靠上級(jí)任命的成分較大。這使他們行使權(quán)力中存在著可以不對(duì)法律負(fù)責(zé)、不對(duì)所在地區(qū)的民眾負(fù)責(zé)的可能性和現(xiàn)實(shí)性。這是必須彌補(bǔ)的。再比如，“黨政不分”，在實(shí)際的決策和執(zhí)行過程中仍然很大程度上存在，而對(duì)黨委及其中的負(fù)責(zé)人的監(jiān)督制約問責(zé)還有待于明確和加強(qiáng)。地方黨委的有些活動(dòng)尚未被納入法律的軌道，而是遵從行政化的一套辦事。顯然，這些情況是與依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)所應(yīng)追求的法律權(quán)威不相一致的，因?yàn)樗皇前腰h的權(quán)威融入法律的權(quán)威之中，而是把它們放在法律權(quán)威之外、之上的位置，在根本上是不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)、不利于人民民主、不利于厲行法治的。

三、對(duì)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的若干建議

鑒于上述以前存在而現(xiàn)在仍有殘留的問題②，我們必須從以下幾方面改進(jìn)：

1.必須調(diào)整現(xiàn)有的治理體系，改變“以黨治國”的體制，糾正在治理中直接插手和包辦一切的作法，迅速提升執(zhí)政黨的素質(zhì)和能力，復(fù)歸其“執(zhí)政黨”的角色，發(fā)揮其政治領(lǐng)導(dǎo)作用。執(zhí)政黨作為一種政黨，仍然是一種社會(huì)團(tuán)體，不能與國家機(jī)關(guān)混為一體，因而它不能直接使用國家權(quán)力和具體參與社會(huì)治理工作，只能間接地作為執(zhí)政黨發(fā)揮其政治領(lǐng)導(dǎo)作用。否則，就會(huì)發(fā)生角色錯(cuò)位的問題，就會(huì)使執(zhí)政黨難以發(fā)揮政治領(lǐng)導(dǎo)的作用，也難以潔身自好，出現(xiàn)腐敗問題。所以必須進(jìn)行體制的某些改革，使黨與政分開，使黨組織保持其群眾性政治社團(tuán)的身份。這其中的關(guān)鍵是處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律權(quán)威的關(guān)系，融合黨的領(lǐng)導(dǎo)于法律權(quán)威之中。黨的領(lǐng)導(dǎo)與法律權(quán)威是可以統(tǒng)一的，因?yàn)榉蓹?quán)威是虛的，需要落實(shí)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一種組織領(lǐng)導(dǎo)，它是落實(shí)法律權(quán)威必不可少的手段。因此二者在本質(zhì)上并不矛盾，是可以統(tǒng)一的。辦法就是改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，使黨的領(lǐng)導(dǎo)圍繞法律的制定和實(shí)施進(jìn)行，使黨的組織和領(lǐng)袖人物的活動(dòng)以法的名義和通過法律的程序來領(lǐng)導(dǎo)，而不是以黨組織和書記個(gè)人的名義來號(hào)召人民。這樣一來，黨組織活動(dòng)才具有合法性，黨組織和黨的領(lǐng)袖人物的權(quán)威，才會(huì)真正樹立起來，才不會(huì)與法治國家的觀念相對(duì)立。總之，在法治國家中法律的權(quán)威與黨的領(lǐng)導(dǎo)是可以統(tǒng)一起來的，統(tǒng)一的辦法是在維護(hù)和不損害法律權(quán)威的前提下，維護(hù)黨的權(quán)威和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而要達(dá)此目的就必須為維護(hù)法律的權(quán)威而使用黨的領(lǐng)導(dǎo)，即把黨的領(lǐng)導(dǎo)用之于制定和實(shí)施法律的活動(dòng)中，而不是在法律之外另搞一套，另樹一個(gè)權(quán)威。只有如此，才能建立起真正的法治國家，也才能真正發(fā)揮執(zhí)政黨對(duì)國家的領(lǐng)導(dǎo)作用，并從中樹立起自己在群眾中的威望。這就是說，在法治國家建設(shè)中，不是不要黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是黨如何領(lǐng)導(dǎo)，它要求黨以法的名義和通過法律的程序來領(lǐng)導(dǎo)，黨在國內(nèi)和黨在法下，把黨的活動(dòng)納入法律的軌道，遵照民主法治原則來領(lǐng)導(dǎo)。

不僅如此，要真正發(fā)揮執(zhí)政黨在社會(huì)治理中的應(yīng)有作用，還必須使其適應(yīng)現(xiàn)代民主法治社會(huì)的需要，改變自己的活動(dòng)方式，使之民主化和法治化，成為一個(gè)成熟的現(xiàn)代化的執(zhí)政黨。

所謂政黨活動(dòng)的民主化指的是政黨能遵循民主精神進(jìn)行活動(dòng)，這包括對(duì)外和對(duì)內(nèi)兩個(gè)方面：第一，對(duì)外的民主化指的是它能以民主的觀念為指導(dǎo)，正確地理解和處理它與人民以及它與其他社會(huì)組織的關(guān)系。這就是說，它應(yīng)該認(rèn)識(shí)到自己只是人民中一部分人的政治代言人，因而它必須忠實(shí)地表達(dá)這部分人的政治訴求，而不能以黨的領(lǐng)袖人物的個(gè)人意志取而代之。先進(jìn)的政黨意味著它具有更大的代表性和所代表的社會(huì)勢(shì)力是先進(jìn)生產(chǎn)力和先進(jìn)的科學(xué)文化，即江澤民同志所說的“三個(gè)代表”。只有這樣的政黨才能得到更大多數(shù)人民的擁護(hù)，從而獲得執(zhí)政權(quán)。第二，對(duì)內(nèi)的民主是指遵循民主原則來組建政黨和開展黨內(nèi)活動(dòng)，其中最為重要的是遵循民主原則來處理黨的領(lǐng)導(dǎo)人和普通黨員的關(guān)系，要樹立一個(gè)觀念，即他們之間是平等的，不存在人身依附關(guān)系，因而領(lǐng)導(dǎo)不是自封的，而是由黨員民主選舉的。這意味著黨的領(lǐng)導(dǎo)必須向黨員負(fù)責(zé)，并接受黨員的監(jiān)督；黨的權(quán)力的掌握者是黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)，而不是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人。黨的重大決策應(yīng)由黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)作出，而不是黨委會(huì)，更不是領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人。

所謂政黨活動(dòng)的法治化，就是要把政黨的活動(dòng)納入法律的軌道，它也包括兩方面的內(nèi)容：其一，對(duì)于一般政黨而言，就是要使自己的活動(dòng)合乎法治的要求，這包括黨內(nèi)的活動(dòng)和黨外與其他政黨交往、與私人和私人組織的交往，以及參與國家機(jī)關(guān)的活動(dòng)或“參政議政”活動(dòng)，都必須依法而行，不能做違法亂紀(jì)的事。對(duì)內(nèi)活動(dòng)的法治化要求各政黨不僅黨內(nèi)活動(dòng)有一套比較完整的規(guī)章制度，嚴(yán)格地遵守這些規(guī)章制度，而且要求這些規(guī)章制度不得背離民主國家關(guān)于政黨活動(dòng)的法律。也就是說它們?cè)诰裆蠎?yīng)與國家的法律相一致。其二，對(duì)執(zhí)政黨而言，它除了與其他政黨一樣外，還應(yīng)注意的就是執(zhí)政活動(dòng)的依法問題，用現(xiàn)在流行的話來說就是“依法執(zhí)政”的問題。這里也包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一方面就是執(zhí)政黨地位的取得應(yīng)通過法律的途徑，對(duì)我國來說，雖然作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位早為法律所規(guī)定，但作為個(gè)人的中共黨員能否進(jìn)入國家權(quán)力機(jī)構(gòu)卻是不確定的，必須通過各地人民的定期選舉，否則不具有合法性。另一方面，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，應(yīng)努力改進(jìn)現(xiàn)有的執(zhí)政觀念和執(zhí)政方式，學(xué)會(huì)“依法治國”或“依法執(zhí)政”。即不直接用黨的政策和黨的領(lǐng)導(dǎo)人的指示號(hào)令人民，而是用法律的形式表達(dá)自己的意志和用法律規(guī)定的方式統(tǒng)領(lǐng)全國人民的行動(dòng)。這里最重要的是在立法機(jī)關(guān)抓緊立法活動(dòng)，建立適合我國國情的社會(huì)主義法律體系，使我國首先做到有法可依；其次就是要使這些已有的法律落實(shí)在全國人民的行為中，這其中最重要的是動(dòng)員各級(jí)黨組織和在國家機(jī)關(guān)工作的黨員帶頭守法，使他們成為遵守法律的模范和帶頭人。為此，對(duì)黨員的違法行為必須嚴(yán)懲，不能以黨內(nèi)的紀(jì)律處分代替法律處分③。

我們認(rèn)為，只有執(zhí)政黨的活動(dòng)民主化和法治化之后，才能成為一個(gè)合格的執(zhí)政黨，也才有相應(yīng)的執(zhí)政能力，包括治理自身存在的腐敗問題。因?yàn)閳?zhí)政黨的活動(dòng)民主化和法治化之后，才能使“黨政分開”，使黨組織不直接掌握國家權(quán)力，從而才能避免“以權(quán)謀私”的腐敗問題發(fā)生。因此，應(yīng)該改變現(xiàn)有的治理體系的結(jié)構(gòu)，變單一的治理主體為多元主體，變更執(zhí)政黨在治理體系中的地位，由實(shí)際操作者變?yōu)槌鲋\劃策的領(lǐng)導(dǎo)者。

總之，治國先治執(zhí)政黨，只有執(zhí)政黨角色明確，才能正確地領(lǐng)導(dǎo)全國人民抓好社會(huì)治理工作。因?yàn)橹挥袌?zhí)政黨真正地樹立起民主觀念，才能改變執(zhí)政黨在社會(huì)治理中的錯(cuò)位和單打一傾向，回歸執(zhí)政黨應(yīng)有的角色和改變“包打天下”的想法，改變“黨在國上”和“黨政不分”的體制，理順法律權(quán)威和黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，融黨的領(lǐng)導(dǎo)于法律權(quán)威之中［2］。習(xí)近平同志在《首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》［3］中就旗幟鮮明地指出，維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威。捍衛(wèi)憲法尊嚴(yán)，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)。這就在本體、本質(zhì)上指出黨的領(lǐng)導(dǎo)、依法治國和人民利益之間的內(nèi)在一致性。他還進(jìn)一步在正反兩方面指出對(duì)憲法尊嚴(yán)和法律權(quán)威的損害，不應(yīng)僅僅在法治的層面和領(lǐng)域加以看待，而應(yīng)在三者高度統(tǒng)一的角度深刻認(rèn)識(shí)其嚴(yán)重危害。他指出，只要我們切實(shí)尊重和有效實(shí)施憲法，人民當(dāng)家作主就有保證，黨和國家事業(yè)就能順利發(fā)展。反之，如果憲法受到漠視、削弱甚至破壞，人民權(quán)利和自由就無法保證，黨和國家事業(yè)就會(huì)遭受挫折。這樣在樹立法律權(quán)威、維護(hù)憲法尊嚴(yán)的同時(shí)，黨才能獲得最高的權(quán)威，才使其執(zhí)政具有正當(dāng)性，也才能真正地發(fā)揮其作為執(zhí)政黨在社會(huì)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，培育和扶持各種社會(huì)組織，選擇好各種治理手段，使各盡其力，相輔相成，最大效率地治理社會(huì)問題。

2.必須用系統(tǒng)論和多元論的觀念指導(dǎo)我國的社會(huì)治理工作，迅速改變?cè)谏鐣?huì)治理中由共產(chǎn)黨“包打天下”的狀態(tài)，充分發(fā)揮非政府組織和基層社會(huì)組織在社會(huì)治理中的作用。社會(huì)治理領(lǐng)域、層次和所要治理的問題很多，因而其治理絕非任何一種社會(huì)組織所能完成的。它需要各種社會(huì)組織分工合作，共同來做。國家和執(zhí)政黨在其中所直接抓的只是政治性或全局性的社會(huì)問題。至于那些非政治性的社會(huì)問題的治理，則根據(jù)其性質(zhì)，由各種社會(huì)組織治理。國家和執(zhí)政黨無須治理、也無力治理。因?yàn)?，社?huì)地域遼闊，人員眾多，事項(xiàng)復(fù)雜而瑣碎，有的技術(shù)性很強(qiáng)。國家和執(zhí)政黨不該管，也管不了。而各種社會(huì)組織，正是適應(yīng)不同的需要而產(chǎn)生的，它們從事相應(yīng)的社會(huì)治理，是適得其所，也會(huì)得心應(yīng)手。國家和執(zhí)政黨就應(yīng)該放手讓它們從事這些方面的治理工作，不要直接干預(yù)或取而代之。否則，是站錯(cuò)了地方，是奪人之美，是干自己不該干或力所不及的事。這樣只會(huì)把社會(huì)搞亂，把事情搞砸，對(duì)社會(huì)治理而言適得其反，就像用大炮打蒼蠅一樣。社會(huì)治理中各種社會(huì)組織各有其責(zé)，各有其能，應(yīng)各負(fù)其責(zé)，各盡其能。應(yīng)本乎自然，讓這些非政治性的社會(huì)組織成長(zhǎng)起來，發(fā)揮在社會(huì)治理中國家和政黨難以發(fā)揮的作用。當(dāng)然，這不是說國家和執(zhí)政黨不應(yīng)管理非政治性的社會(huì)問題的治理，因?yàn)檫@些社會(huì)問題的治理是社會(huì)治理的基層和最主要的部分，也會(huì)轉(zhuǎn)化為政治問題。它們關(guān)乎最基本的社會(huì)秩序，沒有這些秩序，人們的身體和靈魂就難以安定。只有這些領(lǐng)域的問題治理好了，人們才會(huì)有一個(gè)溫馨的家庭，有一個(gè)好的單位和工作，有一個(gè)良好的自然環(huán)境和社會(huì)治安狀況，人們心靈上才有一個(gè)落腳之處，才會(huì)感到踏實(shí)。否則，社會(huì)就會(huì)陷入嚴(yán)重的危機(jī)之中，什么政治信仰、愛國熱情等都成了空話。那么，國家和執(zhí)政黨在非政治性社會(huì)問題的治理中擔(dān)當(dāng)著什么角色和發(fā)揮著什么作用呢？我們認(rèn)為就是政治上的領(lǐng)導(dǎo)和管理。因?yàn)榛鶎拥母鞣N社會(huì)組織的秩序有價(jià)值取向問題，它們相互之間也會(huì)發(fā)生某種沖突，這就有一個(gè)政治定向和協(xié)調(diào)統(tǒng)一的問題，必須從宏觀上給予指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制，并對(duì)有害的組織，如恐怖組織、走私販毒集團(tuán)、宗教邪惡組織、黑社會(huì)組織等的活動(dòng)，加以限制和打擊。這樣才能統(tǒng)合各種社會(huì)治理，抓住社會(huì)治理中的重大問題，使社會(huì)治理形成一個(gè)和諧的體系和發(fā)揮更大的效應(yīng)。

3.必須真正地選擇和學(xué)會(huì)“法治”的模式?！胺ㄖ巍笔强偨Y(jié)幾千年來人類社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上摸索出來的一種比較合理的社會(huì)治理模式，它與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治之間有一種內(nèi)在的邏輯關(guān)系，也與人的自由、平等的本性和追求正義的目的是相一致的。真正全面實(shí)施法治，必需樹立法律權(quán)威、維護(hù)憲法尊嚴(yán)，轉(zhuǎn)變和擯棄過去片面依賴“政策”、指示和政治運(yùn)動(dòng)的治國模式。2012年11月8日，黨的十八大報(bào)告明確要求，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。這里在“法治思維”之后，第一次增加了“法治方式”。2012年12月4日，習(xí)近平總書記《在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話》［3］中指出：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作?！绷?xí)近平總書記的這一講話，將“法治思維”和“法治方式”在全黨領(lǐng)導(dǎo)和治理的全局高度和廣闊領(lǐng)域，由主觀價(jià)值和規(guī)范認(rèn)知以及思想邏輯的層面，到外化在客觀行為、方式方法以及實(shí)施過程上，強(qiáng)調(diào)主客觀的一致性和實(shí)踐法治的徹底性。當(dāng)然厲行法治，不意味著對(duì)法律這一種社會(huì)規(guī)范體系和類型的極端推崇和片面依賴。黨的十八大以來，習(xí)近平同志數(shù)次強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，把法治建設(shè)和道德建設(shè)緊密結(jié)合起來，把他律和自律緊密結(jié)合起來，做到法治和德治相輔相成、相互促進(jìn)”。德治，對(duì)“法治”社會(huì)尤為重要，因?yàn)樯鐣?huì)的和諧根本在于道德觀念和社會(huì)理想的統(tǒng)一，在于廣大社會(huì)成員有高尚的道德修養(yǎng)，對(duì)人生和社會(huì)有正確的觀念和態(tài)度。所以治者在治國中不僅要注意制定一整套法律制度，更要注意摸索和創(chuàng)造該社會(huì)普遍認(rèn)可的核心價(jià)值觀念，還要以之為指導(dǎo)督促社會(huì)各部分、各領(lǐng)域、各行業(yè)和不同性別、年齡人群創(chuàng)制更為具體的價(jià)值觀念。如人生觀念、家庭觀念、性別觀念、職業(yè)和事業(yè)觀念、市場(chǎng)觀念、政黨觀念等。只有這樣，才能使制定出來的法律是良的，并且能得到人們普遍遵守的。否則，如果只是把“法治”建設(shè)停留于立法活動(dòng)，從形式上追求它的合理和完整，那么，這一套法律只能是一紙空文。因?yàn)?，一個(gè)只有形式合理性的法律體系是沒有生命力的，一個(gè)到處是“壞人”的社會(huì)，法律是不會(huì)有人遵守的，執(zhí)法者也是不會(huì)“依法辦事”的。

4.必須以科學(xué)的法律觀念來指導(dǎo)我國的法治建設(shè)，特別是必須拋棄“國家主義”的治理觀念，應(yīng)用全球化的觀念思考社會(huì)治理問題，要把社會(huì)治理與人類的命運(yùn)結(jié)合起來，著眼于人類的長(zhǎng)遠(yuǎn)存在和發(fā)展，追求更大范圍內(nèi)的社會(huì)和諧。它包括國內(nèi)的和諧，也包括國與國、人類與自然的和諧。這種治理稱之為全球治理，而在這種治理中要遵循國際人道主義原則，追求和平與發(fā)展，通過平等協(xié)商的辦法和學(xué)會(huì)用法律途徑解決國際糾紛。要認(rèn)識(shí)到在進(jìn)入全球化時(shí)代之后，許多社會(huì)治理問題都具有全球性，因而解決它們需要通過國際合作的辦法。例如我國的許多恐怖組織都有國際背景，要解決反恐問題離不開鄰國的合作，要想取得比較好的解決效果，雖然主要在于國內(nèi)的發(fā)展和進(jìn)步，但也離不開睦鄰關(guān)系的建立。只有周圍的國家都聯(lián)起手來，共同合作，才能取得比較好的效果。我國在社會(huì)治理中面臨許多新的問題，如反恐，打擊走私、販毒、海盜活動(dòng)，網(wǎng)絡(luò)犯罪問題，民族和宗教關(guān)系問題等，都有賴于與其他國家的合作。因此，必須有全球的思維，要借助于各種國外力量服務(wù)于國內(nèi)的社會(huì)治理工作。這要求我們眼光放寬一點(diǎn)，不要老瞅著國內(nèi)，也不能老瞅著國家的政府組織，要積極地參與和利用各種非政府組織，發(fā)揮他們?cè)谏鐣?huì)治理中政府所不能起的作用。這樣才能借別人之力而用之，增強(qiáng)我國的治理能力。

這其中有兩點(diǎn)特別需要注意：

其一，是建構(gòu)社會(huì)主義法律體系時(shí)，視野要放寬一點(diǎn)，不要把法律只是理解為國家制定法，因而把法制建設(shè)只是理解為立法建設(shè)或構(gòu)建國家法體系，而應(yīng)認(rèn)識(shí)到國家制定法之外，還有習(xí)慣法、判例法、學(xué)理法等，它們?cè)谀承┓矫鏁?huì)更有效力，而且國家制定法是從它們中提煉出來的，所以必須給予應(yīng)有的關(guān)注，并把它們協(xié)調(diào)起來，構(gòu)建一個(gè)大的、內(nèi)容更為豐富的多層次的動(dòng)態(tài)法律體系。

其二，在目標(biāo)確定和道路選擇上，不要立足于國外和主要用移植的辦法，而應(yīng)立足于國內(nèi)，多研究中國的國情，包括傳統(tǒng)的法律文化和現(xiàn)在正在發(fā)生的新情況（新的中國特色的法律問題及其解決的辦法），從中吸收更根本的東西。對(duì)西方法律文化的觀念和制度，可以借鑒，不應(yīng)照搬。

總之，現(xiàn)代民主政治是政黨政治，而政黨政治并不意味著必然會(huì)選擇法治之路，而要走法治之路，就必須使執(zhí)政黨在執(zhí)政時(shí)，在進(jìn)行社會(huì)治理時(shí)，在發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)者的作用時(shí)，正確地理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的科學(xué)涵義，這就是把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與法律權(quán)威統(tǒng)一起來，融“黨的領(lǐng)導(dǎo)”于法律權(quán)威之中，而不要使它蛻化為“以黨治國”。因此，當(dāng)前我國法治建設(shè)的關(guān)鍵是在堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，改善黨的執(zhí)政方式，其中關(guān)鍵的關(guān)鍵是其活動(dòng)的民主化和法治化。

注釋：

①關(guān)于法律權(quán)威的落實(shí)離不開政黨的觀點(diǎn)的闡述，可參見拙文《法律權(quán)威與黨的領(lǐng)導(dǎo)》，刊載于《新華文摘》“全面推進(jìn)依法治國專刊”（2014年）。

②這些問題是深層次的觀念和體制問題，不是一下子能解決的。

③關(guān)于執(zhí)政黨的民主化和法治化問題，詳見拙著：《法治的觀念和體制：法治國家與政黨政治》最后部分，商務(wù)印書館2013年版。

［1］習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國專題研討班開班式上發(fā)表重要講話［N］.人民日?qǐng)?bào)，2015-02-03（1）.

［2］嚴(yán)存生.融黨的領(lǐng)導(dǎo)于法律權(quán)威之中［J］.環(huán)球法律評(píng)論，2014（1）.

［3］習(xí)近平.在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話［EB/OL］.（2012-12-04）［2014-01-23］. http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-12/04/c_113907206. htm.

責(zé)任編輯：劉伊念

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A

1006-6152（2015）03-0025-06

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嚴(yán)存生，男，陜西大荔人，西北政法大學(xué)刑事法學(xué)院教授。