運(yùn)用法治思維和制度反腐的新探索

褚 娟

（南京師范大學(xué) 公共管理學(xué)院， 江蘇 南京 210023）

十八大以來，以習(xí)近平為總書記的黨中央秉持“打鐵還需自身硬”的原則，重拳出擊腐敗重災(zāi)區(qū)，堅(jiān)持“老虎”和“蒼蠅”一起打，取得了反腐倡廉的可喜成就。黨的十八屆四中全會(huì)以“法治”為主題，提出“依憲治國(guó)、建設(shè)法治國(guó)家”等理念，并就如何建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和法治機(jī)制進(jìn)行了總體部署，不僅為今后反腐敗制度建設(shè)指明了方向，還奠定了法治反腐的主基調(diào)。因此，在今后的反腐實(shí)踐中，我們黨要將重心放在運(yùn)用法治思維和制度反腐上面，最終形成不想腐的心理機(jī)制、不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。

一、突出運(yùn)用法治思維和制度反腐背景

（一）突出運(yùn)用法治思維和制度反腐是實(shí)現(xiàn)“四個(gè)全面”的必然要求

2014年12月，習(xí)近平總書記首次完整地提出了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略思想，并指出：“協(xié)調(diào)推進(jìn)全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨，推動(dòng)改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階”。[1]

首先，突出運(yùn)用法治思維和制度反腐是落實(shí)全面依法治國(guó)的必要舉措。只有突出法治思維和制度的方式全面推動(dòng)依法治國(guó)，及時(shí)用法律的形式將改革的成果固定下來，才能使國(guó)家治理體系向著法治化、科學(xué)化方向發(fā)展，才能提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。其次，只有更加突出運(yùn)用法治思維和制度反腐，通過在國(guó)家各方面建立起的法治和制度框架，才能為全面深化改革提供穩(wěn)定性、規(guī)范性和得以良性運(yùn)行的法治環(huán)境。最后，突出運(yùn)用法治思維和制度反腐是從嚴(yán)治黨的制度保障，是保證黨的先進(jìn)性和純潔性的重要保障。只有加強(qiáng)法治和制度建設(shè)，完善法治和制度機(jī)制，形成完善的法治和制度體系，運(yùn)用法治思維和制度把全面從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，才能最大限度減少腐敗的發(fā)生。

（二）突出運(yùn)用法治思維和制度反腐是歷來特別是改革開放以來反腐敗經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與升華

鄧小平在1985年曾經(jīng)提到，要運(yùn)用兩種途徑來消除腐敗，“一個(gè)是教育，一個(gè)是法律”[2]。后來鄧小平在1992年又提出，廉政建設(shè)“還是要靠法制，搞法制靠得住些”[3]。2005年胡錦濤提出，必須把重點(diǎn)放在制度的健全和完善上，實(shí)現(xiàn)反腐的法制化和制度化，充分利用法律和制度為反腐工作提供保障。十八大提出，完善反腐敗法律和制度建設(shè)，更加注重利用法治和制度來治理國(guó)家和管理社會(huì)。自黨的十八大之后，由提出“有腐必反”“有貪必肅”，到提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，再到提出健全社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，強(qiáng)調(diào)制度反腐和法治反腐，這表明我們黨對(duì)中國(guó)特色反腐道路的探索上在與時(shí)俱進(jìn),突出運(yùn)用法治思維反腐和制度反腐已經(jīng)成為全黨全國(guó)人民的共識(shí)。

（三）當(dāng)前我國(guó)反腐敗形勢(shì)迫切要求突出運(yùn)用法治思維和制度反腐

當(dāng)前，我國(guó)法律制度對(duì)腐敗行為的預(yù)防很不到位，腐敗存在層次多、領(lǐng)域?qū)挕⒏采w廣，表現(xiàn)形式隱蔽化、多樣化的問題。造成以上現(xiàn)象的原因主要是“有的領(lǐng)導(dǎo)干部根本不學(xué)黨規(guī)黨紀(jì)，根本不把黨紀(jì)國(guó)法當(dāng)回事，毫無戒懼之心。”[4]因此，必須突出運(yùn)用法治思維和制度反腐。一方面，近些年來，我國(guó)在反腐敗的立法工作上、規(guī)范國(guó)家公職人員從業(yè)和違紀(jì)行為方面、健全制約和監(jiān)督制度方面、健全反腐敗的工作機(jī)制和領(lǐng)導(dǎo)體制等方面都有了巨大進(jìn)步，我國(guó)的法律體系已經(jīng)基本健全，這為突出運(yùn)用法治思維和制度反腐創(chuàng)造了條件。另一方面，當(dāng)前人民群眾的法治觀念越來越強(qiáng)，突出運(yùn)用法治思維和制度反腐被社會(huì)廣泛接受。

二、十八大以來突出運(yùn)用法治思維和制度反腐敗的基本特征

（一）反腐更加系統(tǒng)化、科學(xué)化

1.反腐更加系統(tǒng)化。堅(jiān)持標(biāo)本兼治的原則，統(tǒng)籌兼顧。從本源上采取有效措施預(yù)防腐敗現(xiàn)象的滋生，對(duì)腐敗現(xiàn)象不能用單一的舉措去預(yù)防它；對(duì)腐敗行為不僅要依法嚴(yán)懲，還要提前預(yù)防，防患于未然；“建立一套科學(xué)、完整的廉政法律制度，清除腐敗盲區(qū)，為刑法對(duì)腐敗行為的懲罰設(shè)立前置性的法律制度”。[5]

2.反腐更加科學(xué)化。新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)提出改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定外，又明確提出要建立和完善改進(jìn)作風(fēng)常態(tài)化的一系列制度，不僅為作風(fēng)建設(shè)的有效開展奠定了基礎(chǔ)，也意味著一個(gè)立體的、全面的整頓黨風(fēng)政風(fēng)常態(tài)化法規(guī)制度體系的建立。

（二）在落實(shí)方面，堅(jiān)持堅(jiān)決、徹底、全面反腐

1.堅(jiān)決、徹底反腐，高層領(lǐng)導(dǎo)親自帶頭倡廉。兩年來，黨中央高度重視反腐，中央領(lǐng)導(dǎo)集體以身作則，率先行動(dòng)，開啟了反腐倡廉的新征程?！瓣P(guān)鍵就在‘常’、‘長(zhǎng)’二字，一個(gè)是要經(jīng)常抓，一個(gè)是要長(zhǎng)期抓”。[6]對(duì)腐敗分子，“要抓早抓小，有病就馬上治，發(fā)現(xiàn)問題就及時(shí)處理，不能養(yǎng)癰遺患?！绷?xí)近平強(qiáng)調(diào)，黨只有堅(jiān)定決心， “以踏石留印、抓鐵有痕”[8]的勁頭抓下去，不允許虎頭蛇尾，才能不斷清除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤，以實(shí)際成效取信于民。

2.全面反腐，堅(jiān)持 “老虎”、“蒼蠅”一起打。首先，我國(guó)對(duì)腐敗現(xiàn)象的審查和處理力度不斷深化。數(shù)據(jù)顯示，只在2013年，我國(guó)有關(guān)部門共接受信訪舉報(bào)1950374件（次）。[9]另一方面，堅(jiān)持抓早抓小，絕不能姑息蒼蠅之害。不管是“八項(xiàng)規(guī)定”、“六項(xiàng)禁令”還是 “四風(fēng)”，以及禁止新建不必要的樓堂館所，禁止鋪張浪費(fèi)、提倡節(jié)約等方面，都從小處著手，彰顯出大處著眼、從嚴(yán)治黨的決心。

（三）在監(jiān)督方面，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，人民群眾積極參與監(jiān)督

1.群眾反腐，人民群眾積極參與。十八大以來，黨和國(guó)家依靠廣大人民群眾，，不斷完善信訪舉報(bào)機(jī)制、對(duì)輿論進(jìn)行監(jiān)督，高度倡導(dǎo)群眾舉報(bào)，尤其是實(shí)名舉報(bào)，不斷加大網(wǎng)絡(luò)反腐的力度，打出一套查辦、巡視、問責(zé)、查處典型問題、對(duì)一些典型腐敗案例進(jìn)行公開，把群眾的信訪舉報(bào)和網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)緊密聯(lián)系起來，并得到了巨大進(jìn)展。

2.把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。習(xí)近平總書記在中紀(jì)委二次全會(huì)上提出，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，制約和監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行，形成不敢腐的懲戒機(jī)制，不能腐的防范機(jī)制，不易腐的保障機(jī)制”。在反腐制度化建設(shè)方面，十八大以來各級(jí)紀(jì)委也取得了巨大進(jìn)步，頒布一系列制度、規(guī)章和改革措施，從八項(xiàng)規(guī)定到《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》和《黨政機(jī)關(guān)國(guó)內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》等各項(xiàng)制度，真正把監(jiān)督機(jī)制落實(shí)到實(shí)處。

三、突出運(yùn)用法治思維和制度反腐的實(shí)施對(duì)策

（一）充分運(yùn)用法治思維和方式建立廉潔政府

1.堅(jiān)持依法反腐與依法治國(guó)、黨的領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合習(xí)近平提出：“要善于用法治思維和法治方式反對(duì)腐敗?！盵10]習(xí)近平要求:“各級(jí)紀(jì)委要明確自己的職能，要善于利用法治思維和方式管理各項(xiàng)政法事務(wù)，充分發(fā)揮對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推動(dòng)作用?！钡谝唬朴谂囵B(yǎng)和運(yùn)用法治的思維。各級(jí)公務(wù)人員要不斷培養(yǎng)法治意識(shí)，在每項(xiàng)工作和事務(wù)中都遵循依法治國(guó)的總體要求，不管是分析問題還是解決任何矛盾都善于用法律的思維方式來思考和處理。第二，要充分利用法治的方式。在依法治國(guó)的總體框架下，各級(jí)干部要不斷提高履行職責(zé)的水平，推動(dòng)建立廉潔政府，保證全面推進(jìn)依法治國(guó)的實(shí)現(xiàn)。

2.完善并健全反腐敗法律體系，建立不能腐的懲戒機(jī)制

要做好反腐敗的立法工作。在立法過程中做到科學(xué)、民主、公開、公正，盡快修訂相關(guān)法律體系，如政務(wù)信息公開法、反腐敗法和證人保護(hù)法等法律法規(guī)。完善《政府采購(gòu)法 》、《招投標(biāo)法》、《刑法》等法律，對(duì)腐敗行為嚴(yán)懲不貸，把制度作建設(shè)作為消除腐敗行為的關(guān)鍵。十八屆四中全會(huì)指出:加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系。所以，《反腐敗法》的出臺(tái)是必要且必需的，它是我國(guó)打擊腐敗、建立廉潔政府的總體規(guī)定，以更好地領(lǐng)導(dǎo)反腐敗的各項(xiàng)工作。

（二）構(gòu)建反腐倡廉法規(guī)制度體系

1.強(qiáng)化制度效能，不斷完善相關(guān)治理體制機(jī)制

習(xí)近平明確提出，把制度建設(shè)擺在突出位置，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。因此要逐步構(gòu)建科學(xué)有效的現(xiàn)代腐敗治理體制機(jī)制。第一，要圍繞反腐敗的主要目標(biāo)，對(duì)各種腐敗行為必須從制度的設(shè)計(jì)、出臺(tái)和實(shí)施各個(gè)方面給出確切要求，把反腐倡廉工作的目標(biāo)和任務(wù)、責(zé)任和時(shí)間密切聯(lián)系起來；第二，要明確各項(xiàng)反腐敗任務(wù)的負(fù)責(zé)部門或負(fù)責(zé)人，分配給各級(jí)公職人員的任務(wù)和責(zé)任必須清晰具體，建立對(duì)負(fù)責(zé)人的約束體制；三是要圍繞反腐敗的責(zé)任落實(shí)，完善責(zé)任落實(shí)機(jī)制，其中包括監(jiān)督、檢查和評(píng)估責(zé)任執(zhí)行狀況的責(zé)任考核制度，以及矯正責(zé)任落實(shí)過程中出現(xiàn)行為偏差的責(zé)任糾偏制度等。

2.規(guī)范反腐敗決策執(zhí)行程序，讓法律制度剛性運(yùn)行

不斷完善反腐工作中的各項(xiàng)流程，做好協(xié)調(diào)工作、管理好各項(xiàng)線索、明確查案過程，解決好中央和地方兩者的關(guān)系，分配好各級(jí)任務(wù)；對(duì)案件查辦過程中出現(xiàn)的任何大小問題和矛盾都必須第一時(shí)間給出解決方式，做好協(xié)調(diào)工作；完善紀(jì)律檢查監(jiān)督監(jiān)察紀(jì)機(jī)關(guān)辦案的流程，完善審核和立案調(diào)查等各項(xiàng)制度；不斷加強(qiáng)巡視工作，認(rèn)真核實(shí)案件的重點(diǎn)線索，對(duì)被巡視的黨組織進(jìn)行積極督促和整改，使每個(gè)案件都有規(guī)章制度可循。

（三）完善制度問責(zé)、監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制

1.完善問責(zé)機(jī)制

首先，在推進(jìn)公職人員問責(zé)制的過程中，無論是問責(zé)還是復(fù)出，都要做到透明、公開、公正，要使實(shí)施的流程不斷得到完善，貫徹政務(wù)公開透明的方針，自覺接受廣大人民群眾的訪問和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)問責(zé)程序和復(fù)出程序的透明化、科學(xué)化、法治化。其次，要明確公職人員的權(quán)利和責(zé)任義務(wù)，細(xì)化問責(zé)程序，經(jīng)過細(xì)致評(píng)價(jià)，明確相關(guān)責(zé)任和責(zé)任人。最后，要真正把問責(zé)制落到實(shí)處，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲制度，情節(jié)嚴(yán)重的交給司法機(jī)關(guān)處理，絕不姑息。

2.加強(qiáng)對(duì)群眾監(jiān)督的保障，提升權(quán)力監(jiān)督力度

第一，不斷加強(qiáng)對(duì)法律監(jiān)督體系的完善，對(duì)問題的發(fā)現(xiàn)要做到及時(shí)、對(duì)責(zé)任的承擔(dān)要做到明確，自覺接受群眾的監(jiān)督和舉報(bào)。對(duì)于公職人員的違法犯罪行為，應(yīng)該建立和完善相關(guān)線索通報(bào)和移送機(jī)制，從而加強(qiáng)對(duì)腐敗行為的法律監(jiān)督；第二，要用程序化和法治化的方式加強(qiáng)對(duì)公職人員的培養(yǎng)和監(jiān)督。用法律來約束和監(jiān)督公職人員的作風(fēng)，從而預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，從而在腐敗行為的監(jiān)督上形成合力。

[1][2]習(xí)近平在江蘇調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào):主動(dòng)把握和積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài) 推動(dòng)改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)邁上新臺(tái)階[N].人民日?qǐng)?bào),2014-12-15.

[3]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:148.

[4]姜潔.中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第四次全體會(huì)議在京舉行[N].人民日?qǐng)?bào),2014-10-26.

[5]趙秉志.中國(guó)反腐敗刑事法治領(lǐng)域中的國(guó)際合作[J].國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào),2010(5).

[6]十八大后中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政新方略:深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記系列重要講話[M].北京:中共中央黨校出版社,2013:10.

[7]習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)上發(fā)表重要講話[N].人民日?qǐng)?bào),2014-01-15.

[8]習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委二次全會(huì)上發(fā)表重要講話[N].人民日?qǐng)?bào),2013-01-23.

[9]李侃如.治理中國(guó):從革命到改革[M].北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2010.

[10]十八大以來重要文獻(xiàn)選編:上[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社,2014.