權(quán)力法治化:概念、基本指向與體系建構(gòu)

陳科霖，謝 佳

(1.浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江杭州310058;2.重慶郵電大學(xué)馬克思主義學(xué)院，重慶400065;3.浙江大學(xué)馬克思主義學(xué)院，浙江杭州310007)

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)，在“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)”這部分里特別指出，“依法執(zhí)政是依法治國(guó)的關(guān)鍵?！獙?duì)法律懷有敬畏之心，牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法”[1]。與此同時(shí)，“權(quán)力”一詞在《決定》中每次出現(xiàn)，幾乎都與法治相聯(lián)結(jié)，這表明，實(shí)現(xiàn)法治中國(guó)的總目標(biāo)，首要任務(wù)在于權(quán)力的法治化。在權(quán)力實(shí)現(xiàn)法治化的基礎(chǔ)上，公共權(quán)力才能受到制衡，進(jìn)而通過(guò)權(quán)力制約監(jiān)督體系的構(gòu)建，使得權(quán)力真正在法治的規(guī)制下，實(shí)現(xiàn)“善治”以及“良法之治”。

一、法治、法治化與權(quán)力法治化

法治作為上層建筑的重要組成部分，在人類社會(huì)的政治生活中扮演著重要角色。事實(shí)上，在人類社會(huì)的漫長(zhǎng)歷史中，法現(xiàn)象，乃至于法治現(xiàn)象都源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。中國(guó)古代的法治思想可以追溯到戰(zhàn)國(guó)時(shí)期的管仲，如《管子·明法篇》指出:“威不兩錯(cuò)，政不二門，依法治國(guó)，則舉錯(cuò)而已?！盵2]古巴比倫國(guó)的《漢謨拉比法典》則代表了西方古典法治的輝煌成就。但作為現(xiàn)代意義上的法治國(guó)家概念，它來(lái)源于德國(guó)資產(chǎn)階級(jí)憲政運(yùn)動(dòng)中的“法治國(guó)”(Rechts Staat)理論。孫笑俠認(rèn)為，法治國(guó)家就是指主要依靠正義之法來(lái)治理國(guó)政與管理社會(huì)，從而使權(quán)力和權(quán)利得以合理配置的國(guó)家類型[3]。吳德星指出，法治的要義是法律至上，它可以分為3個(gè)理論層次，即法治的理想狀態(tài)、法治的規(guī)范狀態(tài)、法治的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)[4]。孫笑俠對(duì)法治的涵義進(jìn)行分析，指出法治除治國(guó)方略以外，還具有辦事原則、法制模式、法律精神和社會(huì)秩序等涵義[5]。徐顯明則進(jìn)一步對(duì)“法治社會(huì)”進(jìn)行描述，即在法律規(guī)束國(guó)家權(quán)力和政府后，使權(quán)利在人和人之間得到合理配置的社會(huì)狀態(tài)[6]。夏恿在綜合采用富勒、萊茲和菲尼斯的法治思想的基礎(chǔ)上，指出法治有十大規(guī)誡，即有普遍的法律、法律為公眾知曉、法律可預(yù)期、法律明確、法律無(wú)內(nèi)在矛盾、法律可循、法律穩(wěn)定、法律高于政府、司法威權(quán)以及司法公正[7]。英國(guó)法學(xué)家戴雪對(duì)法治有著獨(dú)到的見(jiàn)解，他認(rèn)為法治應(yīng)當(dāng)包括以下3個(gè)方面的內(nèi)容:(1)法律具有超越任何專制權(quán)力(包括政府的廣泛裁量權(quán))的至高無(wú)上的權(quán)威;(2)任何公民都必須服從在一般法院里實(shí)施的國(guó)家一般法律;(3)權(quán)力不是建立在抽象的憲法性文件上，而是建立在法院的實(shí)際判決上[8]。戴雪的論述為區(qū)分法治(rule of law)與一般意義上的法制(ruled by law)提供了依據(jù)，即法治的超脫性(至高無(wú)上的權(quán)威)、普遍性(普遍服從)以及實(shí)踐性(實(shí)際判決)。因此，就這個(gè)層面而言，政治服從法治，政治權(quán)力受法律約束已經(jīng)成為當(dāng)代法治思想的重要共識(shí)。

權(quán)力是政治現(xiàn)象的核心，政府開(kāi)展公共管理活動(dòng)的前提便是擁有權(quán)力。在人類社會(huì)的政治史中，無(wú)論是原始社會(huì)、封建社會(huì)，抑或是資本主義社會(huì)或社會(huì)主義社會(huì)，權(quán)力始終與政治密不可分。但區(qū)分傳統(tǒng)社會(huì)與現(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)重要依據(jù)便是是否建立了真正意義上的法治。事實(shí)上，我們可以看到，幾乎所有現(xiàn)代國(guó)家在現(xiàn)代化過(guò)程中都完成了一項(xiàng)最為重要的轉(zhuǎn)變，即由傳統(tǒng)的人治走向現(xiàn)代的法治。而法治的基本精神在于“控權(quán)”，即“對(duì)統(tǒng)治者權(quán)力的某種確定的限制，或者說(shuō)統(tǒng)治者被排除了在某些特定領(lǐng)域行動(dòng)的可能性”[9]。因此，在傳統(tǒng)的法學(xué)理念中，公權(quán)力“法無(wú)授權(quán)即禁止”的思想成為了這一“控權(quán)”思想的表征。這一理念通過(guò)法治精神落實(shí)到政治制度上，就產(chǎn)生了控權(quán)制度。如在英美法體系下，“法上無(wú)權(quán)威，法外無(wú)特權(quán)。國(guó)王在萬(wàn)人之上，卻在法律之下……善政為萬(wàn)政之尊，卻在憲政之內(nèi)”[10]，是源自英美法體系所設(shè)計(jì)的嚴(yán)密的權(quán)力制衡體制。

總結(jié)古今中外的不同控權(quán)制度，我們可以就控權(quán)的邏輯性將其概括為兩類控權(quán)模式，即制約(restriction or check)與監(jiān)督(supervision or balance)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，制約是權(quán)力主體之間相互約束牽制的雙向關(guān)系，而監(jiān)督則是權(quán)力主體一方對(duì)另一方監(jiān)察督促的單向關(guān)系[11]。制約與監(jiān)督兩種模式在權(quán)力配置方式、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任追究形式上各有優(yōu)劣，因此，一個(gè)良好的控權(quán)制度絕不應(yīng)在制約與監(jiān)督之間偏廢其一，而應(yīng)是制約與監(jiān)督雙措并舉、統(tǒng)合協(xié)調(diào)的均衡狀態(tài)。

從控權(quán)的手段性去分析控權(quán)制度，我們亦可以將其概括為法治模式與人治模式。所謂法治模式，毫無(wú)疑問(wèn)即通過(guò)法治思維與法律手段對(duì)權(quán)力加以規(guī)制，它要求對(duì)權(quán)力的規(guī)制應(yīng)當(dāng)遵循“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的行為邏輯。同時(shí)，法治模式強(qiáng)調(diào)對(duì)整個(gè)政治體制加以規(guī)范化、制度化，并最終建構(gòu)起一套在憲法框架下立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)，以及在行政權(quán)運(yùn)行過(guò)程中決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。所謂“人治”模式是與“法治”相對(duì)的一種治國(guó)方式，是指以人格化權(quán)威為國(guó)家的支點(diǎn)，把治理國(guó)家的希望寄托于統(tǒng)治者個(gè)人的圣明與賢能上[12]。從權(quán)力運(yùn)行的角度來(lái)看，“人治”模式中權(quán)力運(yùn)行主要以人——統(tǒng)治者的意志為轉(zhuǎn)移，權(quán)力使用不受限制，權(quán)力觸角可及范圍甚廣。因此，孟德斯鳩在提出“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)時(shí)，就提出了要“以權(quán)力約束權(quán)力”的思想，而如何實(shí)現(xiàn)以權(quán)力來(lái)約束權(quán)力，孟德斯鳩則建構(gòu)了“立法、行政、司法”相互制衡又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在這一權(quán)力結(jié)構(gòu)中，立法與司法兩大維度，共同構(gòu)成了法治的兩翼，可見(jiàn)法治對(duì)于權(quán)力控制的重要意義。

基于對(duì)人治模式的反思，對(duì)比法治模式與人治模式，可以看到，法治模式強(qiáng)調(diào)控權(quán)的規(guī)范性，法治思維強(qiáng)調(diào)非人格化，“政治問(wèn)題法律化，法律問(wèn)題司法化，司法問(wèn)題程序化”“政治服從法律，司法形塑立法，程序優(yōu)于實(shí)體，救濟(jì)先于權(quán)利”[10]，因此在法治模式下，由人為因素所導(dǎo)致的主觀任意性將降到最低，從而進(jìn)一步促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)中自由、平等、公正、法治等核心價(jià)值觀的形成。而人治模式依賴于權(quán)力博弈等手段，在這一過(guò)程中，人格化無(wú)疑對(duì)人治模式產(chǎn)生了重大影響，因此人治模式的結(jié)果具有極大的隨意性，這將進(jìn)一步削弱民主政治與公平政府的基石，從而威脅到政權(quán)的穩(wěn)定與發(fā)展。

對(duì)于法治而言，它同樣需要兼及權(quán)力與權(quán)利兩個(gè)層面?！皺?quán)力法治化”也同樣隱含了兩個(gè)向度的內(nèi)涵:(1)指在法治環(huán)境下公權(quán)力受到制衡的狀態(tài);(2)指在法治環(huán)境下私權(quán)利受到保護(hù)的狀態(tài)。這兩種狀態(tài)實(shí)則互為補(bǔ)充、互為保障，相得益彰。由于公權(quán)力不斷擴(kuò)張的基本特性以及公權(quán)力與私權(quán)利極端不對(duì)等的現(xiàn)實(shí)，不斷擴(kuò)張的公權(quán)力與處于弱勢(shì)地位的私權(quán)利之間便形成了一定的張力，法治在公權(quán)力與私權(quán)利之間扮演了“平衡器”的角色，它一方面約束公權(quán)力，使其免于侵犯私權(quán)利之舉，但同時(shí)亦保障了公權(quán)力的權(quán)威性，從而保障基本公共管理活動(dòng)的開(kāi)展;另一方面，法治保障了私權(quán)利，使其免于受公權(quán)力侵犯之虞，但同時(shí)亦限制了私權(quán)利不當(dāng)行使所造成的對(duì)公權(quán)力的侵害。因此，在法治這一平衡器的調(diào)節(jié)下，公權(quán)力與私權(quán)利大體處于對(duì)等地位，同時(shí)它們亦形成了相互制約又相互依存的關(guān)系，從而維系了整個(gè)法治系統(tǒng)的內(nèi)生穩(wěn)定性。

二、權(quán)力法治化的基本指向

姜明安先生指出，中國(guó)的反腐需要依靠權(quán)利制約權(quán)力，靠法律制約權(quán)力[13]。對(duì)于權(quán)力的制約，學(xué)界普遍形成共識(shí)，即通過(guò)權(quán)力、權(quán)利、道德、法律等4種手段加以制約。但就“權(quán)力法治化”而言，道德制約手段無(wú)疑不在其指向范圍內(nèi)。道德對(duì)權(quán)力的制約具有源頭性的基本特征以及人本主義的價(jià)值取向，但也存在著道德信念蛻化、道德他律缺失、道德氛圍衰敗的固有困難性[14]，因此對(duì)于有效的控權(quán)而言，道德不能成為主要的制約手段。與此同時(shí)，權(quán)力制約的有效性直接取決于權(quán)力的分配方式，當(dāng)權(quán)力的分配方式不能通過(guò)制度化乃至于法治化的方式加以確定時(shí)，這一制約方式仍是無(wú)效的。因此，權(quán)力法治化的核心變量為權(quán)利、法律、權(quán)力，這三大變量在權(quán)力法治化的過(guò)程中又構(gòu)成了如下四大關(guān)系。

1.以公民權(quán)利制約公共權(quán)力。以權(quán)利制約權(quán)力，強(qiáng)調(diào)公民在民主的前提下[15]，用法律賦予自己的公民權(quán)利制約政府權(quán)力，從而防止權(quán)力的異化[16]。社會(huì)主義對(duì)權(quán)利制約權(quán)力的探索始于列寧，列寧晚年在看到一個(gè)過(guò)分集權(quán)的蘇維埃政權(quán)的弊端后，就國(guó)家權(quán)力的制衡進(jìn)行了有益的探索，如強(qiáng)調(diào)人民的選舉權(quán)、罷免權(quán)與監(jiān)督權(quán)，改組工農(nóng)檢察院，加強(qiáng)監(jiān)督的合法性和公開(kāi)性等[17]。中國(guó)共產(chǎn)黨人在革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期就看到了這一問(wèn)題，1945年毛澤東與黃炎培的“窯洞對(duì)”就體現(xiàn)出這一思想，在黃炎培問(wèn)出“中國(guó)共產(chǎn)黨如何跳出歷史周期率”時(shí)，毛澤東指出，“我們已經(jīng)找到新路，我們能跳出歷史周期率。這條新路就是民主。只有讓人民來(lái)監(jiān)督政府，政府才不敢松懈;只有人人起來(lái)負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息”[18]。以公民權(quán)利制約公共權(quán)力，落實(shí)到法治層面，即通過(guò)公民基本權(quán)利的行使，如行使受教育權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)等積極權(quán)利，將公權(quán)力的范圍限制在一個(gè)合理的區(qū)間內(nèi)，從而防止公權(quán)力擴(kuò)張帶來(lái)的腐敗。

2.以法律踐行監(jiān)督公共權(quán)力。以法律監(jiān)督權(quán)力，強(qiáng)調(diào)法律在權(quán)力監(jiān)督中的重要地位。黨的十八屆四中全會(huì)的《決定》共有13次提到維護(hù)憲法法律的權(quán)威地位，表明公權(quán)力在憲法法律下活動(dòng)，已經(jīng)成為對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的共識(shí)性要求。對(duì)公權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督，法律手段具有權(quán)威性、強(qiáng)制性以及終極性等三大基本特征。其中，權(quán)威性表明，公權(quán)力必須屈從于法律之下，不得與法律規(guī)定相抵觸;強(qiáng)制性表明，法律對(duì)權(quán)力的限制是必要的，公權(quán)力必須服從，否則將面臨法律的進(jìn)一步懲罰;終極性表明，法律對(duì)公權(quán)力的限制即為最終裁定，不得再發(fā)生改變?；跈?quán)威性、強(qiáng)制性與終極性的監(jiān)督手段，可以使權(quán)力在法治的規(guī)制之下，確保權(quán)力范圍有界、運(yùn)行有序、監(jiān)督有力。

3.以公共權(quán)力維護(hù)公民權(quán)利。以權(quán)力維護(hù)權(quán)利，強(qiáng)調(diào)權(quán)力應(yīng)當(dāng)行使其積極功能，從而使公民的權(quán)利得到相應(yīng)保障。如前面所述，權(quán)力需要被制約監(jiān)督，這是其消極的一面，但是我們也應(yīng)看到權(quán)力的積極一面，當(dāng)權(quán)力在法治的規(guī)制之下時(shí)，權(quán)力也應(yīng)發(fā)揮其積極的能動(dòng)作用，而公權(quán)力最為重要的積極作用即對(duì)公民權(quán)利的維護(hù)。公權(quán)力的產(chǎn)生源于眾多公民就其私權(quán)利的讓渡，公民讓渡其私權(quán)利從而結(jié)合為公權(quán)力的直接目的在于:公民普遍認(rèn)為，他們所放棄的私權(quán)利，在結(jié)合為公權(quán)力之后，可以更好地保障公民其它私權(quán)利的正常行使。因此，就此而言，前述公民權(quán)利制約公共權(quán)力，是公民通過(guò)積極行使其權(quán)利的方式制約公共權(quán)力的消極屬性;而這里的公共權(quán)力維護(hù)公民權(quán)利，則是公共權(quán)力通過(guò)積極行使的方式對(duì)公民的消極權(quán)利加以保障，如公民權(quán)利的行使不受其它組織或個(gè)人的非法干涉等。這種對(duì)私權(quán)利的充分保障可以實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的辯證統(tǒng)一。

4.以公共權(quán)力保障法律踐行。以權(quán)力保障法律，強(qiáng)調(diào)公權(quán)力在積極行使過(guò)程中應(yīng)當(dāng)維護(hù)并保障法律的權(quán)威性以及實(shí)用性?！巴缴撇蛔阋詾檎?，徒法不足以自行”[19]，善政需要善“政”者政之，良法需要良“法”者法之。一個(gè)良好的法治體系的建立，毫無(wú)疑問(wèn)離不開(kāi)公權(quán)力的參與?？梢哉f(shuō)，沒(méi)有公權(quán)力的良好遵守，法治就是“空中樓閣”。特別是在“行政國(guó)家”(Administrative State)出現(xiàn)之后[20]，行政權(quán)的擴(kuò)張成為現(xiàn)代公共管理的普遍現(xiàn)象。傳統(tǒng)的“立法－行政－司法”三分也遇到現(xiàn)實(shí)上的困境，公權(quán)力開(kāi)始逐步滲透到立法領(lǐng)域以及司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了行政立法與行政司法現(xiàn)象。由此，也就形成了立法的二級(jí)結(jié)構(gòu)，即高層級(jí)的法律由行使立法權(quán)的機(jī)關(guān)制定，但低層級(jí)的法律，特別是與治理直接相關(guān)的規(guī)章、規(guī)定，則由行使行政權(quán)的機(jī)關(guān)制定。行政機(jī)關(guān)的職責(zé)是執(zhí)行法律，其對(duì)法律在終端的適用性問(wèn)題有著更為現(xiàn)實(shí)的感知。因此，立法權(quán)與行政權(quán)共享的立法二級(jí)結(jié)構(gòu)有利于法律的規(guī)定真正落到實(shí)處?？梢?jiàn)，行政立法權(quán)在保障法律良好實(shí)施方面能夠起到特殊的促進(jìn)作用。因此，公權(quán)力應(yīng)當(dāng)科學(xué)行使其立法權(quán)，實(shí)現(xiàn)立法、行政與司法的科學(xué)化、民主化、規(guī)范化，才能夠構(gòu)建實(shí)施“良法之治”的公權(quán)力基礎(chǔ)。

三、法治視野下建構(gòu)中國(guó)特色社會(huì)主義權(quán)力制約監(jiān)督體系的基本目標(biāo)

建構(gòu)有中國(guó)特色的社會(huì)主義權(quán)力制約監(jiān)督體系始終是中國(guó)共產(chǎn)黨人不斷的探索目標(biāo)。黨的十六大報(bào)告指出，要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”[21]，《中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)》進(jìn)一步指出“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”[22]，黨的十八屆四中全會(huì)更是提出了“法治中國(guó)”的總目標(biāo)。因此，建構(gòu)有中國(guó)特色的權(quán)力制約監(jiān)督體系可以將其概括為24個(gè)字的總目標(biāo)，即“結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué);程序嚴(yán)密，制約有效;懲防依法，監(jiān)督有力”。“結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué)”是就權(quán)力的結(jié)構(gòu)而言，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的靜態(tài)屬性;“程序嚴(yán)密，制約有效”是就權(quán)力的運(yùn)行而言，強(qiáng)調(diào)權(quán)力的動(dòng)態(tài)屬性;“懲防依法，監(jiān)督有力”是就權(quán)力的控制而言，與前面兩點(diǎn)強(qiáng)調(diào)權(quán)力的主動(dòng)屬性(權(quán)力是怎樣)不同，其強(qiáng)調(diào)權(quán)力的被動(dòng)屬性(權(quán)力應(yīng)當(dāng)被怎樣)。

1.結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)?？茖W(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵在于“制約監(jiān)督均衡”。一個(gè)良好穩(wěn)定的權(quán)力運(yùn)行生態(tài)，其權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)是網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)而非鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)，毫無(wú)疑問(wèn)，網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)相比于鏈?zhǔn)浇Y(jié)構(gòu)，各權(quán)力主體之間產(chǎn)生了更多的權(quán)力關(guān)系，這一關(guān)系不僅存在于權(quán)力運(yùn)行的縱向之間，同樣也廣泛存在于權(quán)力主體的橫向之間，乃至于斜向之間。橫向的制約權(quán)力關(guān)系強(qiáng)調(diào)權(quán)力的公平屬性，但容易降低權(quán)力的效率，從而使公平成為“無(wú)效率的公平”;與此相反，縱向的監(jiān)督權(quán)力關(guān)系強(qiáng)調(diào)權(quán)力的效率屬性，但卻容易使權(quán)力走向異化的道路，從而使效率成為“無(wú)公平的效率”。為此，建構(gòu)“制約監(jiān)督均衡”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在“結(jié)構(gòu)合理”層面，就要求權(quán)力主體之間形成穩(wěn)定立體的聯(lián)系，確保各權(quán)力主體都處于整個(gè)權(quán)力架構(gòu)中的重要結(jié)點(diǎn)，各權(quán)力主體間形成復(fù)雜的制約與監(jiān)督關(guān)系共存的格局。在“配置科學(xué)”層面，則需要協(xié)調(diào)權(quán)力與權(quán)力之間的配置關(guān)系。權(quán)力主體之間僅僅具有合理的結(jié)構(gòu)還不足以形成有效的權(quán)力制約監(jiān)督結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制約監(jiān)督結(jié)構(gòu)有效性的關(guān)鍵在于權(quán)力的配置是否科學(xué)。形成制約的前提條件是制約的各方之間在權(quán)力大小上相近，否則便不能形成有效的制約;形成監(jiān)督的前提條件則是監(jiān)督的一方在層級(jí)上具有比被監(jiān)督方較高的地位，否則便無(wú)法形成真正的監(jiān)督。因此，“結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)”體現(xiàn)了“制約監(jiān)督均衡”的基本內(nèi)涵。

2.程序嚴(yán)密，制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。嚴(yán)密有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的內(nèi)涵在于“多層協(xié)同控制”，多層協(xié)同控制旨在通過(guò)協(xié)同化的管理策略使權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的各主體減少?zèng)_突和內(nèi)耗，更好地進(jìn)行分工與合作，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。設(shè)計(jì)嚴(yán)密有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，從層次上看，應(yīng)當(dāng)包括戰(zhàn)略層、策略層和技術(shù)層。其中，戰(zhàn)略層控制強(qiáng)調(diào)體制適應(yīng)性，在我國(guó)，中國(guó)共產(chǎn)黨、人民代表大會(huì)、人民政府、人民政協(xié)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)力量共同構(gòu)成了權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的制約機(jī)制相關(guān)方，通過(guò)各主體間的主體協(xié)同，奠定權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)。策略層控制強(qiáng)調(diào)效果持久性，一方面，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的制約需要過(guò)程協(xié)同，對(duì)決策權(quán)－執(zhí)行權(quán)－監(jiān)督權(quán)的整體流程需要形成完整的一套制約機(jī)制;另一方面，權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的制約需要要素協(xié)同，即對(duì)權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中的制度、組織、個(gè)人、文化等層面加以整合，從而使其在內(nèi)在層面對(duì)權(quán)力加以制約。技術(shù)層控制強(qiáng)調(diào)操作可行性，在網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督亦應(yīng)采用現(xiàn)代化技術(shù)手段，如業(yè)務(wù)流程再造、電子監(jiān)察系統(tǒng)、數(shù)據(jù)集成平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)廉情預(yù)警等手段，從而使權(quán)力在運(yùn)行階段的制約落到實(shí)處，最終通過(guò)功能協(xié)同，實(shí)現(xiàn)權(quán)力的不敢腐、不能腐、不易腐。

3.懲防依法，監(jiān)督有力的廉政治理體系。依法有力的廉政治理體系的內(nèi)涵在于“分級(jí)協(xié)調(diào)治理”，分級(jí)協(xié)調(diào)治理要求廉政的治理體系實(shí)現(xiàn)“邏輯清晰、相互協(xié)調(diào)、多層共治、疏而不漏”的要求。其中，“邏輯清晰”指的是反腐敗法律需要遵循一個(gè)核心邏輯，即加強(qiáng)反腐敗法治化的基本邏輯;“相互協(xié)調(diào)”指的是反腐敗法律法規(guī)規(guī)章之間以及不同效力的法律之間能夠相互協(xié)調(diào)，盡量避免法律之間的沖突與矛盾;“多層共治”指的是反腐敗法律的各個(gè)層級(jí)(包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及一般規(guī)范性文件)均能夠在反腐敗斗爭(zhēng)中發(fā)揮作用，降低法的運(yùn)行成本，增大法律體系的整體協(xié)同作用;“疏而不漏”指的是法律體系本身需要“疏”，為行政權(quán)留下足夠的自由裁量空間，以發(fā)揮行政在國(guó)家政治生活中的主要作用，而“不漏”則要求行政權(quán)在任何地方均不存在突破法律的可能性，從而保障行政權(quán)難以失范，起到預(yù)防腐敗的作用。

四、構(gòu)建多層復(fù)合制約監(jiān)督的反腐敗法律法規(guī)體系

單一或零散的反腐敗法律不能夠?qū)崿F(xiàn)“結(jié)構(gòu)合理，配置科學(xué);程序嚴(yán)密，制約有效;懲防依法，監(jiān)督有力”的總體要求?；凇斑壿嬊逦?、相互協(xié)調(diào)、多層協(xié)同、疏而不漏”的反腐敗法律法規(guī)體系建設(shè)思想，反腐敗法律體系應(yīng)當(dāng)包括憲法、法律、行政法規(guī)與“軟法”四大主要部分，它們?cè)谛Яι咸幱诓煌瑢蛹?jí)，在作用機(jī)制和作用效果上亦各有不同。充分發(fā)揮上述四類法治化規(guī)制手段，可以使之建構(gòu)為多層復(fù)合制約監(jiān)督的體系，從而奠定反腐敗法治化的堅(jiān)強(qiáng)制度基礎(chǔ)。

1.確立反腐敗法律法規(guī)體系的核心——拓展《憲法》的相關(guān)條文。我國(guó)《憲法》作為國(guó)家的根本大法，是一切個(gè)人、團(tuán)體、政黨、武裝力量進(jìn)行活動(dòng)的總章程，在《憲法》內(nèi)部明確規(guī)定反腐敗條款對(duì)于加強(qiáng)反腐敗工作以及促進(jìn)反腐敗法律體系的構(gòu)建具有綱領(lǐng)性的指導(dǎo)意義。為此，在下一步的反腐敗法律體系建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)藉著出臺(tái)《憲法修正案》的機(jī)會(huì)，增加《憲法》中反腐倡廉的相關(guān)內(nèi)容，特別是在《憲法》總綱部分增設(shè)專門條款，對(duì)公職人員反腐倡廉作出明確規(guī)定，從而一方面把對(duì)公職人員的約束提高到根本法層面，另一方面亦對(duì)下位法的具體立法工作給予立法依據(jù)。當(dāng)然，在修憲條件尚不成熟之時(shí)，則應(yīng)力圖通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)《憲法》作出權(quán)威性解釋，通過(guò)對(duì)《憲法》中有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)部分的規(guī)定加以延伸，并明確《憲法》對(duì)反腐敗目標(biāo)的表述，可以為反腐敗工作奠定國(guó)家根本大法意義上的依據(jù)支撐。

2.明晰反腐敗法律法規(guī)體系的領(lǐng)域——豐富法律的相關(guān)規(guī)定。我國(guó)的法律均由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定，規(guī)定國(guó)家生活中某一領(lǐng)域的基本問(wèn)題，對(duì)公權(quán)力給予一般性規(guī)范，是指導(dǎo)國(guó)家生活中某一領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律規(guī)范。反腐敗作為國(guó)家政治生活中的一個(gè)重要領(lǐng)域，需要一部“反腐敗法”以基本法律的形式對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，并對(duì)公權(quán)力在總體上形成約束。為此，反腐敗法律體系將以“反腐敗法”作為整個(gè)體系的核心，而與之相關(guān)的其他法律(如《預(yù)算法》《行政監(jiān)察法》《審計(jì)法》《行政復(fù)議法》《行政訴訟法》《國(guó)家賠償法》《公務(wù)員法》《行政許可法》)以及未來(lái)亟需制定的“行政程序法”等一系列法律與“反腐敗法”協(xié)同發(fā)揮作用，作為“反腐敗法”在具體領(lǐng)域?qū)嵤┻^(guò)程中的法律體系支持，分別從權(quán)力結(jié)構(gòu)的不同維度與權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的不同階段對(duì)公權(quán)力進(jìn)行系統(tǒng)性的制約與監(jiān)督。

3.加強(qiáng)反腐敗法律法規(guī)體系的效力——完善行政法規(guī)的實(shí)施。行政法規(guī)作為法律的下位法，其著眼點(diǎn)是在某一領(lǐng)域內(nèi)的具體問(wèn)題。因此，行政法規(guī)調(diào)整了更加具體的法律關(guān)系，面向更加具體的反腐敗領(lǐng)域。反腐敗法律與反腐敗法規(guī)的緊密配合，可以使反腐敗工作既能滿足覆蓋面廣的需要，又能實(shí)現(xiàn)規(guī)范力強(qiáng)的要求。

4.拓展反腐敗法律法規(guī)體系的外延——探索“軟法”層面的規(guī)制。從組織層面考察反腐敗，可以看到，組織成員間的正式關(guān)系對(duì)組織成員的行為具有約束作用，如組織紀(jì)律從規(guī)范意義上約束了組織成員的行為，而管理學(xué)中經(jīng)典的“霍桑實(shí)驗(yàn)”則證明，組織成員間的非正式關(guān)系對(duì)約束組織成員的行為亦具有重要的作用。因此，在這一層面上考察組織內(nèi)的非正式關(guān)系，可以看出這種非正式關(guān)系對(duì)約束組織成員的行為，特別是防止其做出對(duì)組織或組織成員不利的行為方面具有良好的約束作用。腐敗是對(duì)公權(quán)力的濫用，是對(duì)公共利益的損害，當(dāng)組織層面形成良好的橫向相互制約關(guān)系時(shí)，有利于控制腐敗的產(chǎn)生。道德制約權(quán)力存在兩種基本形態(tài)，即道德自律和道德他律，道德作用機(jī)制的內(nèi)外統(tǒng)合性，決定了其相對(duì)于其他權(quán)力制約方式(如權(quán)力制約權(quán)力、權(quán)利制約權(quán)力等)在制約效用上具有相對(duì)的優(yōu)越性。這一優(yōu)越性體現(xiàn)在機(jī)制的預(yù)防性、手段的獨(dú)特性以及成本的低廉性等三大方面，借助道德對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束，從而在懲戒層面之外加強(qiáng)腐敗防范層面的建設(shè)，有利于促進(jìn)反腐敗工作的開(kāi)展以及反腐敗法律體系的鞏固。

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