城中村改造利益均衡模型構建與檢驗

王建民，劉明達，2，劉碧寒

(1.北京師范大學政府管理學院，北京100875;2.中國電子信息產業(yè)發(fā)展研究院，北京100048;3.北京市石景山區(qū)發(fā)展和改革委員會，北京100043)

0 引言

我國長期以來實行城市土地國有、農村土地歸集體所有的城鄉(xiāng)二元的土地管理模式。這種管理模式在特定歷史時期內起到了保障農民耕地、穩(wěn)定社會發(fā)展的重要作用。但隨著城市化進程的不斷加快，“城中村”、“小產權房”等逾越城鄉(xiāng)土地管理紅線的現(xiàn)象層出不窮，對城市統(tǒng)籌建設和面貌都產生了影響［1］，城市房價高企、市郊耕地蠶食等問題也愈演愈烈。改變城鄉(xiāng)二元土地管理結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設用地同地同權的呼聲越來越高。“十八大”以來，新一輪土地管理制度改革動作頻出，改革的方向和重點受到各界廣泛關注。本輪土地改革以農村建設用地流轉為核心，以逐步、合理釋放農村建設用地尤其是經營性建設用地為重點，以賦予農民同等的財產權利、穩(wěn)步推進新型城鎮(zhèn)化為目標。其中，市郊、市內的農村建設用地流轉對解決城市建設用地緊缺、住宅用地供給不足和城市房價過高等當務之急關系密切，成為政界和學界的討論重點。事實上，在經濟水平較高、城市過快發(fā)展而導致城中村快速無序生長的珠三角地區(qū)，已經針對城中村問題進行了廣泛而具有實踐意義的研究和探索，成為農村建設用地流轉的先行試驗田。以這些地區(qū)的城中村改造為借鑒，研究農村建設用地流轉對城市發(fā)展和城鄉(xiāng)居民利益的影響，構建農用地流轉的經濟效益模型，對于提煉總結城中村利益平衡機制、指導全國其他地區(qū)實踐具有重要價值。

1 政策解讀及文獻綜述

1.1 政策解讀

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。保障農戶建設用地用益物權，改革完善農村建設用地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。按照現(xiàn)行的《物權法》，農村建設用地只能在村集體內部流轉，尚不允許城鎮(zhèn)居民或村集體以外的農村居民購買村集體的農民住房或宅基地。也就是說，農村建設用地使用權還不能轉讓給城市居民。但地方政府的一些做法正在突破政策限制。2013年8月，廣東省人民政府公布《廣東省農村宅基地管理辦法(送審稿)》，一方面重申嚴禁城鎮(zhèn)居民購買農村建設用地及其地上房屋、附著物，另一方面又允許符合建設用地“一戶一宅”條件的農村集體經濟組織成員，在征得鎮(zhèn)人民政府同意后，購買本鎮(zhèn)區(qū)域范圍內農村集體經濟組織成員的房屋，并取得相應的建設用地使用權。8月26日溫州市人民政府出臺《農村產權交易管理暫行辦法》，規(guī)定包括農村土地承包經營權、林地使用權、農村房屋所有權、農村集體經營性建設用地使用權等12類農村土地產權可以在農村產權交易所公開交易。溫州最大的突破在于將農屋交易范圍從村級擴展到縣域，同時允許建設用地在非城鎮(zhèn)戶籍中流轉。2014年1月10號，國土資源部部長、國家土地總督察姜大明在全國國土資源工作會議上表示，農村建設用地制度改革要以確權登記頒證工作為基礎，堅持“一戶一宅”原則，決不允許城里人到農村買地建房等所謂“逆城鎮(zhèn)化”行為。

農村集體的建設用地分為3種類型:農村建設用地、農村公益性公共設施用地和農村集體經營性建設用地。其中農村集體經營性建設用地是指租賃、轉讓給企業(yè)和個人使用的集體建設用地。這些建設用地多數(shù)已經成為廠房、倉庫和市場。事實上，農村集體經營性建設用地的流轉從20世紀80年代開始一直存在。在廣東存在以出讓、轉讓、出租和抵押等形式自發(fā)流轉集體建設用地使用權的隱性市場，為大量“三來一補”企業(yè)、各種所有制形式的企業(yè)起步和發(fā)展提供了土地支持，也為大量農民工提供了安身之所。據(jù)廣東省國土部門統(tǒng)計，珠江三角洲地區(qū)通過流轉方式使用的農村集體經營性建設用地，實際已超過集體建設用地總量的50%。2013年初，國務院批準深圳原村集體經濟組織的工業(yè)用地進入市場流通環(huán)節(jié)。有關專家指出，深圳試點流轉的原村集體工業(yè)用地，實際上就是集體經營性建設用地。

1.2 文獻綜述

國內關于城中村改造的研究以提出綜合性的改造對策和開展實踐研究為主(表1)［2］。關于城中村改造的思路和模式，許多學者從不同角度進行了相關研究并提出了一些方案［3－7］。近年來，運用新制度經濟學、博弈理論等視角和方法看待城中村改造的研究成果數(shù)量增多。這些研究將城中村改造的過程視為是多元主體博弈最終趨于和諧的動態(tài)過程，為城中村改造的利益平衡機制核心在于城中村土地增值的利益平衡［8］。謝青等認為城市土地的稀缺性、相對位置的變化和土地利用的外部性是引起城中村土地增值的主要原因，改造的實質是對土地增值利益的再分配調整［9］。朱洪波認為，土地發(fā)展權的確認可以作為一種平衡利益分配的手段而成為一個均衡解［10］。何元斌等利用博弈理論證明改造的關鍵在于產權制度創(chuàng)新，協(xié)調政府、開發(fā)商、村民與村集體等各方利益［11］。張俠等也認為城中村改造的重點即妥善處理不同利益主體的關系，通過征地制度、安置方式、權力保障機制等的創(chuàng)新來推動改造［12］。而難點就在于資金、保障和資產量化［13］，重塑和量化各利益主體的利益訴求。田莉也認為，土地增值收益管理政策復雜性與引起土地增值因素的多元化有關;但在現(xiàn)實生活中，分離由于不同原因引起的土地增值收益以及政府、社區(qū)和土地使用者應獲取多少收益十分復雜，在某些情況下甚至完全不可行［14］。

綜上，關于城中村改造中的利益平衡及利益分配，有關學者的研究思路比較清晰，即歸屬于原始產權人的收益歸其所有，歸屬公共收益部分由政府所有，但同時承認現(xiàn)實中分離這些收益耗費的成本巨大，甚至根本不可行。他們認為土地發(fā)展權的確認、長期利益聯(lián)盟的構建都應當是建立這一機制的有效方法。以往的研究城中村改造利益平衡的著眼點在于經濟利益的平衡，但城中村改造過程中可能實現(xiàn)的社會效益往往遠大于經濟利益，考慮社會效益及社會福利的利益均衡機制在已有研究中常常被忽略。本研究在制度經濟學及福利經濟學的相關理論基礎上，從產權重新配置的角度分析城中村改造前后可能面臨的社會總產出和社會福利的變化，以更廣闊的視角探討城中村改造的利益平衡機制。

表1 城中村改造角度的文獻分布Tab.1 Referrences distribution of urban village reconstruction

2 城中村及相關理論基礎

2.1 城鄉(xiāng)二元產權制度

城中村改造問題的根源來自城中村與城市房產的二元性，造成這種二元性的原因，除了基礎性的城鄉(xiāng)二元土地制度外［15］，還有土地使用權分割異化因素。所謂土地使用權分割異化，即城中村的宅基地與城市建筑用地基地同是被授權使用的用益物權，卻由于使用者的不同而存在權利空間的差異:城市居民的房產權利是由土地的一部分使用權、建筑物專有部分的完全所有權和共有部分的部分所有權3種權利組成的權利束［16］;農民個體對土地同樣只享有使用權而無所有權，但按照《物權法》等相關法律，農民可以在土地上“建造住宅及其附屬設施”，對土地的支配權利遠高于城市居民;然而，農民自建房屋卻不能在市場上自由轉讓、抵押和出租，因此，農民對于建筑物的所有權是不完全的，受到了市場交易約束的限制。農村居民的房產權利是完全的土地使用權和部分的建筑物所有權的權利集合(圖1)。

圖1 城市和農村房屋和土地產權結構對比Fig.1 Comparision of land property rights in urban and rural area

2.2 城中村與產權結構變換

城中村與一般城市社區(qū)最根本的區(qū)別在于土地制度和用益物權的差異所導致的產權制度不同。城中村改造的目標就在于消除這種均質空間上的產權差異，避免相鄰空間產權沖突，逐步實現(xiàn)“二元規(guī)制”環(huán)境向“一元規(guī)制”環(huán)境的變遷，從而實現(xiàn)城市的均質化管理［17］。因此，城中村改造的實質也可以說是對現(xiàn)有產權結構的改造，而產權結構改造實質上就是資源重新配置的過程。新制度經濟學對于產權結構和資源配置進行了深入研究，將交易費用引入分析模型，從而使結論更加接近實際情況。依據(jù)科斯第一定理，當自由市場上的交易成本為零時，初始的權利分配與最終的資源配置效率無關，市場總會自發(fā)地引導資源向著最優(yōu)方向配置。在這種情形下，即使法定權利的初始分配不當，只要交易費用為零，市場總能夠通過自由交換矯正最初的無效率狀況，形成有效的資源配置。然而在現(xiàn)實生活中，這種交易費用為零的自由市場幾乎不存在，如果交易費用為正，初始的產權界定必然會對資源配置結果產生影響，進而導致效率差異［18］。從這種現(xiàn)實情況出發(fā)，約瑟夫·費爾德在科斯第二定理的基礎上提出2個推論，即在選擇把全部可交易權利界定給某一方時，政府應該把權利界定給最終導致社會福利最大化，或者社會福利損失最小化的一方;一旦初始權利得以清晰界定，仍然有可能通過產權交易來提高社會福利。由此，科斯第三定理進一步提出清晰的產權界定是市場交易的前提。

依據(jù)科斯相關理論，在城中村改造過程中，由于存在著巨大的交易費用，因此，若要推動產權結構改變、提高資源配置效率，就需要對城中村房地產權進行清晰、完整的初始界定。而正是由于在城中村初始產權界定中往往存在著政府失靈，導致產權界定模糊，使城中村改造面臨高昂的交易成本，甚至完全阻礙產權交易。這是城中村改造的重點問題之一。

2.3 產權變動影響城市社會總產出與社會總福利

如果能夠清晰界定城中村產權，就能夠合理調配社會資源進行城中村改造。有研究表明，推動城中村產權發(fā)生變動會同時影響社會生產總產出和社會福利，這為推動城中村改造奠定了物質基礎。由于城中村改造促使原有的負外部性消失，整個城市社會的生產總產出增加［3］。城中村改造引發(fā)的一系列城市更新、產業(yè)調整、城市職能優(yōu)化等后續(xù)效應會引導城市向一個更高的生產力水平前進。但這種生產產出水平的提高也會帶來社會福利的重新調整。城市居民、房地產開發(fā)商與城中村村民之間的收入將進行重新分配［7，12］。一般來說，社會總產出的增加將帶來社會總福利效用的增加。

3 城中村改造利益均衡模型

3.1 模型假設

城中村改造前后參與各方爭奪的主要產權為土地資源的使用和收益權，因此，有限的土地資源產生的經濟收益是城中村改造前后經濟收益分配的主要來源。本模型界定:主要利益分配主體為城中村村民和一般城市居民，城中村村民是權利分配的初始產權人，包括城中村村民、村集體經濟組織以及與其利益密切正相關的一切經濟組織;一般城市居民是與城中村村民對立的利益團體，代表正常城市發(fā)展過程中的市民、經濟組織以及社區(qū)組織等，房地產開發(fā)商成為一般城市居民的代表。在農村建設用地流轉的框架下，政府是主要的調控主體，它引導的產權重新分配將成為一只“看得見的手”影響城中村改造的經濟利益分配。政府作為第三方，并不直接參與城中村改造的相關利益分配。

本模型有3條假設:(1)有限的土地資源只在城中村村民和一般城市居民之間分配，除此之外沒有第三方參與土地分配;(2)社會的經濟總產出與土地資源產生的收益正相關;(3)社會福利效用是一般城市居民的效用函數(shù)與城中村村民的效用函數(shù)的總和;它與土地的經濟收益有關，但同時考慮到社會收益、收入公平等要素，是對社會生存滿意度的一個整體反映。簡單地說，社會的經濟總產出代表整體的經濟收益部分，社會福利效用代表整體的社會滿意度。本模型的基本立意是:在政府的調控下，通過產權的調整，將有限的土地資源產生的經濟收益在一般城市居民與城中村村民之間進行再分配，試圖在提高社會經濟總產出的同時，使得社會整體效用最大化，城市內的資源配置轉變合理。

3.2 模型構建

基于土地資源在城中村村民和一般城市居民之間分配的假設，構建由城中村村民利益和一般城市市民利益組成的二維坐標模型。其中，X和Y分別代表城中村村民和一般城市居民利用土地獲得的經濟收益。利用土地獲得的經濟收益既包括利用現(xiàn)有產權獲得的經濟收益，也包括用原有產權置換獲得的后續(xù)經濟收益。

產出曲線L表示社會經濟總產出，考慮到社會經濟總產出與社會成員收入的密切關系，可以認為L=αX+βY+λXY，其中α，β，λ分別表示市民和村民的土地收益對應社會經濟總產出的貢獻系數(shù)，考慮到城中村土地與一般城市土地之間外部性的相互影響，因此不是簡單的線性加和。X、Y與L的關系是同向增減的，隨著社會經濟總產出的增加，產出曲線L逐漸向外推移。

社會效用曲線U表示社會的總福利，是反映城中村村民和一般市民效用福利的無差異曲線。從整個社會的視角看，在同一條無差異曲線上，任意兩點的效用總和是相同的。隨著U的向外推移，整個社會的社會效用在遞增，社會滿意度在遞增。由此得到，在產出曲線L上，與社會效用無差異曲線U相切的點應當是社會效用最高的點。

城中村改造之前的產權分配對應的利益分配點為A點，XA是城中村村民利用土地產權獲得的經濟收益，YA是一般城市居民在城中村以外的土地上經營獲得的經濟收益。城中村改造后，土地的產權結構發(fā)生變換，相應地城中村村民與一般城市居民的土地經濟收益也會發(fā)生變化。

短期內，一般城市居民獲得的土地增加，城中村的土地減少，土地的經濟產出效率不會發(fā)生大變化，因此表現(xiàn)為城中村村民的土地經濟收益少，一般城市居民土地經濟收益增加，即為圖中的B點(現(xiàn)實生活中表現(xiàn)為僅按青苗補助費等費用補貼)。但B點是極其不穩(wěn)定的，因為受損的村民不可能接受這一狀態(tài)，政府需要通過補償款轉移支付、社會保障支持或其他方式，將一般城市收益的超額部分轉移回城中村村民手中，以增進社會的福利，使得全社會的效用最大化。這一過程即表現(xiàn)為由B點向C點的轉移(圖2)。

圖2 城中村改造的利益均衡模型Fig.2 A model of benefit equilibrium in urban village reconstruction

由于城中村改造帶來的負外部性減少，城市的各項組織機能完整性增強，帶來整個社會的經濟總產出增加，因此，隨著城中村產權結構的調整，社會經濟總產出曲線外移，即由A點所在的L1轉移至B點所在的L2，社會生產力到達一個新的高度。

由于效用無差異曲線受到的影響要素較多，諸如來自社會公平、環(huán)境效應、舒適感、社會保障等諸多要素，判斷無差異曲線的準確移動并不容易。圖中給出的是社會效用無差異曲線在城中村改造中常常出現(xiàn)的一種情況，結合圖形的分析可以得出相關的效用走向。原始產權結構下的A點所在的效用無差異曲線U1為改造前的效用，改造發(fā)生中的B點對應的社會效用為U2，財富的短期集中以及收入效應使得我們有理由相信U2并不一定高于U1，城中村改造后短期內社會總體福利下降，但在政府的主導下，會通過賠償款支付、社會保障增加等一系列措施使得B點向C點移動，即在同樣的生產力水平下，社會整體效用最大化。

城中村改造主要依靠政府推動。首先，政府希望發(fā)生的產權結構變動使得利益均衡點開始發(fā)生移動，由A點至B點，其中政府需要制定相關交易的制度，此為政府的成本之一。其次，政府通過轉移支付使得B點向C點移動。對政府來說，準確估計并支付由B到C的交易費用是困難的，在實際的支付過程中，還會出現(xiàn)信息不對稱、腐敗等導致交易費用增加的行為［19－20］。

3.3 終點C的情形

由于C點是最終的利益均衡點，比較初始點A與終點C的情形，可以得到城中村村民與一般城市居民改造前后的最終收益變化。由于社會無差異曲線的復雜性，相關主體的改造前后收益可能產生有別于上一節(jié)中經典模式的多種情況(圖3)。

圖3 C點的3種不同情形Fig.3 Three different situations of point C

圖3a表示的是如上一節(jié)所述的經典情形，即城中村改造之后，城中村村民的利益與一般城市居民的經濟收益同時增加，C點的社會經濟總產出和效用水平均高于原先的A點。這是改造之后最愿意看到的結果，即雙方的經濟收益都增加。當這種情形出現(xiàn)后，就認為改造達到了良好的效果。

圖3b表示的是城中村改造之后村民的收益減少，一般城市居民的經濟收益增加，但由于這種改造改變了原先不合理的土地利潤分配，因此，城中村改造使得社會總福利還是增加了。社會總產出、社會總福利與市民利益均增加，但村民利益受損，這種預計結果的出現(xiàn)明顯會使得村民改造的積極性受損，影響到改造的進程。

圖3c表示城中村改造后村民的收益增加，但一般城市居民的收益減少。這一現(xiàn)象的解釋比較困難，考慮到由于城市近郊土地兼并在法律上更加可行，城市建設攤大餅、交通擁堵、空氣污染等問題可能加劇，從長遠看，缺乏遠見的規(guī)模擴張可能反而導致城市居民的經濟收益下降，因而福利效用處于降低的狀態(tài)。因此，這一現(xiàn)象可能是經濟政策長期影響的結果。此外，有一部分城中村改造以后，在村內享受到廉價住房的城市租客們不得不到更貴租金的地方租房，也反映出這一部分人群的利益受損。

城中村改造后的利益均衡可能產生多種情況，城中村村民與一般城市居民的經濟收益分配可能是此消彼長的關系，也可能是共同增長的關系。由于城中村改造帶來的社會經濟總產出增加了，這2個利益集團可以分配的土地經濟收益總量也增加，因此，同向經濟收益遞增是可能的。

3.4 促進新均衡的動力機制

改造后，村民和市民的利益可能是同增的關系也可能是此消彼長的關系。一旦發(fā)生此消彼長的情況，城中村的改造就很難推進，為此，政府需要采取措施推動新均衡的產生。本研究認為城中村改造應從以下2個方面著手，以形成推動社會總產出和總效用擴大的動力機制:一是要利用各種合理手段擴大總產出曲線，通過蛋糕的做大，確保參與改造的各方獲得預期利益收入;二是交易過程中盡量減少不必要的政府參與，以降低改造的交易成本，實現(xiàn)產權置換與利益分配之間的透明移動。

3.4.1 政府通過控制要素影響總產出曲線，提升改造動力。由于政府是交易制度的制定者和執(zhí)行者，政府可以通過控制規(guī)劃要素影響社會經濟總產出的生產性邊界，從而實現(xiàn)B與C的盡量接近，減少交易成本。通過經濟總產出的增加，調節(jié)利益的分配，從而減少政府的參與。在實際中，這一措施表現(xiàn)為政府采取提高容積率等方式，使得城中村改造具備市場動力。依據(jù)模型變動，原來的社會生產曲線為L2，通過政府對城中村改造后土地使用條件的放寬，一般城市居民經營土地獲得的收益會相應地增加，整個社會的生產產出為L2*，L2*與原均衡點所在的效用曲線U3相交于C*點，表示只需要由B點轉移至C*點就可以獲得與原來C點相同的社會效用值。因此，政府通過影響社會經濟產出的生產邊界，縮短了B與C之間的距離，從而減少了政府的參與，降低了交易費用(圖4)。

圖4 擴大生產邊界對模型的影響Fig.4 Impact of expanding productive boundary

3.4.2 農村建設用地可流轉的情形下，減少不必要的政府參與，降低交易成本。由A到C的過程實際上是政府在已經完成了土地產權轉移之后進行的價值分配活動，這是一項需要耗費巨大人力、物力的事情。政府在引導過程中的作用表現(xiàn)為兩方面:一是政府組織確定產權定義成本、協(xié)商成本、測量運營管理成本和實施成本等;二是政府為促進利益合理分配制定土地超額利潤轉移比率、社會安置成本等。其中，第一部分的成本確定政府必須參與，第二部分在新的政策條件下完全可以交由市場掌控。在新的農村建設用地流轉政策下，農村建設用地有專門的產權交易所，城中村居民進行的產權更替有價可查，有案可比，城中村居民與對應開發(fā)的土地所有者之間直接進行產權交易，將使得交易成本降低。

4 實證檢驗

根據(jù)深圳市政府有關調查資料顯示，深圳市共有以行政村為單位的城中村320個，其中特區(qū)內91個。城中村內除有常住人口32.7萬人口外，還有469.4萬的暫住人口，約占全市流動人口的一半。根據(jù)城中村調查相關數(shù)據(jù)，全市城中村已建設用地中，僅私房區(qū)的占地面積就約為93.49 km2，其中特區(qū)內8 km2，特區(qū)外85.49 km2，私房總建筑量約10 561萬m2。特區(qū)內城中村幾乎沒有工業(yè)，已建設用地絕大部分為私房，特區(qū)外集體物業(yè)和工業(yè)用地比例略高于私房用地，估計城中村已經建設用地的面積在180～200 km2。以深圳市土地總面積1 953 km2計算，城中村面積幾乎占到整個深圳市域面積的10%。近年來，隨著深圳市增量建設用地規(guī)模逐漸縮小，開發(fā)存量、深度挖潛成為城市建設用地的主要來源，以城中村改造為主導的舊城改造成為城市發(fā)展用地的主要來源。

4.1 深圳崗廈河園舊村改造

深圳市福田中心區(qū)崗廈河園舊村的改造是近年來市政府、開發(fā)商和村民共同參與的一個典型案例。該片區(qū)地處深圳市中心區(qū)的東南角，緊鄰深南大道、水晶島和市民中心，是深圳市最重要的行政、商業(yè)和文化中心。片區(qū)位于深圳中心區(qū)東南側，北臨深南大道，南至福華三路，東西分別臨近彩田路和金田路，是深圳市中心區(qū)內僅存的城中村。根據(jù)深圳市國土部門有關調查資料顯示，崗廈河園舊村占地面積約20.2萬m2，可建設用地15.16萬m2，現(xiàn)狀建筑面積52.5萬m2，現(xiàn)狀凈容積率2.3。居住人口6.8萬，其中戶籍人口1 153人，常住人口與暫住人口之比為1∶34。片區(qū)現(xiàn)有建筑552棟，其中私宅478棟，主要以村民自建住宅為主，均為3～8層的多層民宅。

在該項目的改造前期，深圳市福田區(qū)政府已經邀請專人論證，從福田區(qū)的人口經濟狀況、土地及經濟利用現(xiàn)狀等基礎資料中，選取崗廈周邊產業(yè)類型、周邊廉租屋狀況、基準地價水平、村民改造意愿、政府認知、影響力水平等16個因子進行加權打分評價，認為崗廈的改造時機已經或接近成熟。該論證成果是政府進行崗廈城中村改造的直接動因。

在該項目改造的過程中，政府吸引社會各界資源，對城中村的基礎資料及信息進行全面的搜集，以減少在改造過程中可能發(fā)生的新增成本。通過對包括萬科、中海、金地等眾多地產商的訪談得知，要吸引開發(fā)商參與城中村的改造，至少需要超過15%～20%的毛利率，且現(xiàn)狀容積率應控制在2.0以下，若超過3.0則基本無法改造。針對開發(fā)商抱怨的改造前后容積率差距太小的情況，政府做出了相應的調整，及時對相關規(guī)劃進行了修改，以使該項目在市場層面具備可操作性。改造的過程中，政府組織力量詳細論證了改造中可能存在的風險、對這些風險的控制能力以及相關保障措施，并針對改造中的開發(fā)主體確定、安置方式、拆賠比、容積率等做出了詳細的決策決議。在此基礎上推動了改造(表2)。

表2 政府補貼的幾種方案Tab.2 Several planations of the government subsidies

崗廈村改造后，建成占地面積7.2萬m2的城市綜合體，其中包括建筑面積30萬m2的購物中心、6萬m2的酒店和14萬m2的公寓。建筑群錯落有致，色調和諧，格調高雅，成為深圳最具標志性的城市綜合體。根據(jù)深圳市國土部門有關調查數(shù)據(jù)顯示，在改造后的崗廈片區(qū)，住宅用地比例34%，商業(yè)用地比例30%，辦公用地比例33%，公共配套設施用地3%，土地利用結構進一步合理。新建住宅的建筑面積為23萬m2，按照每戶480 m2賠償，全部用于補償本地區(qū)戶籍人口，區(qū)內人口也因此由6.8萬人減少至7 000人，規(guī)劃飽和居住人口1萬人，進一步疏散了中心區(qū)人口。通過合理的賠償和經營策略，提高商業(yè)面積賠償，使村民在城市生活中能夠參與更高層次的經濟活動，改造后的商業(yè)建筑總面積也達到20.5萬m2(表3)。

表3 改造前后的用地情況對比及驅動因素分析Tab.3 Comparision of landuse before＆after reconstruction and the driving factor analysis

4.2 促進新均衡的動力機制

在崗廈河園舊村的改造過程中，政府的主要功能是利用各種規(guī)劃和管理手段調整土地利用效率和利用結構，實現(xiàn)土地總效益的增加。通過開發(fā)商與村民協(xié)商的方式，實現(xiàn)了利益的合理分配。

一是通過容積率調整改變總產出曲線。舊城改造按照1∶1的拆賠比顯然很難滿足重建成本，因此，必須通過調整規(guī)劃容積率等方式，加大土地的投資以實現(xiàn)更高的總收益，滿足多方分配的需求。在城中村改造的過程中，政府根據(jù)各方意見，及時調整了規(guī)劃容積率限制，實現(xiàn)了土地總產出曲線的外移。

二是通過調整用地結構實現(xiàn)土地功能性增值，從而使得總產出曲線外移。城中村的發(fā)展很大程度上受益于城市化的外部性效益帶來的增值，但隨著城中村內部環(huán)境的破敗，這種城市化的外部性增值逐步被消耗殆盡，通過土地利用更新而實現(xiàn)的功能性增值成為城中村改造的核心動力。由于把土地這塊蛋糕做得更大，城中村村民和其他利益集團都可以分享到更大的成果，因此多方利益都會獲得保障并增值。

5 結論與討論

城中村改造實質上是產權結構的轉換以及由此帶來的利益重新分配問題。通過構建模型，可以看出，城中村改造將帶來城市經濟產出和社會福利效用的增加，但反映城中村村民利益的土地經濟收益和一般城市市民利益的土地經濟收益卻不一定是同向增加。改造后，村民和市民的利益可能是同增的關系也可能是此消彼長的關系。一旦發(fā)生此消彼長的情況，城中村的改造就很難推進，為此，政府需要采取手段推動新均衡的產生。政府通過控制要素影響總產出曲線，或是在農村建設用地產權流轉的基礎上降低政府參與度以降低交易成本，都是不錯的選擇。結合深圳市崗廈河園舊村的改造項目可以看出，政府通過增加容積率、進行土地功能置換、促進土地合理利用等方式實現(xiàn)了改造后土地的功能性增值，增加了改造各方的積極性。改造過程中政府引導、開放商投資、村民以股份公司的形式議價的方式，有效避免了協(xié)商過程中的信息不對稱等問題，降低了交易成本。

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