河南省信陽市城鎮(zhèn)化特征與主要問題研究

余國忠，田春艷，劉向春

(信陽師范學(xué)院a.城市與環(huán)境科學(xué)學(xué)院;b.圖書館，河南信陽464000)

新型城鎮(zhèn)化是中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，國家發(fā)改委出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》是指導(dǎo)中國城鎮(zhèn)化的綱領(lǐng)性文件。圍繞新型城鎮(zhèn)化問題，存在諸多的討論［1－6］與爭論［7－16］，但各地未來的城鎮(zhèn)化之路都必須立足于自身實(shí)際與未來發(fā)展?jié)摿Γ?dāng)然，也有少數(shù)地區(qū)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程存在外力強(qiáng)力驅(qū)動［11］。改革開放以來，中國省際間及省域內(nèi)地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平形成明顯差異，欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程緩慢且相互間的個(gè)性差異明顯，這是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主要瓶頸之一［17－19］。根據(jù)欠發(fā)達(dá)地區(qū)個(gè)體差異梳理各地區(qū)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀特點(diǎn)與主要阻礙因素對于因地制宜地采取推進(jìn)措施、實(shí)現(xiàn)國家新型城鎮(zhèn)化的宏偉目標(biāo)意義重大。本研究調(diào)查分析河南省欠發(fā)達(dá)地區(qū)信陽市的城鎮(zhèn)化特征與主要問題，希望對促進(jìn)信陽市新型城鎮(zhèn)化有所裨益，同時(shí)可作為國家、省(區(qū))推進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)新型城鎮(zhèn)化的一個(gè)案例參考。

1 研究區(qū)概況與數(shù)據(jù)來源

信陽市位于河南省南部，東臨安徽省，西鄰河南省南陽市，北接河南省駐馬店市，南連湖北省，總面積18 915 km2，于1998年6月撤地設(shè)市。2013年底前行政上轄浉河區(qū)、平橋區(qū)、羅山縣、光山縣、潢川縣、息縣、固始縣、商城縣、淮濱縣、新縣，2013年底總?cè)丝?59.83萬，在637.71萬常住人口中，城鎮(zhèn)人口252.98萬，鄉(xiāng)村人口384.73萬。2013年全市生產(chǎn)總值1 581.16億元，其中，第一產(chǎn)業(yè)增加值419.53億元，第二產(chǎn)業(yè)增加值639.60億元，第三產(chǎn)業(yè)增加值520.53億元，三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比為26.5∶40.5∶33.0，城鎮(zhèn)化率為39.7%。從經(jīng)濟(jì)總量及社會發(fā)展質(zhì)量看，在河南省內(nèi)屬欠發(fā)達(dá)地區(qū)之列。

2014年1 月，固始縣成為河南省直管縣，但從地域之間的自然與經(jīng)濟(jì)社會聯(lián)系看，在區(qū)域城鎮(zhèn)化效率統(tǒng)計(jì)與分析研究中，仍應(yīng)納入到信陽市整體考慮。雖然國家已明確要求中小城市(鎮(zhèn))放開戶籍政策，但對信陽市來說，短期內(nèi)徹底落實(shí)有諸多困難。另外，以常住人口取代城鎮(zhèn)戶籍人口的城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計(jì)口徑變化，除存在統(tǒng)計(jì)口徑變化前后數(shù)據(jù)的銜接問題外，還可能掩蓋信陽市城鎮(zhèn)化的真實(shí)情況。鑒于上述因素，本研究統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)采集年限設(shè)定為1999—2011年，城鎮(zhèn)化率按照城鎮(zhèn)戶籍人口與總?cè)丝诘谋嚷式y(tǒng)計(jì)，全部數(shù)據(jù)來源于信陽市有關(guān)的統(tǒng)計(jì)年鑒和信陽市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2011年底，信陽市總?cè)丝?50.91萬，非農(nóng)業(yè)人口308.45萬。用城鎮(zhèn)化率隨時(shí)間的變化及其與相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)指標(biāo)之間的關(guān)系來表征與分析信陽市城鎮(zhèn)化特征。

2 信陽市城鎮(zhèn)化特征

2.1 城鎮(zhèn)化率及其變化

1999—2011年信陽市城鎮(zhèn)化率變化趨勢(圖1)表明，信陽市城鎮(zhèn)化率隨時(shí)間的變化總體上不平衡，大致呈現(xiàn)兩階段特征。第一階段:1999—2003年間，城鎮(zhèn)化率低，增長非常緩慢。1999，2003年的城鎮(zhèn)化率分別為14.00%，16.23%，平均每年增長0.45%;同期河南全省分別為16.83%，27.20%，平均每年增長2.19%。這一階段的城鎮(zhèn)化率在絕對水平上與河南省平均水平的差距在不斷拉大。第二階段:2004—2011年，城鎮(zhèn)化率增速提升。2004，2011年分別為25.46%，36.25%，年均值為31.32%，年均增長1.36%;而同期河南全省分別為28.90%，40.60%，年均值為34.94%，年均增長1.46%。與第一階段相比，城鎮(zhèn)化率提升明顯，與河南省的平均水平及年均增長速率的差距在縮小。

圖1 1999—2011年信陽市城鎮(zhèn)化率變化趨勢Fig.1 The urbanization rates of Xinyang City from 1999 to 2011

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，信陽市城鎮(zhèn)化率及其年均增幅一直低于河南省同期的平均水平，成為河南省城鎮(zhèn)化率的低谷區(qū)之一［17］。特別是2010年以來，信陽市城鎮(zhèn)化率與河南省平均水平之間的差距一直在4個(gè)百分點(diǎn)以上，年均增幅落后超過0.3個(gè)百分點(diǎn)，差距又呈拉大趨勢。

2.2 城鎮(zhèn)化的區(qū)域變化

信陽市內(nèi)城鎮(zhèn)化的區(qū)域變化采用2004—2011年間的數(shù)據(jù)表征，分縣(區(qū))進(jìn)行統(tǒng)計(jì)(表1)。顯然，市內(nèi)各縣、區(qū)的城鎮(zhèn)化水平不平衡，浉河區(qū)、潢川縣、新縣、平橋區(qū)城鎮(zhèn)化率較高，其他6個(gè)縣較低。浉河區(qū)城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他縣(區(qū))，也高于同期河南全省平均水平。

表1 2004—2011年信陽市各縣(區(qū))城鎮(zhèn)化率%Tab.1 The urbanization rates of counties in Xinyang City from 2004 to 2011

3 城鎮(zhèn)化主要影響因素

從世界范圍看，影響區(qū)域城鎮(zhèn)化水平的因素很多，包括政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科技、文化、宗教信仰、風(fēng)俗習(xí)慣等。本研究主要從政策和經(jīng)濟(jì)角度對信陽市城鎮(zhèn)化影響因素進(jìn)行分析，政策因素包括戶籍管理、國家及區(qū)域?qū)用娴馁Y源配置與開發(fā)以及區(qū)位發(fā)展序列政策等，是長期影響中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要因素［17－18，20－21］;經(jīng)濟(jì)因素主要選擇產(chǎn)業(yè)增加值、人均GDP等。產(chǎn)業(yè)增加值表征了區(qū)域勞動生產(chǎn)率的高低，人均GDP等代表了區(qū)域城鎮(zhèn)化的強(qiáng)度和水平［22］。

3.1 政策因素

新中國成立后，影響城鎮(zhèn)化進(jìn)程的最大因素是戶籍政策，戶籍政策對信陽市城鎮(zhèn)化作用十分明顯，2004年信陽市全市及各縣區(qū)城鎮(zhèn)化率突然升高，全市從2003年的16.23%升高到2004年的25.46%(圖1)，一年提高了9.23%，原因是前期戶籍政策松動，一批經(jīng)濟(jì)條件較好的農(nóng)村戶籍人口變更為城鎮(zhèn)戶口。隨后又實(shí)行戶籍控制，于是2005年的城鎮(zhèn)化率只有26.89%，2011年為36.25%，7年只提高了10.76%。浉河區(qū)城鎮(zhèn)化優(yōu)勢明顯，各縣(區(qū))內(nèi)又以縣(區(qū))政府所在地城鎮(zhèn)化率最高(表1)。改革開放將廣大農(nóng)民從土地上解放出來，他們紛紛走出農(nóng)村，推動了城市建設(shè)和社會發(fā)展。信陽市是中國著名的勞務(wù)輸出地區(qū)，常年輸出勞務(wù)總?cè)藬?shù)都在200萬以上，2005年以來每年創(chuàng)收都超過100億元，擁有較高的可支配收入，外出回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民家庭紛紛在城鎮(zhèn)置地建房或興辦產(chǎn)業(yè)，使部分原先生活在村莊的農(nóng)村人口成為城鎮(zhèn)常住人口。后來以常住人口替代戶籍人口的統(tǒng)計(jì)政策變化，使信陽市城鎮(zhèn)化率提升迅速。信陽市新縣最早獲得對外輸出勞務(wù)政策，村民藉此走出國門，勞務(wù)經(jīng)濟(jì)的不斷壯大使這個(gè)資源不足、產(chǎn)業(yè)缺乏的大別山區(qū)小縣城鎮(zhèn)化率在全市各縣區(qū)排名第3(表1)。因此，將農(nóng)民從土地上解放出來的政策推進(jìn)了信陽市城鎮(zhèn)化建設(shè)。此外，個(gè)別隱性政策因素如京九鐵路通過信陽、羚銳制藥落戶新縣等都對區(qū)域城鎮(zhèn)化有一定的促進(jìn)作用。但是，改革開放以來國家、河南省實(shí)施的差異化發(fā)展戰(zhàn)略政策并沒有惠及信陽市，中原城市群、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)以及武漢經(jīng)濟(jì)圈等戰(zhàn)略都沒有將信陽市作為重要的關(guān)注地區(qū)，這些戰(zhàn)略的實(shí)施反倒形成抽吸效應(yīng)，使信陽有逐漸邊緣化的危險(xiǎn)。政策動力不充分、產(chǎn)業(yè)得不到培植、吸納農(nóng)業(yè)人口能力不足等是信陽市處于河南城鎮(zhèn)化落后水平的重要原因。

3.2 經(jīng)濟(jì)因素

3.2.1 產(chǎn)業(yè)因素。區(qū)域的城鎮(zhèn)化水平取決于區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平［10］，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集聚，吸引農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)自然集中。按照目前中國產(chǎn)業(yè)分類形式，選取信陽市第二、第三產(chǎn)業(yè)增加值作為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)指標(biāo)，與城鎮(zhèn)化率之間相關(guān)聯(lián)，分析產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平對城鎮(zhèn)化的影響(圖2)?？梢?，整體上，第二、三產(chǎn)業(yè)增加值與城鎮(zhèn)化率呈現(xiàn)顯著的線性關(guān)系，城鎮(zhèn)化率隨二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展而提高，符合發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)能夠提高城鎮(zhèn)化水平的一般規(guī)律。對于信陽市而言，同樣的產(chǎn)業(yè)增加值，第二產(chǎn)業(yè)比第三產(chǎn)業(yè)提高信陽市城鎮(zhèn)化水平作用要明顯(圖2)。大力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)是提高城鎮(zhèn)化率的關(guān)鍵。

圖2 1999—2011年信陽市城鎮(zhèn)化率與第二、三產(chǎn)業(yè)增加值之間的關(guān)系Fig.2 Relation of urbanization rates with the secondary and tertiary industry products in Xinyang City from 1999 to 2011

3.2.2 人均GDP因素。人均GDP反映了一個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展水平。一般地，城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)人均GDP要高于城鎮(zhèn)化水平低的地區(qū)，人均GDP與城鎮(zhèn)化水平呈正相關(guān)關(guān)系。信陽市城鎮(zhèn)化率與人均GDP關(guān)系(圖3)表明，二者的正相關(guān)關(guān)系比較顯著，加快人均GDP提升速度是促進(jìn)信陽市城鎮(zhèn)化水平的重要途徑。從相關(guān)系數(shù)看，人均GDP不及產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的影響顯著，這主要是由于人均GDP中還包含了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的人均部分，而部分人均農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在統(tǒng)計(jì)上對城鎮(zhèn)化不起作用，且信陽市一直是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在1999，2000年時(shí)均高于二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，之后占總產(chǎn)值的比重均高于25%。另外，外出務(wù)工的農(nóng)民勞務(wù)收入在人均GDP中占有相當(dāng)?shù)姆蓊~。因此，在人均GDP中，農(nóng)業(yè)份額是一個(gè)不可忽視的因素。但由于人均GDP水平不高以及戶籍和相關(guān)政策的制約，農(nóng)業(yè)份額不可能給大部分農(nóng)民帶來很大的戶籍變化效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化的最重要影響因素仍然是二、三產(chǎn)業(yè)的水平。

圖3 1999—2011年信陽市城鎮(zhèn)化率與人均GDP的關(guān)系Fig.3 Relation of urbanization rates with GDP per capita in Xinyang City from 1999 to 2011

4 信陽市城鎮(zhèn)化的主要問題

信陽市城鎮(zhèn)化率長期在河南省的位次落后，市域內(nèi)各縣區(qū)的城鎮(zhèn)化很不平衡，城鎮(zhèn)化的綜合水平位居河南省城鎮(zhèn)化的低質(zhì)地區(qū)。城鎮(zhèn)化主要取決于二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。改革開放以來，信陽市圍繞提振二、三產(chǎn)業(yè)進(jìn)行了大量工作，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化率的提高，但也產(chǎn)生了新的問題，這些問題會對今后的城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生不良影響。

4.1 二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城鎮(zhèn)化率

信陽市城鎮(zhèn)化率不高事實(shí)上是由過低的二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值規(guī)模決定的。為深入探討信陽市二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城鎮(zhèn)化的影響，進(jìn)一步分析了二、三產(chǎn)業(yè)增加值年增長率與城鎮(zhèn)化率年增長值(均以1999年基數(shù)為零進(jìn)行計(jì)算)之間的關(guān)系(圖4)。在相同產(chǎn)值增長率條件下，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增長對城鎮(zhèn)化率提高效果更明顯，這與國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)對城鎮(zhèn)化的影響迥異［21－22］。其主要原因在于:(1)長期以來，信陽市缺乏較大型、效益穩(wěn)定的人口密集型工業(yè)企業(yè)，工業(yè)企業(yè)規(guī)模小、效益差、存續(xù)不穩(wěn)定，第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值總量低，1999年只有72.915億元，2011年為523.612億元，平均每年僅增長34.668億元。第二產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，增長緩慢，導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)缺乏強(qiáng)有力的發(fā)展基礎(chǔ)和支撐，產(chǎn)業(yè)的類型與層次結(jié)構(gòu)簡單，總值及其質(zhì)量水平低，1999—2011年間第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值年均僅增長25.049億元。二、三產(chǎn)業(yè)難以顯示出較強(qiáng)的、持續(xù)的人口吸納和人口規(guī)模集聚效應(yīng)。(2)近幾年雖然培育、引進(jìn)一些企業(yè)，由于技能要求、崗位有限及配套措施不足等，也沒能形成強(qiáng)大的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移能力。(3)信陽市教育、科技水平落后，不能為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供智力、人才等保障;四是國家實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，信陽市大部分地區(qū)分屬禁止開發(fā)、限制開發(fā)地區(qū)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間受到限制。

相對第二產(chǎn)業(yè)而言，第三產(chǎn)業(yè)可以吸納較多的人口，過去因第二產(chǎn)業(yè)企業(yè)破產(chǎn)與企業(yè)下崗分流的人員一部分走向第三產(chǎn)業(yè)，使信陽市第三產(chǎn)業(yè)增加值年增長率與城鎮(zhèn)化率年增長值之間相關(guān)性更高，這或許是欠發(fā)達(dá)地區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一定階段的一個(gè)突出特征。產(chǎn)業(yè)是城鎮(zhèn)化的基石，第二產(chǎn)業(yè)成長緩慢是信陽市城鎮(zhèn)化率低的首要制約因素。

4.2 土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化

信陽市1999—2011年城鎮(zhèn)化率年增長值與建成區(qū)面積年增長率之間的比較(圖5)表明，絕大部分年份的建成區(qū)面積增長快于人口的城鎮(zhèn)化率增長，即所謂的土地城鎮(zhèn)化快于人口的城鎮(zhèn)化。根據(jù)信陽市自然地理環(huán)境特征［23］不難看出，快速的建成區(qū)面積增長主要是以犧牲品質(zhì)較高的耕地或林地為代價(jià)的，快速的土地城鎮(zhèn)化并沒有帶來顯著的第二、三產(chǎn)業(yè)增長，土地的投入產(chǎn)出效應(yīng)很不理想，這與過去片面追求拉大城市框架而以土地?fù)Q取部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目資金的決策、投入到房地產(chǎn)的土地面積增長過快、一些效益較差的企業(yè)占有過多的土地空間等有關(guān)。過快的土地城鎮(zhèn)化已經(jīng)對信陽市經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生不利影響。

圖4 1999—2011年信陽市城鎮(zhèn)化率年增長值與二、三產(chǎn)業(yè)增加值年增長率之間的關(guān)系Fig.4 Relation of annual increase values of urbanization rates with annual growth rates of the industrial output values in Xinyang City from 1999 to 2011

圖5 1999—2011年信陽市城鎮(zhèn)化率年增長值與建成區(qū)面積年增長率之間的比較Fig.5 Comparison between annual increase values of urbanization rates and annual growth rates of urban build-up area in Xinyang City from 1999 to 2011

從信陽市產(chǎn)糧大市地位、國家耕地保護(hù)與生態(tài)紅線制度以及主體功能區(qū)戰(zhàn)略看，如果沒有國家或河南省強(qiáng)有力的政策支持，而目前土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的態(tài)勢又不能得到有效遏制，信陽市今后城鎮(zhèn)化進(jìn)程將會異常困難，一方面土地資源緊缺會形成城鎮(zhèn)化的空間瓶頸，另一方面由于產(chǎn)業(yè)不振會形成城鎮(zhèn)化進(jìn)程的經(jīng)濟(jì)和社會瓶頸。

4.3 城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施

目前，信陽市城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施缺口大，供給能力不足，供給層次結(jié)構(gòu)不合理，功能配套協(xié)調(diào)不足，質(zhì)量較差。在老城(鎮(zhèn))區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施沒有根本改善的情況下，過快的土地城鎮(zhèn)化又產(chǎn)生了新的基礎(chǔ)設(shè)施短缺及不完善問題，進(jìn)一步惡化了城鎮(zhèn)建成區(qū)內(nèi)教育、醫(yī)療、給排水、電力、交通、商業(yè)、環(huán)保等供給不足與供給的差異化局面，更加劇了城(鎮(zhèn))建成區(qū)內(nèi)部基本公共服務(wù)的空間不均衡性。既影響了一些產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的上馬與開工運(yùn)營，又使許多在城(鎮(zhèn))區(qū)已購房產(chǎn)的農(nóng)民因就業(yè)困難與不能享受與市民相同的基本公共服務(wù)待遇而成為候鳥式城市居民，有些失地進(jìn)城農(nóng)民甚至成為社會不穩(wěn)定的因素，城鎮(zhèn)原居民也倍感壓力，加劇了城鎮(zhèn)內(nèi)部的社會矛盾?；A(chǔ)設(shè)施短缺形成了基本公共服務(wù)的不均衡，是今后信陽市推進(jìn)城鎮(zhèn)化的一大不利因素。

目前，信陽市處于工業(yè)化初期向中期轉(zhuǎn)化階段，其城鎮(zhèn)化也仍然處于這樣一個(gè)階段。健康的城鎮(zhèn)化是一個(gè)涉及城市形態(tài)、生態(tài)、性態(tài)和體系的復(fù)雜相變過程［20，24］，需要進(jìn)行多方面指標(biāo)評估［22，25］，信陽市要趕超河南省城鎮(zhèn)化平均水平仍有很多問題亟待解決，在資源瓶頸凸顯、區(qū)域競爭空前激烈的背景下，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)將會更多更大。

5 結(jié)論

信陽市處于河南省城鎮(zhèn)化水平的低值低質(zhì)地區(qū)之列，政策不得力、產(chǎn)業(yè)特別是第二產(chǎn)業(yè)帶動力弱、土地消耗過快、基礎(chǔ)設(shè)施供給不足等是主要原因，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化任重道遠(yuǎn)。應(yīng)正視問題，發(fā)掘自身優(yōu)勢和潛力，積極爭取國家、河南省政策支持，在國家、河南省以及相鄰的湖北、安徽兩省的相關(guān)戰(zhàn)略之中尋求創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)瓶頸突破，創(chuàng)新管理體制機(jī)制，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用制度，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)實(shí)力和帶動力，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》和《大別山革命老區(qū)振興發(fā)展規(guī)劃》中找準(zhǔn)切入點(diǎn)，著力打造鄂豫皖三省交匯地帶中心城市和物流集散區(qū)域，尋求和創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)遇。

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