“消法”出臺(tái)始末

王元元

2014年3月15日，修改后的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》正式實(shí)施，圖為南京市民參加紀(jì)念“3·15”國(guó)際消費(fèi)者權(quán)益日活動(dòng)

67歲的何山半開玩笑地對(duì)《瞭望東方周刊》說，自己這輩子就受過一次表彰，那就是獲得由消費(fèi)者投票選出的“3·15” 金質(zhì)獎(jiǎng)?wù)?，得?jiǎng)原因是他為《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“消法”）的出臺(tái)作出了巨大貢獻(xiàn)。

盡管如今距離“消法”頒布實(shí)施已過去20多年，但何山常被媒體問及的話題依然是“消法”。在他看來，這正是“消法”的價(jià)值所在，“20多年了大家依然如此關(guān)注‘消法，證明它真正代表了消費(fèi)者的利益。”

作為“消法”的起草者和推動(dòng)者，何山見證了“消法”出臺(tái)的整個(gè)過程，也深知這其中的種種復(fù)雜較量。于他而言，“‘消法在中國(guó)消費(fèi)維權(quán)行動(dòng)中的地位和作用不言而喻，真正讓十多億中國(guó)消費(fèi)者維權(quán)有法可依?！?/p>

八年“長(zhǎng)征”

“消法”的制定跟當(dāng)時(shí)的社會(huì)背景關(guān)系緊密。改革開放后，中國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，商品交易深入民眾日常生活，相伴而生的就是消費(fèi)者在交易中的權(quán)益問題?！坝?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期是生產(chǎn)什么分配什么就消費(fèi)什么，也就不會(huì)產(chǎn)生消費(fèi)糾紛，而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)則恰恰相反，這就直接推動(dòng)了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法的誕生?！焙紊礁嬖V本刊記者。

在“消法”的出臺(tái)過程中，地方的行動(dòng)先于中央，“地方消費(fèi)者保護(hù)條例的先行出臺(tái)對(duì)全國(guó)性‘消法的制定是一個(gè)直接的刺激?！?/p>

1987年9月4日，福建省人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議通過《福建省保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益條例》，成為國(guó)內(nèi)首個(gè)制定消費(fèi)者保護(hù)條例的地方。時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)的王任重不僅在1987年5月親自修改了該條例的初稿，而且批示各地參考。

此后，湖北、江蘇、浙江等省份相繼出臺(tái)了消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例。根據(jù)本刊記者的統(tǒng)計(jì)，在1987～1989年的兩年間，全國(guó)共有27個(gè)省份出臺(tái)了相關(guān)條例、規(guī)定。

1985年4月，國(guó)務(wù)院法制局建議，由中消協(xié)起草一個(gè)“保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利條例”（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。此后一年，中消協(xié)先后對(duì)條例進(jìn)行了十多次修改。

1992年1月，全國(guó)人大法工委告知中消協(xié)，同意在《條例》基礎(chǔ)上起草《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，并牽頭成立“消法”起草小組，何山即在此之列。

“這是一個(gè)很大的進(jìn)步，把一個(gè)條例變成一部正式的法律來起草，顯示當(dāng)時(shí)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作已經(jīng)引起足夠的重視?！焙紊秸f。

原中消協(xié)會(huì)長(zhǎng)曹天玷告訴本刊記者，在全國(guó)人大常委會(huì)審議“消法”時(shí)，消協(xié)幾乎出動(dòng)全班人馬一起討論，“哪個(gè)組情況不清楚了，我們就跑到哪個(gè)組去說明，讓代表們充分了解‘消法。”

1993年10月31日，經(jīng)歷八年“長(zhǎng)征”的《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》經(jīng)第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議全票通過，成為新中國(guó)首部全票通過的法律。

差點(diǎn)夭折的條款

“消法”在起草的過程中曾因某些條款遭遇專家和有關(guān)部門的反對(duì)而多次修改，“這其中懲罰性賠償是爭(zhēng)議最大的，也是討論最激烈的?！焙紊礁嬖V本刊記者。

1992年受命負(fù)責(zé)“消法”起草工作之后，何山就一直在思考如何讓“消法”能夠最大程度上解決消費(fèi)者的維權(quán)困境，“說實(shí)話，當(dāng)初的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法草稿只是個(gè)宣言式草案，主要強(qiáng)調(diào)消費(fèi)者享有哪些權(quán)利、經(jīng)營(yíng)者負(fù)有哪些義務(wù)，缺乏可操作性。”

經(jīng)過大量的走訪調(diào)研，何山最終確定了一個(gè)目標(biāo)，就是假貨?！吧鲜兰o(jì)80年代假貨橫行，缺斤短兩比比皆是，嚴(yán)重?fù)p害了消費(fèi)者權(quán)益，必須打假。如何打假？運(yùn)用懲罰性賠償可能是最好的方式?！焙紊秸J(rèn)為，只有對(duì)制假者從重處罰，才能根治假冒偽劣商品的泛濫。

懲罰性賠償一經(jīng)提出就受到了很多法學(xué)專家的支持。1993年3月27日，國(guó)家工商局將《中華人民共和國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法（送審稿）》上報(bào)至國(guó)務(wù)院。送審稿將懲罰性賠償稱為額外賠償，用三個(gè)條文分別規(guī)定了百分之五十、一倍、三倍的額外賠償金。

但四個(gè)月后國(guó)務(wù)院法制局?jǐn)M出的“消法”修改稿中，卻刪去了額外賠償金一說。何山說，當(dāng)時(shí)的國(guó)務(wù)院法制局局長(zhǎng)楊景宇專門召開了一次工作會(huì)，聽取專家對(duì)修改稿的意見。會(huì)上，多數(shù)專家提出不該去掉額外賠償金一說。何山甚至直言，“國(guó)務(wù)院法制局的修改稿不如國(guó)家工商局的送審稿。”

真正的轉(zhuǎn)折發(fā)生在1993年10月6日。這天下午，全國(guó)人大常委會(huì)法律委員會(huì)在審?fù)辍跋ā毙薷母瀣F(xiàn)有條文后，專門討論是否寫進(jìn)懲罰性賠償。最后在多數(shù)委員的支持下，時(shí)任全國(guó)人大法律委員會(huì)主任薛駒拍板定論，將懲罰性賠償條款寫入草案。

不過，在懲罰性賠償數(shù)額的問題上，內(nèi)部又出現(xiàn)了激烈爭(zhēng)論?！坝腥苏J(rèn)為賠十倍、賠五倍、賠一倍;也有人說，賠都賠不了，還賠十倍？能賠償消費(fèi)者所受到的損失就不錯(cuò)了，再增加賠償數(shù)額恐怕行不通?！?/p>

最后決定賠償數(shù)額為一倍?！耙槐兑彩沁M(jìn)步，有了這個(gè)開端，再不斷完善懲罰性賠償在不同情形下的適用情況?！?p>

2015年3月13日，河北省文安縣“3·15”國(guó)際消費(fèi)者權(quán)益日活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，銀行工作人員為群眾講解金融消費(fèi)權(quán)益相關(guān)知識(shí)

在最終送交全國(guó)人大常委會(huì)審議的“消法”草案中，懲罰性賠償被列入其中，規(guī)定為：“經(jīng)營(yíng)者提供的商品或者服務(wù)有欺詐行為的，消費(fèi)者可以要求增加賠償其受到的損失，增加賠償?shù)臄?shù)額不超過其購(gòu)買商品或者接受服務(wù)的價(jià)款的一倍?！?

第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上，最終寫有懲罰性賠償條款的“消法”草案全票通過。這也使得“消法”成為大陸法系國(guó)家保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益法典中首次出現(xiàn)懲罰性賠償條款的法律。

“消法”升級(jí)

“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，“消法”在某些方面的弊端也就顯現(xiàn)出來?！焙紊秸f，“畢竟老版“消法”是在上世紀(jì)90年代制定的，那個(gè)時(shí)候的消費(fèi)環(huán)境與現(xiàn)在有天壤之別?！?/p>

2009年，國(guó)家工商總局牽頭啟動(dòng)“消法”的修訂工作?！爱?dāng)時(shí)網(wǎng)絡(luò)購(gòu)物的興起帶來了很多問題，而這些問題又是老版‘消法中沒有涉及的。”何山說，此后業(yè)內(nèi)專家曾先后四次組織研討會(huì)，討論相關(guān)的修改內(nèi)容。

2013年10月25日上午，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議表決通過新修訂的《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱新“消法”）。

在他看來，新“消法”最大的亮點(diǎn)在于，對(duì)制假造假的懲罰性賠償從兩倍提高到了三倍。

與此同時(shí)，新“消法”還規(guī)定：商品價(jià)格三倍賠償之外，若經(jīng)營(yíng)者明知商品或服務(wù)存在缺陷而向消費(fèi)者提供，造成消費(fèi)者死傷，消費(fèi)者可要求經(jīng)營(yíng)者賠償醫(yī)療費(fèi)、誤工費(fèi)等經(jīng)濟(jì)損失，并加兩倍的懲罰性賠償。

除此之外，新“消法”對(duì)于網(wǎng)購(gòu)消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)也逐漸明確。新“消法”規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者采用網(wǎng)絡(luò)、電視、電話、郵購(gòu)等方式銷售商品，除了特殊情況，消費(fèi)者有權(quán)自收到商品之日起7日內(nèi)退貨，且無需說明理由。但消費(fèi)者需要為“反悔”埋單，承擔(dān)退貨運(yùn)費(fèi)。

這個(gè)在當(dāng)初被稱為“7日后悔權(quán)”的規(guī)定讓眾多消費(fèi)者欣喜不已，也成為新“消法”的最大亮點(diǎn)。何山說，這一條款的出臺(tái)完全考慮到了消費(fèi)方式轉(zhuǎn)變?cè)斐傻南M(fèi)者維權(quán)困境，在制訂時(shí)曾引發(fā)激烈的爭(zhēng)論，“有些電商平臺(tái)對(duì)此有反對(duì)意見，畢竟當(dāng)時(shí)中國(guó)的電子商務(wù)發(fā)展勢(shì)頭正猛?！?/p>

更令消費(fèi)者驚喜的是，新“消法”規(guī)定，如果網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)提供者不能提供侵權(quán)的銷售者或者服務(wù)者的真實(shí)名稱、地址和有效聯(lián)系方式的，消費(fèi)者可向網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)提供者要求賠償。

“這實(shí)際上是給了電商平臺(tái)壓力，督促它們把好質(zhì)量關(guān)?！辈贿^，何山也認(rèn)為，這樣的規(guī)定仍然存在問題，“只有在找不到銷售者的情況下電商才承擔(dān)責(zé)任，我覺得不管銷售方能不能找到，電商平臺(tái)都要承擔(dān)連帶責(zé)任?！?/p>

“新‘消法在消費(fèi)者信息保護(hù)、銷售假冒產(chǎn)品進(jìn)入信用檔案、違法廣告代言人負(fù)連帶責(zé)任等方面的新增內(nèi)容還是讓廣大消費(fèi)者受益的，順應(yīng)了整個(gè)消費(fèi)環(huán)境的變化?！焙紊秸f，隨著人們消費(fèi)習(xí)慣和消費(fèi)方式的變化，未來“消法”還將不斷完善。