福州市鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實踐研究

賴翠鳳

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州，350007）

?

福州市鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實踐研究

賴翠鳳

（福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州，350007）

福建省福州市鼓樓區(qū)成立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站，根據(jù)老年人的不同需求提供無償、低償、有償服務(wù)，服務(wù)內(nèi)容呈現(xiàn)多樣化、個性化。居家養(yǎng)老服務(wù)在探索實踐過程中存在一些弊端,諸如服務(wù)主體參與較少、服務(wù)的軟硬件設(shè)施不齊全、服務(wù)項目發(fā)展不平衡等。為推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作，政府可以從加大宣傳力度、轉(zhuǎn)變觀念、加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)、明確分工，實施規(guī)范管理、提高效能，整合社會資源、保證質(zhì)量等方面著手，以便更好地滿足老年人的需求，構(gòu)建和諧社區(qū)。

社區(qū)；居家養(yǎng)老服務(wù)；鼓樓區(qū)

居家養(yǎng)老服務(wù)是一種以家庭為核心、以社區(qū)為依托、以專業(yè)化服務(wù)為主要方式，以為居住在家的老年人提供日常生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉為主要內(nèi)容的社會服務(wù)。福州市鼓樓區(qū)堅持“政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、依托社區(qū)、市場推動”的方針，積極發(fā)展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，通過政府購買服務(wù)、社區(qū)站點服務(wù)、社區(qū)服務(wù)組織上門服務(wù)，努力構(gòu)建“沒有圍墻的養(yǎng)老院”。

一、鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的基本狀況

為貫徹落實福州市委、市政府居家養(yǎng)老服務(wù)，鼓樓區(qū)深入開展了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。2008年，區(qū)政府工作報告了“居家養(yǎng)老服務(wù)工作要擴(kuò)面”的工作思路；[1]2009年1月根據(jù)市人民政府《關(guān)于開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》制訂了《鼓樓區(qū)關(guān)于開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實施意見》（鼓政辦[2009]1號）；[2]2012年2月又提出《福州市鼓樓區(qū)人民政府關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實施意見》（鼓政辦[2012]2號）。[3]鼓樓區(qū)初步構(gòu)建了以街道居家養(yǎng)老服務(wù)中心為平臺、社區(qū)老人活動中心為載體、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站為依托、以上門服務(wù)和社區(qū)服務(wù)為主要形式的居家養(yǎng)老服務(wù)。

（一）老年人年齡構(gòu)成

根據(jù)鼓樓區(qū)對60歲及以上老年人的全面摸底登記調(diào)查，全區(qū)60歲以上的老年人達(dá)94 828人，占全區(qū)總?cè)丝诘?3.8%，其中65歲及以上人口為66 041人，占9.6%。60歲至69歲年齡段的有47 735人，70歲至79歲年齡段的有33 266人，80歲至89歲年齡段的有12 717人，90歲至99歲年齡段的有1 063人，百歲以上老年人有19人。[1]同2000年第五次人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升2.9%，65歲及以上人口的比重上升2.3%。[4]可見，全區(qū)老年人口基數(shù)大，低齡老人和中齡老人居多，高齡老人逐漸增多，人口老齡化速度較快，人口老齡化的形勢日益嚴(yán)峻。鼓樓區(qū)還按照老年人的性別、年齡、家庭情況、身體狀況、居住狀況、經(jīng)濟(jì)狀況、服務(wù)需求等內(nèi)容造冊建檔，建立以老年人需求為導(dǎo)向的居家養(yǎng)老服務(wù)信息庫，以便更好地解決老年人養(yǎng)老的問題。

（二）服務(wù)機(jī)構(gòu)

鼓樓區(qū)成立了以分管副區(qū)長為組長的居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)辦公室，掛靠民政局，構(gòu)建了區(qū)、街道、社區(qū)三級服務(wù)工作網(wǎng)絡(luò)。區(qū)政府實施社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站點服務(wù)，進(jìn)行實地指導(dǎo)。2009年建立了16個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站點；2011年建立了36個社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站點；2012年努力實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋。[1]另外，區(qū)政府與福州市金太陽養(yǎng)老綜合服務(wù)中心合作，提供上門服務(wù)活動，拓展助老服務(wù)方式，豐富服務(wù)內(nèi)容，實現(xiàn)專業(yè)化服務(wù)全覆蓋。街道辦事處是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的管理者，充分利用轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心的資源，督查每個社區(qū)服務(wù)站點的運(yùn)營情況，及時解決服務(wù)中存在的各種問題，如與NGO的合作與協(xié)調(diào)。社區(qū)搭建“一站式”養(yǎng)老服務(wù)平臺，跟蹤監(jiān)督居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，每月發(fā)放受助老人服務(wù)券，并及時向老人了解助老服務(wù)員的工作質(zhì)量和態(tài)度，并及時向各街鎮(zhèn)反饋。

（三）服務(wù)對象及方式

居家養(yǎng)老服務(wù)對象是居住在鼓樓區(qū)的60周歲及以上的老年人。根據(jù)老年人的不同情況和不同需求，分別提供無償、低償和有償服務(wù)。政府按照特殊人群優(yōu)先、以空巢老人為重點的原則，對生活困難的老人實行“政府購買服務(wù)”。政府對年滿70周歲以上、生活不能自理并且在市區(qū)無子女照顧的低保老人、重點扶持對象、五保老人和革命“五?！比藛T，提供無償服務(wù)；對中高齡老人、生活不能自理且在市區(qū)無子女照顧的低收入老人、獨(dú)居老人，提供低償服務(wù)；對于生活能自理的低齡老人并且經(jīng)濟(jì)條件允許的老人，以自費(fèi)的形式提供有償服務(wù)。另外，政府對低償對象每人每月補(bǔ)助120元，通過發(fā)放服務(wù)劵的形式支付；對80歲以上、收入在800元/月以下的獨(dú)居老人免費(fèi)安裝助老呼叫系統(tǒng)。[2]

據(jù)調(diào)查，鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)無償服務(wù)已做到全面覆蓋，為全區(qū)128位孤寡老人和重點優(yōu)撫對象，每天提供半小時至1小時無償服務(wù)。從2009年5月起，已為首批70歲以上低償服務(wù)對象170人，發(fā)放服務(wù)劵60多萬元；并為728位低收入的獨(dú)居老人，免費(fèi)安裝助老呼叫系統(tǒng)“一撥通”；開展有償服務(wù)，面向所有老年人。[1]

（四）服務(wù)內(nèi)容

居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容以生活料理服務(wù)為主，以醫(yī)療保健、法律維權(quán)、文化教育、體育健身、精神慰藉等專項服務(wù)為輔。根據(jù)鼓樓區(qū)人民政府網(wǎng)《居家養(yǎng)老服務(wù)情況調(diào)查》，問及 “你希望我區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站提供哪些服務(wù)時”，排名前五位的是清掃床室、生活料理、代購物品、康復(fù)護(hù)理、理發(fā)沐浴，所占比例分別是15.2%、13.9%、13.6%、13.4%、13.4%。其中，有57%的老人選擇日常生活照料，有42.3%的老年人選擇專項服務(wù)，滿足其精神需求。[5]可見，老年人的需求日益呈現(xiàn)多元化，雖然仍以日常生活照料為主，但是越來越注重精神文化需求，追求服務(wù)的個性化和多樣化。

二、鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項關(guān)乎民生的工程，在區(qū)委、區(qū)政府的支持和指導(dǎo)下，鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)取得了一定的成績。但是，鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)還處于起步階段，在實際工作中還存在一些問題，主要表現(xiàn)在四個方面。

（一）政府購買力不足，社會力量參與較少，籌資渠道單一

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項新興的事業(yè)，從本質(zhì)上來說是一種公共產(chǎn)品，作為公共產(chǎn)品的主要提供者，政府責(zé)任重大。政府是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)政策的制定者和財力的扶持者，特別是在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的起步發(fā)展階段，更需要發(fā)揮其主導(dǎo)作用?？墒牵趯嵺`過程中發(fā)現(xiàn)，區(qū)政府購買服務(wù)的規(guī)模普遍較小，無論是投入資金規(guī)模還是資金比例上都較??；區(qū)政府購買的服務(wù)面窄，社區(qū)所支撐的服務(wù)項目還難以涵蓋整個老年群體，并滿足其服務(wù)需求。

從鼓樓區(qū)目前的情況看，啟動社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)、成立居家養(yǎng)老服務(wù)站點，并開展一系列針對老年人的服務(wù)活動，主要是依靠區(qū)政府財政支出，社會組織薄弱，社會參與較少，致使資金來源渠道單一。這樣，一旦區(qū)政府經(jīng)費(fèi)緊張，難以購買服務(wù)，再加上真正享受政府購買服務(wù)的老年人較少，居家養(yǎng)老服務(wù)就只能依靠經(jīng)濟(jì)薄弱的社區(qū)支撐。這必然會制約社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)后續(xù)工作的開展，老年人的需求很難滿足。另外，社會資源沒有充分利用，導(dǎo)致政府“一肩挑”，加重了政府的負(fù)擔(dān)。

（二）宣傳不到位，老人參與度較低

樓區(qū)人民政府網(wǎng)《居家養(yǎng)老服務(wù)情況調(diào)查》顯示，有28.6%的老年人覺得很好，有42.3%的人覺得一般，21.4%的人覺得不好，7.7%的人不了解。[5]表明鼓樓區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)還有待提高，政府的宣傳力度還不夠，仍需繼續(xù)加大。另外，當(dāng)調(diào)查中問及“您的生活由誰照料”時，48.5%的老年人選擇配偶，僅有0.7%的老年人選擇社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站上門服務(wù)。可見，老年人參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不夠，參與度不高。因此，加大社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)宣傳力度，提高老年人的參與積極性是當(dāng)務(wù)之急。

（三）專業(yè)服務(wù)人員缺乏，服務(wù)設(shè)施不齊全

鼓樓區(qū)各個社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)站點的服務(wù)人力資源匱乏。一是專職管理人員不足。鼓樓區(qū)有79個社區(qū)，各街鎮(zhèn)居家養(yǎng)老服務(wù)站點只配備專職助老管理員1—2人。就目前社區(qū)的工作量而言，除了社區(qū)日常工作外，還有上級政府下派的任務(wù)，工作繁多，現(xiàn)有的工作人員很難有更多時間和精力考慮老年人的問題。二是專業(yè)人員缺乏。目前在社區(qū)從事居家養(yǎng)老服務(wù)的主要是社區(qū)員工、下崗失業(yè)人員以及農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員。這些人大多沒有接受過相關(guān)的專業(yè)教育或者老年服務(wù)知識的培訓(xùn)，不具備養(yǎng)老服務(wù)護(hù)理員的專業(yè)資格和執(zhí)業(yè)資格，服務(wù)待遇低，從業(yè)人員不足。另外，志愿者人員不固定，服務(wù)缺乏經(jīng)?；诤艽蟪潭壬嫌绊懥朔?wù)項目、內(nèi)容的擴(kuò)展和服務(wù)質(zhì)量的提高。

然而，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是全方位的服務(wù)，它必須要有一定的基礎(chǔ)設(shè)施作支撐。目前，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施主要是依靠政府投入，可是政府啟動居家養(yǎng)老服務(wù)的財力有限，難以全力支撐老年人的一系列服務(wù)，致使很多社區(qū)居家養(yǎng)老硬件設(shè)施投入不足、服務(wù)設(shè)施不齊全。多數(shù)社區(qū)老人活動的場所僅僅局限于老年活動室，基礎(chǔ)設(shè)施配備單一，設(shè)計不合理。再加上人口老齡化形勢越來越嚴(yán)峻，老年人越來越多，居家養(yǎng)老服務(wù)場地不足、設(shè)施提供受限顯得更加明顯。這些不僅阻礙了社區(qū)居家養(yǎng)老后續(xù)服務(wù)的開展，而且難以滿足老人的服務(wù)需求。

（四）服務(wù)項目發(fā)展差距較大，服務(wù)機(jī)制不健全

區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的層次較低，種類比較單一，大多是圍繞生活照料、家政服務(wù)等方面，而心理慰藉、康復(fù)護(hù)理、談心交流等項目相對滯后。盡管社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)計了很多服務(wù)內(nèi)容和項目，可是社區(qū)真正所能支撐的服務(wù)項目較少，服務(wù)面較窄。這些服務(wù)項目的發(fā)展呈現(xiàn)不平衡的現(xiàn)象，只能滿足老年人低層次的需要，很難滿足老年人高層次、個性化的需求。有些經(jīng)濟(jì)條件較好的老人，希望擁有比較健全的醫(yī)療保健和文化娛樂，可是往往很難如愿；而且針對身體不能自理的老年人提供的上門服務(wù)項目，如為老年人洗澡、送餐、康復(fù)護(hù)理等方面，有很多服務(wù)項目還跟不上。同時，服務(wù)對象也局限于困難的特殊老年群體和經(jīng)濟(jì)實力較好的少部分老人，使得居家養(yǎng)老的服務(wù)項目與老年人的實際需求之間存在一定程度的差距，再加上社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模小，與老年人日益增長的精神文化需求不相適應(yīng)。

另外，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制不夠健全和完善，監(jiān)管機(jī)制缺位，評估機(jī)制不健全。鼓樓區(qū)雖然成立了各部門參與的居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，但是各部門從自身利益出發(fā)，很難相互配合、形成合力。往往是民政部門一頭熱，其他部門冷。并且在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)管和服務(wù)質(zhì)量評估方面，僅僅由區(qū)政府進(jìn)行監(jiān)管和考評，尚未形成獨(dú)立的第三方主體。這就使得社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管和評估缺乏統(tǒng)一性、有效性，養(yǎng)老服務(wù)需求缺乏有效評估。

三、鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)困難的原因分析

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項具有前瞻性、系統(tǒng)性的新工作，社會對居家養(yǎng)老服務(wù)的認(rèn)識需要一個過程。再加上，鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)還處于探索階段，經(jīng)驗不足，還不能跟上快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)以及居民生活多層次的需求，致使社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)不盡完善。具體來講，有三個原因。

（一）傳統(tǒng)觀念的約束

由于受傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念的影響，有些老年人生怕有失體面，即便經(jīng)濟(jì)條件允許或者無人照顧，生活質(zhì)量在下降，也不愿意接受外界的服務(wù)，致使老年人參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的積極性不高。另外，在大多數(shù)人看來，從事居家養(yǎng)老服務(wù)是伺候人的工作，是件繁瑣且不光彩的工作。而且由于其工作的公益性，從業(yè)人員的待遇和社會地位低，使得愿意從事該項工作的人極少。即使有，從業(yè)人員也不固定，流動性大，服務(wù)質(zhì)量較低。再加上居家養(yǎng)老服務(wù)才剛起步，大部分老年人對它還很陌生，持觀望態(tài)度。

（二）社區(qū)規(guī)劃不合理

鼓樓區(qū)地處福州市的中心城區(qū)，也是老城區(qū)。由于歷史上的小區(qū)規(guī)劃，社區(qū)場地普遍緊缺，而且小區(qū)年代越早，老年人就越多，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更加缺乏。如今，由于鼓樓區(qū)特殊的地理位置，在新開發(fā)的樓盤建設(shè)中，開發(fā)商不愿意“浪費(fèi)”土地資源，同時，他們認(rèn)為老年人進(jìn)駐花園小區(qū)會影響銷售，不愿意規(guī)劃居家養(yǎng)老服務(wù)場所[1]，使養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的場地、服務(wù)設(shè)施提供受限，影響社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的順利進(jìn)行。

（三）社會組織力量薄弱

近幾年，社會組織得到迅猛發(fā)展。政府向社會組織購買服務(wù)，將購買的服務(wù)直接委托社會組織。但是，由于社會組織自身力量薄弱，沒有足夠壯大，政府還不能把職能放出來。再加上社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項新興的事業(yè)，社會組織的力量還不足以承擔(dān)起養(yǎng)老的責(zé)任，因此，必須有政府這個強(qiáng)大的后盾來把關(guān)。正是由于社會組織力量薄弱，社會很少參與居家養(yǎng)老服務(wù)，直接影響了政府的財政投入?；I資渠道單一，使居家養(yǎng)老服務(wù)的供給面臨問題。

四、推進(jìn)鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的對策

基于對鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題及原因分析，推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)迫在眉睫。應(yīng)加快推進(jìn)和不斷完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，探索適合鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的途徑和方法，真正實現(xiàn)老年人“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所為、老有所樂”。

（一）加大宣傳力度，轉(zhuǎn)變觀念

更好地推進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，必須要認(rèn)識到我國人口老齡化發(fā)展的嚴(yán)峻形勢。首先，政府要更新觀念，重視養(yǎng)老服務(wù)，探索適合鼓樓區(qū)的居家養(yǎng)老模式，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。其次，在全區(qū)深入開展有關(guān)居家養(yǎng)老服務(wù)的宣傳教育活動，進(jìn)行助老需求調(diào)查摸底活動，引起全社會的重視和關(guān)注，提升為老服務(wù)的社會榮譽(yù)感和責(zé)任感，營造社會參與的良好氛圍；再次，宣傳生命的意義和孝道，敬老、尊重老年人的生命，以尊老敬老、養(yǎng)老助老為榮，對虐待、遺棄老人的行為給予強(qiáng)烈的道德譴責(zé)甚至法律制裁；最后，向居家老人進(jìn)行宣傳教育，澄清老年人模糊的思想認(rèn)識，逐步改變老年人傳統(tǒng)的消費(fèi)觀念和消費(fèi)行為，消除老年人對居家養(yǎng)老的顧慮和偏見，加強(qiáng)老年人對社會的認(rèn)同、信任，鼓勵老年人主動融入社區(qū)，樂于接受服務(wù)。[6]

（二）加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，明確分工

社區(qū)居家養(yǎng)老是一項得民心、暖人心的民生工程。政府應(yīng)盡快把推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)作為為民辦實事的具體舉措，列入政府工作的重要內(nèi)容，統(tǒng)籌規(guī)劃，周密部署。而區(qū)政府是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主力，必須認(rèn)識到居家養(yǎng)老服務(wù)的重要性，加強(qiáng)政府領(lǐng)導(dǎo)，積極協(xié)調(diào)相關(guān)部門，推動和引導(dǎo)這項工程的有序進(jìn)行。

首先，政府要結(jié)合實際情況，統(tǒng)籌全區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。新建、租賃或改擴(kuò)建現(xiàn)有的老年活動中心、福利院、老年公寓等相關(guān)公共服務(wù)設(shè)施，解決居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施缺乏問題。社區(qū)內(nèi)的教育科技、文化、體育等資源可以免費(fèi)向老年人開放，滿足老年人就地、就近學(xué)習(xí)和活動的需要。還可以根據(jù)需要，探索建設(shè)集居家養(yǎng)老、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)療保健、文化娛樂、體育健身、學(xué)習(xí)教育、休閑購物于一體的老年社區(qū)，滿足消費(fèi)能力較高的老年人的需求。其次，政府要加大資金投入，制定“扶持和優(yōu)惠”政策。社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)是一項公益事業(yè)，政府有責(zé)任將居家養(yǎng)老服務(wù)的資金列入財政預(yù)算。按各街道、各社區(qū)需要服務(wù)的老人數(shù)量，劃撥必要的經(jīng)費(fèi)，并且政府應(yīng)該根據(jù)老人的年齡、身體狀況、居住狀況和經(jīng)濟(jì)狀況分類購買服務(wù)。[6]一是無償服務(wù)，政府買單；二是低償服務(wù)，政府和老人共同買單；三是有償服務(wù)，老人買單。同時，政府要加大政策扶持力度，給予社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)以一定的財政補(bǔ)貼，在住房、水電和稅收方面給予減免或者優(yōu)惠，吸引企業(yè)和社會組織加入，以調(diào)動社會力量和民間資本參與養(yǎng)老事業(yè)的積極性。政府還應(yīng)該有意識地培育和扶持居家養(yǎng)老服務(wù)的實體，提高其專業(yè)水平，打造服務(wù)品牌。最后，區(qū)民政局、區(qū)老齡辦、區(qū)委宣傳部、區(qū)財政局、區(qū)文體局等涉及居家養(yǎng)老服務(wù)的各部門、各街鎮(zhèn)，不僅要發(fā)揮各自的職能作用，明確分工，還要積極配合，形成真正的合力，逐步構(gòu)建“黨政主導(dǎo)、民政牽頭、部門配合、社會參與”的工作格局。

（三）整合社會資源，保證質(zhì)量

雖然政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但是政府不是萬能的，也存在政府失靈的現(xiàn)象。不能完全依靠政府單獨(dú)提供公共服務(wù)，否則很難提高居家養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，會直接影響政策的有效實行。為保證服務(wù)質(zhì)量，我們必須建立政府主導(dǎo)、社會力量參與的聯(lián)動機(jī)制。

政府要轉(zhuǎn)變職能，引導(dǎo)、培育各類居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)健康發(fā)展，形成連篇輻射、連鎖經(jīng)營、統(tǒng)一管理的服務(wù)模式。將居家養(yǎng)老服務(wù)中能夠與政府剝離的服務(wù)職能，交由社會組織，鼓勵和支持社會養(yǎng)老服務(wù)、餐飲、家政、教育、診所等機(jī)構(gòu)參與居家養(yǎng)老服務(wù)，提高居家養(yǎng)老服務(wù)的社會化程度，推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)加快發(fā)展。針對不同類型需求的老年群體，提供不同層次的居家養(yǎng)老服務(wù)：對于高齡老人、不能自理的老人，以提供上門照料服務(wù)為主，為老人提供醫(yī)療、康復(fù)、代購、送餐、洗浴等全方位的服務(wù)；對中高齡老人、半自理的老人，采取日間護(hù)理中心、托老所、老年康復(fù)站等服務(wù)形式；對獨(dú)居老人、殘疾老人等特殊老年群體，采取政府救助和社會互助相結(jié)合的方式，提供多層次、多元化的服務(wù)；對于低齡老人、空巢老人，鼓勵有能力的老人參與社會公益事業(yè)，結(jié)成幫幫團(tuán)，逐步實現(xiàn)多樣化、人性化、個性化的養(yǎng)老服務(wù)。

在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)過程中，政府要積極引領(lǐng)社會力量的參與，擴(kuò)大參與者的范圍，同時吸引更多的志愿者參與到養(yǎng)老服務(wù)。比如低齡老年志愿者、青年志愿者、高校大學(xué)生志愿者等志愿服務(wù)資源。對其進(jìn)行有效動員，逐步實現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)活動的常態(tài)化，使社會各方的服務(wù)力量在居家養(yǎng)老服務(wù)中發(fā)揮長效、穩(wěn)定的作用。

（四）實施規(guī)范管理，提高效能

1.加強(qiáng)服務(wù)隊伍建設(shè)

社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)成功與否，很大程度上取決于社區(qū)是否擁有一支專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)隊伍。因此，需要建立以專業(yè)隊伍為骨干、志愿者隊伍為主體、義工隊伍為補(bǔ)充的老人社工服務(wù)隊伍。鼓勵和支持社區(qū)居民、大中專院校學(xué)生、健康低齡老人以及社會各界人士，本著自愿和量力而行的原則，采取時間儲蓄的方式，在業(yè)余時間利用專業(yè)知識和技能為居家的老年人提供多樣化的養(yǎng)老服務(wù)，記錄其服務(wù)的時間和內(nèi)容，轉(zhuǎn)換為相應(yīng)的免費(fèi)居家養(yǎng)老服務(wù)；倡導(dǎo)國家機(jī)關(guān)工作人員、企事業(yè)單位職工等公職人員為老年人提供義務(wù)服務(wù)，從而多渠道、多形式打造、壯大專職助老員、志愿者與義工相結(jié)合的為老服務(wù)隊伍。同時，要加強(qiáng)對專業(yè)的老人社工服務(wù)從業(yè)人員進(jìn)行崗前技能培訓(xùn)，逐步推行持證上崗制度，切實提高社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)水平；[7]建立健全老人社工人才的聘用、培養(yǎng)、評估和激勵機(jī)制，提高其專業(yè)化程度，造就一支規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)優(yōu)良的專業(yè)社工人才，為居家養(yǎng)老服務(wù)提供高素質(zhì)人才。此外，還要注重提高從業(yè)人員的個人道德修養(yǎng)，端正服務(wù)態(tài)度，增強(qiáng)工作者的社會價值感，給予老人親人般的關(guān)愛，讓老人盡早融入社區(qū)。

2.保障和規(guī)范資金

資金是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)得以持續(xù)進(jìn)行的保障。一旦資金短缺，將會直接影響居家養(yǎng)老服務(wù)的順利開展。因此，資金對于居家養(yǎng)老服務(wù)非常重要。我們應(yīng)該要規(guī)范財務(wù)管理，實行專款專用，不得挪用、濫用。區(qū)財政局按年度撥付居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)，保證資金到位。各個社區(qū)助老服務(wù)站設(shè)立獨(dú)立的財務(wù)制度，做到賬目清楚，財務(wù)分開，每季度上報所有的資金流動情況。對于居家養(yǎng)老服務(wù)的財務(wù)管理，除了要建立社區(qū)內(nèi)部財務(wù)制度對財務(wù)管理的監(jiān)督、披露財務(wù)信息外，還可以引進(jìn)NGO財務(wù)監(jiān)督，建立政府部門、社會組織、公眾之間參與互動的外部監(jiān)督機(jī)制。首先，政府應(yīng)建立完善的監(jiān)督機(jī)制，對監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)懲不貸；其次，積極引入審計監(jiān)督，建立外部審計公示制度；最后，調(diào)動社會公眾的積極性，建立監(jiān)督舉報獎勵機(jī)制，從而規(guī)范居家養(yǎng)老服務(wù)的財務(wù)管理。

3.完善考核機(jī)制

為落實居家養(yǎng)老服務(wù)情況，有必要對居家養(yǎng)老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、服務(wù)設(shè)施建設(shè)、服務(wù)隊伍建設(shè)、服務(wù)制度建設(shè)等進(jìn)行考評，完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的考核機(jī)制?？己艘匀粘z查、入戶隨訪、設(shè)立舉報電話、領(lǐng)導(dǎo)點評相結(jié)合的方式，采取社區(qū)干部、服務(wù)對象、服務(wù)對象家屬參評的形式，進(jìn)行綜合考核。各級政府組織考評組，采用自下而上逐級考評、逐級上報的方式，由街（鎮(zhèn)）對社區(qū)進(jìn)行自評，縣（市、區(qū)）對街（鎮(zhèn)）、區(qū)市對縣（市、區(qū)）進(jìn)行全面考評，省對區(qū)市上報的考評結(jié)果進(jìn)行抽查復(fù)評，最后評定考評結(jié)果。同時，除了內(nèi)部自評外，還可以依靠外部的監(jiān)督，通過第三方對社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行評估，增加服務(wù)評估結(jié)果的科學(xué)性和可信度。在考核評估中，可以實行考核獎勵制度，推行服務(wù)質(zhì)量等級與獎勵掛鉤的激勵機(jī)制，考評92分以上的評定為“明星服務(wù)員”，并給予相應(yīng)的獎金；80分以上的評為“合格服務(wù)員”；不足70分的評為“不合格服務(wù)員”，可給予相應(yīng)的處罰，進(jìn)而健全居家養(yǎng)老服務(wù)的評估制度。[3]

社區(qū)作為提供居家養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)平臺，在提供便利、優(yōu)質(zhì)服務(wù)上發(fā)揮著重要作用。然而，福州市鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)要想得到長足的發(fā)展，必須著力解決當(dāng)前存在的各種問題，積極探索社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的新途徑、新方法。在實踐過程中，注意發(fā)現(xiàn)新問題，結(jié)合實際解決新問題，總結(jié)新經(jīng)驗，進(jìn)一步深化和發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，努力構(gòu)建和諧社區(qū)。

[1]蘭育鶯.社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的現(xiàn)狀分析及對策研究[EB/OL].[2013-04-02].http://gafw.gl.gov.cn/News/ArticleDetail.aspx?articleid=464922

[2]福州市鼓樓區(qū)人民政府辦公室.福州市鼓樓區(qū)人民政府辦公室印發(fā)《鼓樓區(qū)關(guān)于開展居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實施意見》的通知[EB/OL].[2009-01-05]. http://www.gl.gov.cn/ZwOpenWeb/OpenDetail.aspx?articleid=28417

[3]福州市鼓樓區(qū)人民政府.福州市鼓樓區(qū)人民政府關(guān)于推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的實施意見[EB/OL].[2012-02-25]. http://www.gl.gov.cn/ZwOpenWeb/ZwArticle.aspx?articleid=299654

[4]福州市鼓樓區(qū)統(tǒng)計局.福州市鼓樓區(qū)2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報[EB/OL].[2011-08-01]. http://www.gl.gov.cn/Site/tjj/ArticleShow.aspx?articleid=254648

[5]居家養(yǎng)老服務(wù)情況調(diào)查[EB/OL].[2013-04-02].http://www.gl.gov.cn/2010/Interaction/VoteDetail.aspx?VpID=20.

[6]呂鴻翔.重慶市江北區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)研究[J].重慶行政:公共論壇,2013（1）: 46—47.

[7]孫迎春.我國社區(qū)居家養(yǎng)老調(diào)查及對策研究——基于南京市棲霞區(qū)居家養(yǎng)老調(diào)查[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì). 2012（11）: 190—192.

（文字編輯:王香麗 責(zé)任校對：賈俊蘭）

2014- 03- 03

賴翠鳳（1990—），女，漢族，碩士研究生;主要研究方向：公共管理理論與實踐。

賴翠鳳.福州市鼓樓區(qū)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實踐研究[J].社會工作與管理，2015，15（3）:69—74.

C916

A

1671- 623X（2015）03- 0069- 06