以理念創(chuàng)新推進(jìn)稅收治理能力現(xiàn)代化建設(shè)

◆秦泮義

一、稅收法定原則是推進(jìn)稅收治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的根本準(zhǔn)則

國(guó)家與社會(huì)關(guān)系理論認(rèn)為，國(guó)家和社會(huì)是二元界分，各有其活動(dòng)空間：在政治國(guó)家領(lǐng)域，政府權(quán)力是有限度的，其活動(dòng)方式、程序、范圍必須依賴于法律的明確授權(quán)，“法無(wú)明確授權(quán)則不能為”；在市民社會(huì)，主要受私法規(guī)制和約束，遵循主體平等、意思自治、等價(jià)有償和誠(chéng)實(shí)信用等民法原則，有其自發(fā)自主的生活樣式、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、文化信仰，政治國(guó)家不得干預(yù)，“法無(wú)明文禁止則可為”。這一理論體現(xiàn)在稅收上，即為稅收法定原則。黨的十八屆三中全會(huì)從加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)、完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的高度提出了落實(shí)稅收法定原則的要求，為稅收治理體系和治理能力建設(shè)確定了基調(diào)，指明了方向。

由此，在稅收治理過(guò)程中，從稅收治理模式的選擇到組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置，再到具體治理程序的制定，都要始終貫穿稅收法定原則，即涉及稅收治理的一切活動(dòng)必須納入法律范疇。無(wú)論上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)做決策還是一般稅務(wù)人員進(jìn)行具體征管工作，都應(yīng)該牢固樹(shù)立這一理念，正確行使公權(quán)力，一言一行都要嚴(yán)格依照稅法規(guī)定行事，即要依法行政，嚴(yán)禁為納稅人設(shè)置履行納稅義務(wù)的障礙，嚴(yán)禁設(shè)置侵犯納稅人權(quán)益的條款規(guī)定。這是推進(jìn)稅收治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的基本前提。

二、促進(jìn)稅法遵從是稅務(wù)機(jī)關(guān)的根本職責(zé)和戰(zhàn)略目標(biāo)

從立法角度講，稅收收入規(guī)模早已內(nèi)化于各個(gè)稅種的實(shí)體法律制度中。稅法對(duì)稅率、課稅對(duì)象、征稅范圍等要素都做了明確規(guī)定，因此，稅收收入主要取定于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況?；诙愂辗ǘㄔ瓌t和依法行政要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)的根本職責(zé)和使命就是確保稅法的貫徹執(zhí)行，即促進(jìn)稅法的遵從，維護(hù)稅收秩序，確保稅收的公平、公正。正如《OECD 良好稅務(wù)管理的原則》中指出的，“稅收管理機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是確保稅收法律的合規(guī)性”。

稅收實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家也普遍將促進(jìn)納稅遵從作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的根本任務(wù)和目標(biāo)。美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局前任局長(zhǎng)羅索蒂在其《絕處逢生》一書(shū)中指出，美國(guó)“98%的稅收都不是由國(guó)稅局的強(qiáng)制干預(yù)實(shí)現(xiàn)的”。基于此，他確定了美國(guó)稅務(wù)局的新使命是：“為每個(gè)納稅人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，幫助他們理解并履行稅務(wù)義務(wù)，并在全體納稅人中公平、公正地落實(shí)稅法。”

當(dāng)前，以“營(yíng)改增”為標(biāo)志的新一輪稅制改革正在積極穩(wěn)步地推進(jìn)中。值此契機(jī)，我們應(yīng)適時(shí)完善稅收征管改革，重新認(rèn)識(shí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)，轉(zhuǎn)變稅收治理理念，全心全意為納稅人依法履行納稅義務(wù)提供便利和幫助，并對(duì)不愿遵從的納稅人進(jìn)行查處打擊。因此，在推進(jìn)稅收治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過(guò)程中，首先需要進(jìn)一步認(rèn)清和明確稅務(wù)機(jī)關(guān)的職責(zé)，牢固樹(shù)立納稅服務(wù)理念，切實(shí)以納稅人為本，把“促進(jìn)公平、公正執(zhí)法，提高稅法遵從度”作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的戰(zhàn)略目標(biāo)。

三、推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)是提高稅收治理能力的必要外部環(huán)境

人無(wú)信不立，國(guó)無(wú)信不強(qiáng)。社會(huì)信用體系是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。社會(huì)信用體系建設(shè)是確保數(shù)據(jù)完整、真實(shí)、準(zhǔn)確、對(duì)稱的必要外部環(huán)境。社會(huì)誠(chéng)信度越高，涉稅數(shù)據(jù)包括共享信息的準(zhǔn)確度就越高，稅務(wù)機(jī)關(guān)就可以比較容易地解決信息不對(duì)稱的問(wèn)題，從而可以高效率地發(fā)現(xiàn)那些不愿遵從和決定不遵從的納稅行為，通過(guò)現(xiàn)代化稽查實(shí)施有效打擊震懾，提高稅法遵從度。因此，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)社會(huì)信用體系建設(shè)對(duì)于提高稅收治理能力的推進(jìn)作用。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，“要建立健全社會(huì)征信體系，褒揚(yáng)誠(chéng)信，懲戒失信。”“要建立個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)。要加快建立全社會(huì)房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺(tái)，推進(jìn)部門(mén)信息共享?！?014 年6 月27 日，國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020）》，從國(guó)家層面布局信用體系建設(shè)規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)要按照“政府推動(dòng)，社會(huì)共建；健全法制，規(guī)范發(fā)展；統(tǒng)籌規(guī)劃，分步實(shí)施；重點(diǎn)突破，強(qiáng)化應(yīng)用”的原則有序推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，健全信用信息共建共享合作機(jī)制，統(tǒng)籌利用現(xiàn)有信用信息系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施，依法推進(jìn)各信用信息系統(tǒng)的互聯(lián)互通和信用信息的交換共享，逐步納入金融、工商登記、稅收繳納、社保繳費(fèi)、交通違章等信用信息，形成覆蓋全部信用主題、所有信用信息類別、全國(guó)所有區(qū)域的信用信息網(wǎng)絡(luò)，到2020 年，實(shí)現(xiàn)信用基礎(chǔ)性法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系基本建立，以信用信息資源共享為基礎(chǔ)的覆蓋全社會(huì)的征信系統(tǒng)基本建成，信用監(jiān)管體制基本健全，信用服務(wù)市場(chǎng)體系比較完善，守信激勵(lì)和失信懲戒機(jī)制全面發(fā)揮作用。這為稅務(wù)機(jī)關(guān)提升稅收治理能力創(chuàng)造了良好的外部條件。

納稅信用是社會(huì)信用的基礎(chǔ)。納稅信用制度建設(shè)對(duì)推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)具有重要意義。稅務(wù)部門(mén)以提高稅法遵從度為宗旨，堅(jiān)持褒揚(yáng)誠(chéng)信和懲戒失信同步進(jìn)行的原則，全面參與社會(huì)信用體系建設(shè)，連續(xù)發(fā)布了《納稅信用管理辦法（試行）》和《重大稅收違法案件信息公布辦法（試行）》兩個(gè)公告，通過(guò)完善市場(chǎng)主體納稅信用信息，建立守信激勵(lì)、失信懲戒的聯(lián)合機(jī)制，以期為守信納稅人提供便利服務(wù)和實(shí)質(zhì)性支持，對(duì)失信納稅人進(jìn)行曝光懲戒，用納稅信用推動(dòng)稅收管理創(chuàng)新，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)。

稅務(wù)機(jī)關(guān)掌握著納稅人的相關(guān)涉稅數(shù)據(jù)，這就要求稅務(wù)機(jī)關(guān)樹(shù)立大數(shù)據(jù)意識(shí)，端正對(duì)外開(kāi)放相關(guān)數(shù)據(jù)的態(tài)度，積極主動(dòng)參與到社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)大局當(dāng)中，既要學(xué)會(huì)分享利用社會(huì)征信系統(tǒng)的信息，又要主動(dòng)提供相關(guān)的涉稅數(shù)據(jù)給征信系統(tǒng)，將納稅人的不良納稅記錄公布于眾，接受公眾的監(jiān)督。這樣，一方面對(duì)不愿遵從稅法的納稅人是一種信用約束，一旦產(chǎn)生稅收不良記錄，將會(huì)影響到該納稅人的誠(chéng)信度，從而對(duì)其投資等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生不良影響，反過(guò)來(lái)促使其自覺(jué)遵從稅法；另一方面，通過(guò)涉稅數(shù)據(jù)的披露和使用，也會(huì)引起全社會(huì)對(duì)稅收工作的關(guān)注，有助于形成良好的社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅環(huán)境，最終促進(jìn)稅法遵從度的提高。這需要稅務(wù)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變觀念，積極發(fā)揮社會(huì)協(xié)稅護(hù)稅網(wǎng)絡(luò)的作用，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)、工商管理機(jī)構(gòu)等相關(guān)部門(mén)的溝通、協(xié)調(diào)，及時(shí)取得第三方信息；同時(shí)，政府要制定相關(guān)法律，嚴(yán)格現(xiàn)金管理制度、銀行等部門(mén)的信息共享制度，形成合力，共同營(yíng)造公平、公正的稅收環(huán)境，共同提高稅收治理能力。2014 年12 月底，國(guó)家稅務(wù)總局已經(jīng)與國(guó)家發(fā)改委、中央文明辦、最高人民法院等21 個(gè)部門(mén)聯(lián)合簽署了《關(guān)于對(duì)重大稅收違法案件當(dāng)事人實(shí)施聯(lián)合懲戒措施的合作備忘錄》，明確提出對(duì)稅收違法“黑名單”當(dāng)事人實(shí)施18 項(xiàng)聯(lián)合懲戒措施，包括對(duì)“黑名單”當(dāng)事人的任職資格、行政許可、政府采購(gòu)、高消費(fèi)、融資信貸、評(píng)優(yōu)評(píng)先等方面進(jìn)行限制。這一舉措涉及措施多、覆蓋面廣、懲戒力度大，有助于發(fā)揮“組合拳”的威力，使重大稅收違法案件當(dāng)事人一處失信，處處受限，引導(dǎo)納稅人自覺(jué)遵從稅法；有助于營(yíng)造“守信者處處受益、失信者寸步難行”的良好社會(huì)氛圍，推動(dòng)社會(huì)信用體系建設(shè)，使誠(chéng)實(shí)守信成為全社會(huì)共同追求，為進(jìn)一步提升稅收治理能力提供良好的外部環(huán)境。

四、加強(qiáng)國(guó)際合作是維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益的必由之路

維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益是體現(xiàn)稅收治理能力的一個(gè)重要指標(biāo)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的發(fā)展，人才、資本、貨物和服務(wù)跨國(guó)流動(dòng)加速，納稅人跨國(guó)經(jīng)營(yíng)的無(wú)國(guó)界性與稅收管理有國(guó)界性之間的矛盾日益突出，給開(kāi)放經(jīng)濟(jì)條件下的稅收征管帶來(lái)嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，跨國(guó)逃避稅問(wèn)題令多國(guó)政府稅收利益遭受損失，國(guó)際社會(huì)開(kāi)始高度重視稅收和稅收征管協(xié)作。2009 年4 月，20 國(guó)集團(tuán)倫敦峰會(huì)呼吁采取行動(dòng)，打擊國(guó)際逃避稅。2010 年5 月，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)與歐洲委員會(huì)按照稅收情報(bào)交換的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)議定書(shū)形式對(duì)《多邊稅收征管互助公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）進(jìn)行了修訂，并向全球所有國(guó)家開(kāi)放，使《公約》影響力快速上升，正日益成為開(kāi)展國(guó)際稅收征管協(xié)作的新標(biāo)準(zhǔn)。 隨著中國(guó)企業(yè)“走出去”的數(shù)量日益增加，政府已深刻認(rèn)識(shí)到稅收領(lǐng)域國(guó)際合作的重要性和必要性。2013 年8 月27 日，國(guó)家稅務(wù)總局王軍局長(zhǎng)代表中國(guó)政府在法國(guó)巴黎簽署《公約》，我國(guó)正式成為第56 個(gè)簽約國(guó)，表明我國(guó)向稅收征管國(guó)際化軌道上邁出了重要的一步，將進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)利用國(guó)際稅收征管協(xié)作提高對(duì)跨境納稅人的稅收服務(wù)和征管水平，有助于營(yíng)造公平透明的稅收環(huán)境，旨在提升我國(guó)稅收治理能力，打擊國(guó)際范圍內(nèi)的逃避稅現(xiàn)象。

2014 年6 月底，我國(guó)又與美國(guó)就《海外賬戶稅收合規(guī)法》（FATCA，已于2014 年7 月1 日正式生效）草簽了實(shí)質(zhì)性政府間協(xié)議，兩國(guó)政府將以對(duì)等互惠方式分享本國(guó)居民在對(duì)方國(guó)家金融機(jī)構(gòu)所持有的賬戶信息，包括開(kāi)戶銀行名稱、所開(kāi)賬戶的賬號(hào)、相關(guān)收益、開(kāi)戶人姓名、住址等信息，使中美稅收合作邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。

上述國(guó)際合作措施將使試圖通過(guò)外國(guó)銀行轉(zhuǎn)移、藏匿資金、財(cái)產(chǎn)的納稅人無(wú)處可逃，必將大大提升我國(guó)的稅收征管特別是反避稅能力。正在進(jìn)行的稅收征管法的修改，必須充分考慮國(guó)際化趨勢(shì)的這一要求，增設(shè)相關(guān)條款規(guī)定，以法律形式明確國(guó)際稅收合作的具體要求，為維護(hù)國(guó)家稅收權(quán)益提供基本的法律保障，從制度建設(shè)上不斷提升稅收治理能力。

五、科技創(chuàng)新是推進(jìn)稅收治理現(xiàn)代化的技術(shù)支撐

作為技術(shù)支撐的，主要是通過(guò)信息化建設(shè)實(shí)現(xiàn)稅收治理的各項(xiàng)措施。近年來(lái)我國(guó)的稅收信息化建設(shè)可謂突飛猛進(jìn)。國(guó)家稅務(wù)總局設(shè)立了信息化建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)領(lǐng)全國(guó)稅務(wù)信息化建設(shè)工作，目前正在穩(wěn)步推進(jìn)“金稅三期”工程建設(shè)，從稅收宣傳到納稅服務(wù)、再到納稅申報(bào)、稅收征管、稅收稽查，都推行網(wǎng)絡(luò)化、電子化辦公，以此提高納稅服務(wù)質(zhì)量、稅收征管效率，節(jié)省征納成本。隨著科技的不斷創(chuàng)新和大數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)應(yīng)用，我國(guó)的稅收治理能力將會(huì)得到大幅度提升。

總之，稅收治理能力是國(guó)家治理能力的有機(jī)組成部分，要以納稅人為本，建立各級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)、財(cái)稅部門(mén)負(fù)責(zé)、政府協(xié)調(diào)、社會(huì)協(xié)助、公眾參與、法制保障的現(xiàn)代稅收治理模式，與國(guó)家治理模式統(tǒng)籌一致，協(xié)同推進(jìn)。建議正在修訂的稅收征管法以落實(shí)稅收法定原則為契機(jī)，跳出稅務(wù)部門(mén)來(lái)統(tǒng)籌研究修改完善各項(xiàng)條款內(nèi)容，使其真正成為能夠適應(yīng)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求、得到社會(huì)普遍遵循的一部稅收程序法，為推進(jìn)稅收治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供可靠的制度保障。