專業(yè)化、智能化與稅收風險管理*——以淮安市地稅局為例

◆王 猛

一、引言

風險管理作為降低風險不確定性和消極后果的實踐活動，在人類生活中無疑具有極端重要性，它甚至“超越了人類在科學、技術和社會制度方面取得的進步”。①彼得L.伯恩斯坦：《與天為敵：風險探索傳奇》，北京：機械工業(yè)出版社，2010 年版。將風險管理的理論與技術應用于稅收管理領域，以降低和化解稅收風險，是稅收管理現(xiàn)代化的趨勢和方向。目前，發(fā)達國家在嘗試將風險管理運用于稅收管理領域可謂是不遺余力，特別是以荷蘭、澳大利亞、美國、英國等為代表的經(jīng)濟合作與發(fā)展組織國家在稅收風險管理體系建設方面已卓有成效，有效降低了稅收風險，提高了納稅遵從度，減少了稅收流失。近年來，關于稅收風險管理的實踐和研究在我國方興未艾。自2002 年國家稅務總局提出“防范稅收風險”，2008 年提出“加強稅收風險管理”和2009 年提出“加快稅收風險管理機制建設”以來，稅收風險管理的理念受到越來越多的關注和重視。2010 年，國家稅務總局明確提出把“以加強稅收風險管理為導向”作為推進稅源專業(yè)化管理工作的指導思想，指出了我國未來稅收管理的重點和方向。

國內關于稅收風險管理的研究文獻雖也不少，但相較稅收風險管理的實踐而言還有許多不足。首先，現(xiàn)有關于稅收風險管理的研究還主要停留在國際經(jīng)驗和國內案例的簡要介紹階段，而缺乏系統(tǒng)性解剖案例和提煉一般性理論資源的努力；其次，既有研究還停留在風險管理主要流程的述說階段，而缺乏從宏觀視野系統(tǒng)思考稅收風險管理的一般性理論框架；最后，運用公共管理理論來理解和探討稅收風險管理更是一個缺失的視角。本文擬在既有研究文獻和理論的基礎上，建構理解稅收風險管理的一般分析框架，并以江蘇省淮安市地稅局為例說明稅收風險管理的探索與實踐。

二、中國稅收風險管理：挑戰(zhàn)與趨勢

一般而言，稅收風險通常分為稅收立法風險、稅收征管風險和納稅遵從風險（稅收流失風險）。本文意指的稅收風險管理主要是指對納稅遵從風險的管理，即稅務機關運用風險管理的理論和方法，充分配置資源和運用科學手段，對納稅人不依法準確納稅造成稅款流失的風險進行管理和控制，以防范稅收流失，提高納稅人納稅遵從度的過程和方法。實施稅收風險管理無疑有利于保證稅收的安全穩(wěn)定，降低征管成本，提高稅收管理效率?？梢哉f，稅收流失風險具有一定的普遍性。從歷史角度來看，每個朝代、歷史時期都存有逃避捐稅、征稅難的情況；從橫向看，稅收流失風險成為世界范圍內的共同問題，各國都在積極尋求風險管理的技術和方法，防范稅收流失。

無論是在基礎理論和基礎技術上，還是在組織機制和管理方法上，我國稅收風險管理還依然處在起步探索階段，成型的稅收風險管理模式還在塑造之中。特別是隨著經(jīng)濟、社會、技術和全球化的發(fā)展，以及人們所處環(huán)境復雜性、不確定性程度的增加，客觀上又對中國稅收風險管理構成了重大挑戰(zhàn)。首先，當今人類所處環(huán)境的高度復雜性、不確定性和不可完全預測性特質，使得稅收風險可能加大；其次，由于征納雙方信息的不對稱，納稅人對自身利益最大化和降低納稅負擔的追求，納稅人偷逃稅的風險還將一直存在；再次，隨著國際貿易的發(fā)展，新型商業(yè)模式和就業(yè)模式的出現(xiàn)，企業(yè)經(jīng)營結構的變化，大大增加了稅收征管的工作量和復雜性，人少事多的矛盾日益突出，無疑也增大了稅收遵從風險。這也對稅務機關的工作能力和風險管理能力提出了挑戰(zhàn)；最后，大數(shù)據(jù)時代的來臨和信息技術的發(fā)展對稅務部門產(chǎn)生了深刻影響，要求對稅收風險管理的流程、方式和手段進行根本性變革。同時，信息技術在稅務部門的廣泛應用，要求龐大的涉稅信息數(shù)據(jù)支持，這對稅務部門的數(shù)據(jù)管理和應用提出了更高要求。

中國稅收風險管理中存在的上述挑戰(zhàn)是無法回避的。只有從根本上變革稅收風險管理的組織理念、組織結構、管理模式、技術和手段，準確把握稅收風險管理的規(guī)律和趨勢才是應對各種挑戰(zhàn)的必然選擇。我們有理由認為，稅收風險管理必然朝著專業(yè)化和智能化的方向發(fā)展。一方面，稅收風險管理專業(yè)化是稅收征管模式轉變的內在要求。由“保姆式”到“提醒式”，再到“稽查式”的轉變和過渡，是稅收征管模式的趨勢和規(guī)律。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，傳統(tǒng)保姆式的稅源監(jiān)控方式已經(jīng)無法滿足科學化、精細化和法制化管稅的要求，只有建立以稅收風險管理為導向的稅源專業(yè)化管理新體系才是現(xiàn)代稅收管理的必由之路；另一方面，稅收風險管理智能化是適應現(xiàn)代信息技術對涉稅信息進行管理和應用的必然選擇。隨著計算機和網(wǎng)絡信息技術在稅務組織管理中的廣泛應用，組織管理方法與信息技術的高度融合，特別是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算和移動互聯(lián)網(wǎng)的興起，智慧政府、智慧城市理念的出現(xiàn)，將對組織方式產(chǎn)出革命性影響，現(xiàn)代稅務組織管理呈現(xiàn)出明顯的自動化和智能化趨勢。

三、稅收風險管理：一個分析框架

圖1 稅收風險管理的分析框架

稅收風險管理的分析框架是系統(tǒng)理解稅收風險管理和建立科學化的稅收風險管理體系的基石。而現(xiàn)有的稅收風險管理分析框架往往只是對風險管理中的風險計劃、風險識別、風險評估、風險推送、風險應對和風險反饋等環(huán)節(jié)進行簡要式描述，而較少結合宏觀的制度、社會經(jīng)濟和文化環(huán)境建構理解稅收風險管理的一般性框架。本文在修正既有理論框架的基礎上提出如圖1 所示的稅收風險管理框架。除對風險管理的流程這一核心的運行機制進行描述之外，還系統(tǒng)思考影響風險管理過程的制度規(guī)則、內外部環(huán)境、組織結構、人的動機、信息數(shù)據(jù)和技術等因素對風險管理的影響。

（一）制度規(guī)則

稅收風險管理必須以憲法和相關法律、法規(guī)及部門規(guī)章中的規(guī)定為依據(jù)。譬如，憲法中確立的公民依法納稅的義務，稅法中關于納稅人、征稅對象、稅目、稅率、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、優(yōu)惠政策、違章處理等做出的原則性規(guī)定，這是指導和框定稅收風險管理的基本原則。我國的分稅制結構、中央財政與地方財政的關系和稅務機構的設置方式，構成了影響稅收風險管理的又一制度背景，是分析稅收風險管理的宏觀環(huán)境。

除上述宏觀制度環(huán)境外，還需要對稅收風險管理的操作規(guī)則，如信息采集規(guī)則、數(shù)據(jù)分析規(guī)則、風險評定和風險應對規(guī)則進行深入分析。這些規(guī)則對稅收風險管理的各環(huán)節(jié)的操作進行了規(guī)定和說明，成為指導和理解風險管理具體流程的指南。

（二）內部條件

稅收風險管理受稅務機構內部的組織機制、領導機制、人事制度、溝通機制和核心業(yè)務流程等因素的影響。組織機制反映了風險管理的內部分工，厘定了內部的崗職體系和權利義務關系；同時，組織機構要適應稅收風險管理的要求，建構扁平化的組織結構形態(tài)，集中風險應對力量，增強風險應對能力和反應效率。領導機制負責統(tǒng)籌稅收風險管理工作和把握風險管理的戰(zhàn)略方向，是風險管理的核心機制。組織內部的人事管理為稅收風險管理工作提供人才支撐和保障，必須適應稅收風險管理專業(yè)化和智能化的要求。一方面，需要建設專業(yè)化的稅收人才隊伍，提高稅務干部的專業(yè)素質和業(yè)務能力；另一方面，需要創(chuàng)新人事管理方式，形成人盡其才、才盡其用的人事制度環(huán)境。稅收風險管理體系是一個系統(tǒng)工程，需要充分調動稅務機構內部所有的部門參與，因此，暢通便捷的溝通機制是提高風險管理應對協(xié)作性和效率的重要保證。稅收風險管理的業(yè)務流程對風險應對的職責進行了分割，又成為聯(lián)系內部核心管理部門的紐帶。清晰的業(yè)務流程管理是控制風險，降低成本，提高服務質量、工作效率以及對風險的反應速度的前提。

（三）外部環(huán)境

影響稅收風險管理的外部環(huán)境包括納稅人的動機、經(jīng)濟狀況、行業(yè)狀況、宏觀的經(jīng)濟環(huán)境和社會環(huán)境等。按照理性經(jīng)濟人假說，納稅人偷逃稅和降低自身稅負的動機是一直存在的，因而，偷逃稅心理是偷逃稅行為產(chǎn)生的重要動因。而納稅人的經(jīng)濟狀況和對社會環(huán)境是否公平正義的感知又影響著偷逃稅動機的強烈程度。納稅企業(yè)所在行業(yè)的經(jīng)營發(fā)展和受監(jiān)管狀況，也影響了納稅人的遵從度。經(jīng)濟周期因素常常被視作是大量稅收流失和征稅困難的初始原因。①劉 星，盧東寧：《稅收風險的生成機理及其防范研究》，《企業(yè)經(jīng)濟》，2004 年第10 期。另外，宏觀經(jīng)濟的運行形勢、政府的經(jīng)濟調控政策、產(chǎn)業(yè)結構都會影響稅收風險管理。

（四）信息技術、數(shù)據(jù)和稅收文化

現(xiàn)代化的稅收風險管理必須以豐富的數(shù)據(jù)情報和先進的信息技術作支撐。龐大的涉稅數(shù)據(jù)是風險管理的基礎，涉稅信息越豐富，風險識別和風險評估的準確度就越高；功能強大、安全性高、操作性強的稅收征管信息系統(tǒng)是便捷化、智能化稅收風險管理的重要保障。從這一角度而言，稅收風險管理就是運用先進的信息技術系統(tǒng)從龐大的涉稅數(shù)據(jù)庫中找出存有疑點和風險的數(shù)據(jù)進行排除和應對，以防止稅收流失，提高納稅遵從度的過程。

社會中的稅收文化也影響稅收風險管理。一方面，稅收文化影響納稅人的偷逃稅行為，如“偷稅心理+偷稅機遇＝偷稅”的這樣一種不良納稅文化大大增加了稅收流失的風險；另一方面，稅收文化對稅收征管行為同樣起到影響作用，如信息技術在稅收中占有越來越重要的地位，信息技術逐漸融合到稅收文化中來，成為稅收文化中頗有特色的部分。

（五）運行機制

按照現(xiàn)代風險管理的一般原理，稅收風險管理的運行機制主要包括風險識別、風險評估、風險應對和風險反饋四個環(huán)節(jié)和指導四個環(huán)節(jié)的風險管理戰(zhàn)略與目標。各個環(huán)節(jié)之間分工清晰明確，協(xié)調銜接有序，實行動態(tài)的閉環(huán)管理。風險識別是稅收風險管理的起點，主要涉及分析哪些納稅人、哪些領域存在稅收風險以及尋找對稅款流失構成影響的各類風險因素，其目的在于通過查找風險信息，為風險應對指明方向，達到提高風險應對效率和保護稅源的目的。風險評估則是按照制定的風險積分方法，計算納稅人的風險積分，在乘以排序的相關參數(shù)后，排定納稅人風險次序，確定納稅人風險等級，①李小平：《稅收風險管理與模型應用》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2012 年版。然后依據(jù)分級分類的管理原則，將風險等級排序后的風險管戶推送到相應的業(yè)務部門進行處理，它是風險識別與風險應對的過渡環(huán)節(jié)。風險應對是對風險識別與評估環(huán)節(jié)的反應，即根據(jù)已推送的風險任務和疑點，采取相應的策略和措施，防范、控制和化解稅收風險的過程，因此，它是稅收風險管理的中心環(huán)節(jié)。風險反饋是風險應對機構在對納稅人采取風險應對措施后，向風險監(jiān)控機構反饋應對結果的過程。風險反饋還能夠檢驗風險識別是否科學和有針對性，風險等級排序是否與風險度大小的實際情況相吻合，風險應對措施是否有效，風險應對的收益率，風險應對后公眾對稅收遵從的認知狀況等。②張愛球：《OECD 的稅收風險管理理論與實踐》，《中國稅務》，2009 年第11 期。

四、專業(yè)化、智能化：淮安市地稅局的探索與實踐

江蘇省淮安市地稅局是國內較早探索運用風險管理理念進行征管體制改革的單位。早在2007年，淮安市地稅局率先引入風險管理理念，研發(fā)稅收風險控制系統(tǒng)，由管理分局對納稅人實施“提醒式”服務，防范與化解稅收風險。③陳建浦：《在路上：稅務管理創(chuàng)新探索與思考》，南京：江蘇人民出版社，2011 年版。新時期，國家稅務總局和江蘇省地方稅務局提出了稅源專業(yè)化管理的要求。2011 年，淮安市地稅局在原有第二分局的基礎上成立了風險監(jiān)控局，按照提升風險管理能力為主導和完善風險應對能力為機制的要求，實現(xiàn)了“征、評、管、查”的四分離，加速了“提醒式”向“稽查式”征管模式的轉變。2012 年，又進一步完善了“征、評、管、查”的四分離，形成了基于風險管理的征管體制。

在風險管理上，淮安市地稅經(jīng)歷了從計算機硬件和信息化建設，到數(shù)據(jù)分析，再到風險評估的轉變，目前形成了風險計劃、風險識別、風險評估、風險應對和風險反饋的全過程風險管理制度。至此，淮安市地稅局已建構起較為成熟的稅收風險管理體制。因此，系統(tǒng)分析和總結淮安市地稅局探索風險管理體制的經(jīng)驗，對國內稅務同行進行稅收風險管理具有重要的示范意義和借鑒價值。

（一）以風險管理為核心，構建稅收征管新體系

淮安市地稅局經(jīng)歷了“保姆式”“提醒式”“稽查式”的征管階段。征管體制從“征管、稽查”兩分離（2004 年以前），到“征收、管理、稽查”三分離（2004 年），以及“征收、管理、稽查、數(shù)據(jù)分析”四分離（2007 年），并最后形成了“征收、風險評估、管理和稽查”四分離模式（2011年）。淮安市地稅征管模式的變化，是逐步凸顯數(shù)據(jù)分析和風險管理環(huán)節(jié)的過程。通過風險管理理念來重新建構征管體制，并進行相應的組織機構調整，把新型征管體制真正建構在納稅服務和風險管理兩個基礎上。

目前，淮安市地稅局建立起了“征、評、管、查”四分離的專業(yè)化稅收征管模式。納稅服務局、風險監(jiān)控局、稅源管理局和稽查局作為風險管理的主要主體，四個部門在稅收風險管理上明確分工、相互協(xié)作。其中，風險監(jiān)控局在稅收風險管理中扮演著發(fā)動機和指揮中樞的作用，主要負責風險識別與評估環(huán)節(jié)；而納稅服務局、稅源管理局、稽查局作為風險監(jiān)控局推送風險的接收單位，主要負責風險應對環(huán)節(jié)。一方面，嚴格遵循“無推送，不應對”的原則，實行嚴格的“選案權”與“應對權”的分離，風險應對部門只負責應對風險監(jiān)控局推送的稅收風險；另一方面，風險應對機構將風險應對的結果反饋至風險監(jiān)控局，由風險監(jiān)控局對風險應對的效率和結果實施動態(tài)的監(jiān)控。

（二）進行機構改革，構建風險管理新組織

淮安市地稅局系統(tǒng)性改革伊始，就將組織結構調整和改革作為總體改革的重點。通過減少行政層級，以組織結構的扁平化和實體化來實現(xiàn)組織的規(guī)模經(jīng)濟和整體效率。按照稅源管理專業(yè)化的要求和順應稅收管理機構“扁平化”及征管方式“集約化”的趨勢，淮安市地稅推動稅源管理機構由單一的領導職能向領導和直接管理稅源雙重職能的轉變。一是淮安市地稅局通過撤銷各管理分局內設機構，設置“大綜合科”統(tǒng)一負責稅源管理局的行政事務，提升行政效率；二是上收各稅源管理局的財務、后勤，實施集約化管理，實行“大財務”和“大后勤”；三是將稅源管理局原有的前臺服務職能分離出來，集中由納稅服務局統(tǒng)一管理，實行“大業(yè)務”。按照稅源管理專業(yè)化和集約化的思路，通過以上改革，淮安市地稅局的管理分局完成了由全職能局到專業(yè)化稅源管理局的轉變。至此，稅源管理局擺脫了煩瑣的行政事務和前臺服務工作，而專注于風險應對和數(shù)據(jù)管理職能，成為風險管理系統(tǒng)中非常重要的一環(huán)。

（三）實施機制創(chuàng)新，構建風險管理專業(yè)化體制

淮安市地稅局在稅收風險管理領導體制、應對機制、合作機制等方面進行創(chuàng)新，構建了專業(yè)化的風險管理體制。一是成立由風險監(jiān)控局牽頭的稅收風險管理領導小組作為稅收風險計劃管理的決策機構，全面負責稅收風險管理的統(tǒng)籌指導，審定年度風險計劃和對風險管理計劃執(zhí)行中的重大問題進行決策。

二是建立專業(yè)化的風險應對機制。一方面，按照分級管理的原則，不同等級風險由不同機構進行應對。按照風險評定規(guī)則區(qū)分出低等、中等和高等風險，分別推送至納稅服務局、稅源管理局和稽查局，由專門機構采用有針對性的應對手段和策略進行應對；另一方面，根據(jù)分類應對原則，通過區(qū)分重點稅源與一般稅源，實施稅源專業(yè)化管理，提升風險應對針對性、專業(yè)性和效率。為加強重點稅源管理，提高重點稅源監(jiān)控和稅收管理水平，成立了重點稅源管理局。

三是強化風險管理崗責體系，完善風險管理責任機制。健全的崗位職責體系是實施稅收風險管理的基礎，通過合理分權、規(guī)范工作流程，形成一個管理嚴密、相互制約、相互補充的稅收管理體系，確保對稅源的有效監(jiān)控。一方面，按照稅源管理專業(yè)化要求對納稅服務局、風險監(jiān)控局、稅源管理局、稽查局、規(guī)劃財務處、征管科技處、稅政處、政策法規(guī)處等機關的風險管理職能進行了清晰界定；另一方面，在各部門內部又分別設立若干風險管理崗位，如數(shù)據(jù)管理崗、風險識別崗、風險推送崗、風險應對崗，權力責任分配到崗位個人。 在此基礎上，依托大集中系統(tǒng)，進行流程管理和節(jié)點推送，實施對風險管理人員的動態(tài)監(jiān)控，建立了“責任明確，監(jiān)控到位”的風險管理責任機制，最大限度地減少因稅收執(zhí)法風險所造成的稅收流失。

四是引進專業(yè)稅收中介機構，建立風險管理的合作機制。為進一步提高稽查工作質量和效率，適應專業(yè)化稽查管理的需要，淮安市地稅局在稅務稽查中充分利用中介機構的專業(yè)性、經(jīng)濟性優(yōu)勢，引進外部機構協(xié)助稽查人員進行稅務審核，構建了地稅局與中介結構合作治稅的良性機制。

（四）實施團隊管理，創(chuàng)新風險管理模式

團隊建設是淮安市地稅風險管理的主要特色之一。在風險管理系統(tǒng)開發(fā)階段，通過抽調業(yè)務精英組建業(yè)務需求團隊開發(fā)和完善風險管理應用軟件，提高風險管理的信息化水平。在風險監(jiān)控局，建設稅收風險計劃統(tǒng)籌團隊、風險識別團隊和風險排序團隊、風險監(jiān)督與評價團隊，統(tǒng)籌風險計劃和人力資源，形成統(tǒng)一的大風險監(jiān)控格局，增強了稅務干部的團隊合作意識和協(xié)作能力。在稽查局，按照專業(yè)化稽查的要求，整合稽查干部力量，按照行業(yè)分類組建專業(yè)化的稽查團隊，集中業(yè)務精英對重點風險領域進行重點打擊。

（五）以信息化為支撐，構建智能化風險管理體制

智能化是稅收風險管理的趨勢和方向，也是智慧型政府的基本特征之一。智能化要求在風險管理中充分利用計算機和信息技術，實現(xiàn)風險管理的自動化，通過軟件程序來完成風險管理。目前，淮安市地稅局在智能化風險管理方面做出了諸多探索。首先，按照信息管稅的要求，運用企業(yè)財務報表數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)自動采集企業(yè)的涉稅數(shù)據(jù)，提高了涉稅數(shù)據(jù)的準確性；運用稅收征管保障平臺，全市25 個機關單位上傳涉稅數(shù)據(jù)，為稅收風險管理提供了大量的第三方數(shù)據(jù)。其次，高度重視系統(tǒng)運維和網(wǎng)絡安全建設，通過上線智能運維管理系統(tǒng)如機房場地監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)絡監(jiān)控系統(tǒng)、應用軟件運行監(jiān)控系統(tǒng)，建立自動預警機制，構建了一套安全化、智能化的運維體系。最后，依托大集中系統(tǒng)和風險監(jiān)控局“五中心”（數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)審計、風險監(jiān)控、業(yè)務指揮和決策參謀中心）的職能定位，構建起風險識別、風險排序、風險預警、風險推送、風險稽查為一體的集中化、智能化風險管理體制。

（六）培育風險管理文化，構建風險管理新氛圍

淮安市地稅局在系統(tǒng)構建風險管理體制的同時，還傾力營造風險管理的軟環(huán)境，加強對稅收風險管理的宣傳，教育與激勵全體稅務人員牢固樹立稅收風險管理理念。目前，淮安市地稅局已形成一整套圍繞風險管理的組織文化，涉及數(shù)據(jù)管理、信息技術、責任價值觀、遵從度假設等方面。例如，秉持“優(yōu)質的納稅服務與高質量的風險監(jiān)管能夠提高納稅人的遵從度”，即“納稅服務+稅收執(zhí)法=稅收遵從”的基本假設，把納稅服務和風險應對作為提高稅收遵從度，防止稅收流失的突破口。堅持“還責于納稅人”的責任價值觀，由納稅人實行自主申報，稅務部門實施事后的監(jiān)督和稽查，這為未來稅收風險管理的新模式奠立了基礎。淮安市地稅局還形成了“用什么數(shù)據(jù)，采集什么數(shù)據(jù)”的數(shù)據(jù)管理觀，“機器管人”“數(shù)字會說話”的信息化價值觀。更為重要的是，淮安市地稅局形成了圍繞風險管理的組織安排、人事制度、業(yè)務流程、領導方式和溝通機制，作為風險管理文化的載體，使得稅務干部對風險管理文化有了更深入的理解。

五、結語

構建以促進稅法遵從為目標，以風險管理為導向，以信息管稅為依托，以稅源分級分類為基礎，建立納稅服務、風險監(jiān)控、風險應對的稅源專業(yè)化管理新體系是未來稅務組織改革的方向。稅收風險管理在加強稅源深度管理、防止稅收流失方面發(fā)揮著重要作用，必然是未來稅務工作的重心，亦是“稽查式”征管模式的內在要求?；窗彩械囟惥衷诙愂诊L險管理上進行的探索和實踐對國內同行具有重要的借鑒應用價值?；窗彩械囟惥衷谖諊H先進風險管理理念和方法的同時，在我國的制度環(huán)境、社會經(jīng)濟環(huán)境、行政體制、技術水平和文化習慣中尋求合適的稅收風險管理模式，也為探索符合本國國情的公共風險管理模式積累了寶貴經(jīng)驗。