完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度的思考

◆袁自永

一、新形勢下完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度的必要性

公職律師一般是指依法取得法律職業(yè)資格，在國家機關(guān)、黨政社團、事業(yè)單位任職或經(jīng)招聘到上述部門工作，經(jīng)司法行政部門授予公職律師資格，專職從事法律事務(wù)的執(zhí)業(yè)人員。

20 世紀(jì)90 年代中期，司法部提出公職律師的概念，并在全國開展試點。2002 年10 月，司法部發(fā)布《關(guān)于開展公職律師試點工作的意見》，對公職律師的任職條件、職責(zé)范圍、權(quán)利義務(wù)及管理等做出規(guī)定。自此，各地公職律師試點工作廣泛開展起來。截至2013 年底，已有10 多家中央單位開展公職律師試點工作，全國共有公職律師6100 人，其中，中央國家機關(guān)公職律師803 人。①《2013 年全國律師工作基本統(tǒng)計數(shù)據(jù)》，《中國律師》，2014 年第4 期。

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入新的歷史發(fā)展階段，黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出了部署。全會《決定》在“推進(jìn)法治中國建設(shè)”部分，專門提到要“普遍建立法律顧問制度”，“完善規(guī)范性文件、重大決策合法性審查機制”等。這里的“法律顧問”是泛指，包括聘請社會律師擔(dān)任法律顧問②法律顧問一般是指接受公民、法人或其他組織的聘請為其提供法律服務(wù)的執(zhí)業(yè)律師，或者其他法律專業(yè)人士。法律顧問與公職律師在服務(wù)公共部門方面有著廣泛的聯(lián)系和區(qū)別，公職律師可以充當(dāng)本單位法律顧問，離職后也可以轉(zhuǎn)為社會執(zhí)業(yè)律師；法律顧問則不能直接轉(zhuǎn)作公職律師，必須取得相應(yīng)資格。和建立公職律師制度等。稅務(wù)系統(tǒng)是國家重要的經(jīng)濟管理和行政執(zhí)法部門，按照全面深化改革要求建立完善法律顧問與公職律師制度具有特殊重要性。

第一，推進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)的需要。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成、國家和社會活動各方面基本實現(xiàn)“有法可依”的歷史背景之下，黨中央在十八屆三中全會提出了新時期集法治國家、法治政府和法治社會為一體的法治建設(shè)新目標(biāo)。稅務(wù)系統(tǒng)貫徹法治建設(shè)新要求，必須推進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)。法治稅務(wù)是對稅收立法、稅收執(zhí)法、稅收司法、嚴(yán)格守法的全面要求，是對稅務(wù)系統(tǒng)依法行政、依法治稅、依法管理的更高要求。公職律師制度在某種程度上是一個國家政府法治化水平的重要標(biāo)志。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，總結(jié)國內(nèi)先行試點行業(yè)做法，克服稅務(wù)系統(tǒng)探索工作中的不足，進(jìn)一步建立完善法律顧問與公職律師制度，是推進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)的必然要求，是加快稅收事業(yè)現(xiàn)代化的客觀需要。

第二，提升稅收治理能力的需要。法治是治國理政的基本方式，提升稅收治理體系和治理能力，實現(xiàn)稅收事業(yè)發(fā)展現(xiàn)代化目標(biāo)，需要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用。完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度，將有助于強化法治思維在稅收工作中的運用。稅務(wù)機關(guān)重大決策與稅收規(guī)范性文件合法性審查，稅收執(zhí)法行為監(jiān)督與風(fēng)險防范，涉稅案件查處與訴訟，稅務(wù)機關(guān)正當(dāng)權(quán)益維護與爭議解決等，都需要公職律師運用日益繁復(fù)的法律知識架構(gòu)，提供專業(yè)的法律意見或協(xié)助。稅務(wù)機關(guān)只有更好地遵法、守法，才能進(jìn)一步地執(zhí)好法、收好稅，提高治稅能力和治稅效果。

第三，深化干部隊伍建設(shè)的需要。稅務(wù)系統(tǒng)戰(zhàn)線長、隊伍大，基層人員比重高，執(zhí)好法、帶好隊，不僅要求各級稅務(wù)機關(guān)要依法、規(guī)范行使權(quán)力，還要求每一位稅務(wù)干部自覺樹立法治意識，提高執(zhí)法水平。尤其是當(dāng)前納稅人維權(quán)意識日益增強，社會輿論對稅收工作高度關(guān)注的情況下，對稅務(wù)人員提高法治素養(yǎng)的要求更加迫切。但從稅務(wù)系統(tǒng)干部隊伍現(xiàn)狀看，法律專業(yè)人才普遍較少，基層干部整體法律素養(yǎng)并不高，徇私枉法、無知犯法情況屢見不鮮。建立、完善公職律師制度，不僅有利于整合散落在各層級的法律人才資源，統(tǒng)籌使用、發(fā)揮更大作用，助推稅收執(zhí)法行為更加規(guī)范、更加合法有效，也有利于加大普法宣傳教育，引導(dǎo)、帶動干部群體學(xué)法用法、守法護法，共同提升稅務(wù)機關(guān)執(zhí)法形象，這對于深化干部隊伍建設(shè)無疑具有積極的現(xiàn)實意義。

二、稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度運行現(xiàn)狀

隨著公職律師試點在全國的開展，一些稅務(wù)機關(guān)也探索開展了公職律師試點工作，如廣西、山西和貴州省國稅局分別在2007 年、2009 年開展了公職律師試點，建立了公職律師隊伍，開展了相應(yīng)的工作。截至2013 年底，全國有近半省級稅務(wù)機關(guān)開展了公職律師試點工作。①據(jù)2013 年底國家稅務(wù)總局政策法規(guī)司對稅務(wù)系統(tǒng)公職律師試點情況的摸底。

（一）稅務(wù)系統(tǒng)公職律師試點的主要特點

一是模式統(tǒng)一。均在省局法規(guī)部門成立了公職律師辦公室，專門負(fù)責(zé)管理系統(tǒng)內(nèi)公職律師人員及其工作的開展。公職律師接受所在單位、公職辦和司法行政部門三重管理。二是職責(zé)統(tǒng)一。公職律師主要負(fù)責(zé)為本單位行政決策提供法律咨詢意見，參與本單位規(guī)范性文件的起草、審議和修改，參與重大稅務(wù)案件和行政復(fù)議案件的審理，受本單位委托調(diào)查和處理民事糾紛等法律事務(wù)，代理本單位參與訴訟、仲裁活動，開展稅收法制宣傳等。三是管理制度化。制定了公職律師管理辦法、公職律師使用服務(wù)管理制度等。四是培養(yǎng)和使用多元化。各地都加大了對法律專門人才的引進(jìn)和培養(yǎng)力度，積極為法律專業(yè)人才成長創(chuàng)造條件，鼓勵發(fā)揮法律專長。如支持公職律師參加司法行政部門和律師協(xié)會組織的各類培訓(xùn)、考察調(diào)研，組織公職律師旁聽行政訴訟案件庭審，有的省還組織公職律師到政法高校接受專業(yè)培訓(xùn)，或與法律顧問律師事務(wù)所合作開展跟班學(xué)習(xí)等，不斷提高公職律師執(zhí)業(yè)能力。

（二）稅務(wù)系統(tǒng)公職律師的積極作用

一是有助于提高涉稅案件辦理質(zhì)量。參與重大稅務(wù)案件和行政復(fù)議案件的審理工作，從法律專業(yè)角度提出初審意見，促進(jìn)案件的妥善解決。二是有助于防范稅收執(zhí)法風(fēng)險。參與制定和審查稅收規(guī)范性文件，對其合法性提出專業(yè)意見，對其操作性提出稅收執(zhí)法建議，以提升規(guī)范性文件質(zhì)量，規(guī)范抽象行政行為，從源頭上防范稅收執(zhí)法風(fēng)險。三是有助于維護國家稅收權(quán)益。代理稅務(wù)機關(guān)行政訴訟案件，彌補外聘社會律師稅收業(yè)務(wù)知識的不足，提高行政應(yīng)訴工作質(zhì)量，維護國家稅收利益。四是有助于維護稅務(wù)機關(guān)合法權(quán)益。參與起草相關(guān)法律文書，收集、整理相關(guān)證據(jù)，單獨或配合法律顧問開展訴訟活動，增強勝訴可能性。對稅務(wù)機關(guān)的民事合同、勞動糾紛等出具法律意見，避免產(chǎn)生不必要的糾紛和矛盾。五是有助于改善稅務(wù)機關(guān)形象。公職律師參與各項活動，易得到有關(guān)單位的支持配合與行政相對人的認(rèn)可和尊重，提升行政機關(guān)文明執(zhí)法的形象。同時，稅務(wù)機關(guān)充分利用自身法律人才資源，能有效降低行政成本。

（三）稅務(wù)系統(tǒng)公職律師試點中存在的問題

一是職責(zé)不清。目前公職律師的業(yè)務(wù)范圍基本上與法制機構(gòu)職責(zé)重疊，公職律師與法律顧問、其他稅收法制人員之間的關(guān)系有待理順，職責(zé)劃分、管理架構(gòu)需進(jìn)一步明確。二是機制不暢。公職律師辦公室的機構(gòu)性質(zhì)、級別不明確，缺乏身份定位。公職律師出具法律意見沒有固定的工作機制，大多依照稅務(wù)機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的指示而啟動。部分公職律師并非在政策法規(guī)部門工作，抽調(diào)參加公職律師工作對其本職工作有消極影響。三是激勵不足。公職律師的工作屬于兼職性質(zhì)，開展法律服務(wù)的工作壓力大、要求高、責(zé)任重。單位對公職律師本身的激勵非常有限，相關(guān)人員對公職律師工作的參與度難以長期保證。同時，公職律師工作缺乏必要的經(jīng)費和物質(zhì)保障，制約公職律師提供法律服務(wù)的深度和廣度。四是人才不夠。各試點省份稅務(wù)系統(tǒng)公職律師人員普遍不多，多則二十幾人，少則幾人，且分布不均，一些地市稅務(wù)系統(tǒng)還沒有合格的公職律師人選。很多法律專業(yè)干部缺乏法律服務(wù)工作經(jīng)驗，法律服務(wù)的技能和水平還有待提高。五是影響不大。公職律師在提供法律服務(wù)時，很難從行政隸屬關(guān)系中擺脫出來，律師職業(yè)的獨立性沒有保障。對公職律師還沒有客觀公正的專業(yè)評價體系，經(jīng)濟待遇又無法提高，公職律師的專業(yè)性勞動價值也缺乏衡量的標(biāo)準(zhǔn)，這使得公職律師在稅務(wù)系統(tǒng)還沒有得到廣泛認(rèn)同。

三、完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度的對策建議

2013 年底的全國稅務(wù)工作會議明確提出要“大力推進(jìn)依法治稅， 健全依法行政重大基礎(chǔ)性制度，研究建立稅務(wù)系統(tǒng)法律顧問和公職律師制度”。筆者從稅務(wù)系統(tǒng)實際和系統(tǒng)內(nèi)外試點的經(jīng)驗總結(jié)出發(fā)，對完善稅務(wù)系統(tǒng)公職律師制度提出如下建議：

（一）明確公職律師定位與職責(zé)

1.明確公職律師的法律地位。我國《律師法》修訂多次，始終保留著“公務(wù)員不得兼任執(zhí)業(yè)律師”的規(guī)定。現(xiàn)在試行的公職律師制度與《律師法》規(guī)定存在沖突，公職律師缺少合法的身份依據(jù)。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)修改《律師法》，盡早實現(xiàn)“形成社會律師、公職律師、公司律師、軍隊律師并存發(fā)展、相互配合，優(yōu)勢互補的格局”，①司法部：《關(guān)于拓展和規(guī)范律師法律服務(wù)的意見》(司發(fā)〔2003〕14 號)。把公職律師納入我國律師制度的整體框架中，為其提供合法的身份依據(jù)，在法律上確認(rèn)其角色定位，明確相關(guān)權(quán)利義務(wù)。

2.明確稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)公職律師職責(zé)。區(qū)分公職律師與法律顧問、法規(guī)部門的職責(zé)范圍，公職律師職責(zé)分為三個層次：一是法律顧問，負(fù)責(zé)局內(nèi)重大行政決策、規(guī)范性文件和招投標(biāo)等對外協(xié)議的合法性審查，提供專業(yè)法律意見；二是法務(wù)主管，主辦行政復(fù)議案件、涉稅涉法訴訟事宜，參與涉稅案件審議，解決用工糾紛、涉法信訪問題等；三是法制宣傳員，開展普法宣傳教育、稅收法治調(diào)研，受指派參與執(zhí)法檢查、法律援助，為干部提供法律咨詢等。法規(guī)部門回歸綜合政策管理，負(fù)責(zé)監(jiān)督依法行政職責(zé)落實和日常性依法依規(guī)問題的審核把關(guān)。法律顧問則主要與公職律師相互協(xié)助，在司法事務(wù)中提供幫助。公職律師如具備司法辦案能力，一般可不再聘用社會律師充當(dāng)法律顧問。

（二）確定公職律師組織模式

我國開展公職律師試點以來，曾經(jīng)推廣過揚州模式、廣州模式和廈門模式。揚州模式是政府雇員制，其人員不納入公務(wù)員系列，待遇從優(yōu)；廣州模式是公職律師所加崗位公職律師制，人員均納入公務(wù)員管理；廈門模式是崗位公職律師制，由各部門自設(shè)公職律師崗，人員納入公務(wù)員管理。從政府部門角度看，廈門模式比較適合，而且試點的各行業(yè)基本采用這種模式，稅務(wù)系統(tǒng)試點單位也是如此，均在法規(guī)部門設(shè)立公職律師辦公室。實踐證明可行的做法，應(yīng)予以確認(rèn)。我們認(rèn)為，在組織機構(gòu)設(shè)置上應(yīng)再跨進(jìn)一步，即在嚴(yán)格區(qū)分職責(zé)前提下，總局、省局單獨設(shè)立公職律師辦公室，對公職律師進(jìn)行統(tǒng)一管理，獨立開展工作，集中突破重點工作，市州級局設(shè)立公職律師崗，服從本單位管理和公職律師辦公室調(diào)遣。所有公職律師人員經(jīng)費納入各級預(yù)算。這樣，既可確保公職律師能夠獨立運作，發(fā)揮執(zhí)業(yè)律師功能，也可擴大公職律師辦公室和公職律師影響，促進(jìn)法治稅務(wù)建設(shè)。公職律師辦公室即便不能單獨設(shè)立，在掛靠法規(guī)部門的情況下，也應(yīng)保證其獨立運作，與法規(guī)部門工作區(qū)別開來。

（三）完善公職律師辦公室運作機制

一是保障公職律師履職權(quán)利。獨立性、自主性是執(zhí)業(yè)律師正確運用法律的關(guān)鍵。稅務(wù)機關(guān)在明確公職律師不得從事有償服務(wù)，不得在律師事務(wù)所兼職，不得以律師身份辦理本單位以外的訴訟與非訴訟案件等紀(jì)律和規(guī)范的前提下，應(yīng)當(dāng)尊重公職律師的參閱資料、獨立調(diào)查等執(zhí)業(yè)權(quán)利，確保公職律師能夠及時掌握信息，盡快參與到相關(guān)事務(wù)中，客觀、公正地進(jìn)行法務(wù)處理和意見表達(dá)。譬如，召開重大行政決策會議，應(yīng)當(dāng)要求公職律師辦公室負(fù)責(zé)人參加，以便公職律師能夠及時啟動合法性審查程序，對有關(guān)涉法決策事項和重要文件進(jìn)行法律把關(guān)。二是理順公職律師執(zhí)業(yè)工作流程。公職律師開展執(zhí)業(yè)活動，由公職律師辦公室統(tǒng)一受理、統(tǒng)一指派、統(tǒng)一監(jiān)督。公職律師辦公室根據(jù)法律事務(wù)的不同性質(zhì)，結(jié)合公職律師的崗位分工、業(yè)務(wù)特長指派承辦公職律師。對重大涉法、涉訴、涉案事務(wù)，公職律師辦公室根據(jù)需要，組織公職律師進(jìn)行研究審核，提出法律意見。對規(guī)范性文件、重大民事合同、協(xié)議等的合法性審查，應(yīng)規(guī)定必須經(jīng)過公職律師出具法律意見的工作機制。公職律師辦公室內(nèi)部應(yīng)對申請法律服務(wù)、登記受理、指派人員、案件合議、卷宗管理、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等各項工作進(jìn)行規(guī)范。同時，公職律師還應(yīng)當(dāng)接受司法行政部門和律師協(xié)會的指導(dǎo)與監(jiān)督。

（四）加快稅務(wù)公職律師隊伍建設(shè)

一是培養(yǎng)公職律師專業(yè)人才。一方面，要加大公務(wù)員招錄中法律專業(yè)人才的比例，包括面向社會律師公開招錄；另一方面，要加大稅務(wù)干部法律知識培訓(xùn)力度，鼓勵干部報名參加司法考試，給予學(xué)習(xí)時間保障和學(xué)習(xí)、考試費用報銷，對通過考試取得法律職業(yè)資格的給予嘉獎和一次性物質(zhì)獎勵。同時，針對公職律師的實際需求，分類培養(yǎng)現(xiàn)有的公職律師，使其能盡快適應(yīng)稅務(wù)系統(tǒng)公職律師的崗位要求。比如，每年定期組織公職律師進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，輔助以靈活多樣的日常短期培訓(xùn)。要統(tǒng)籌安排公職律師參與辦理各類稅務(wù)案件，注重公職律師的鍛煉培養(yǎng)，建立法律事項研討工作機制，形成傳幫帶的良好工作氛圍，通過實際辦理案件提高公職律師的工作能力，努力打造一支“離得近、叫的應(yīng)、專業(yè)熟、信息通、效果實、保密好”的公職律師隊伍。二是建立公職律師激勵機制。對待公職律師要與其他公務(wù)員一樣，享有職務(wù)、待遇晉升的同等機會。建立公職律師考核評價指標(biāo)和機制，對表現(xiàn)突出的公職律師按照優(yōu)秀公務(wù)員給予表彰，并推薦到律師協(xié)會參加律師評選。公職律師在重大涉稅訴訟案件或其他法律事務(wù)中表現(xiàn)優(yōu)秀，為國家挽回稅收利益或為單位維護權(quán)益做出貢獻(xiàn)的，應(yīng)給予記功和物質(zhì)獎勵。鼓勵公職律師加入律師協(xié)會，享有會員權(quán)利，可以參加律師職稱評定，轉(zhuǎn)為社會律師時，擔(dān)任公職律師的經(jīng)歷計入執(zhí)業(yè)年限。

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