“縣管校聘”教師人事制度改革的政策前提與風(fēng)險

姜 超，鄔志輝

（東北師范大學(xué)a．中國農(nóng)村教育發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心，b．農(nóng)村教育研究所，長春130024）

2014年8月，國家教育部、財政部、人力資源和社會保障部出臺的《關(guān)于推進縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》（教師［2014］4號，以下簡稱《意見》），對校長教師交流輪崗（以下簡稱教師交流）工作進行了部署。2015年4月，教育部公布了十九個首批義務(wù)教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革示范區(qū)名單，“縣管校聘”的教師管理改革正式在各地試點推行。實際早在2006年，沈陽市已經(jīng)按照“人走關(guān)系動”的模式，對教師交流進行了大膽探索。此后，四川省成都市、福建省福州市、浙江省嘉善縣、北京市東城區(qū)等地都進行了試點實踐。因此，《意見》的出臺既是對十八屆三中全會關(guān)于教師交流決策的部署，也是對多年來教師交流實踐的政策總結(jié)。應(yīng)該說，當(dāng)前全國范圍內(nèi)大力推進的教師交流政策是我國義務(wù)教育均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)教育一體化推進、破解多年難治的擇校難題、大力促進教育公平等工作的重要政策抓手，國家層面政策預(yù)期非常之高。這次《意見》明確提出：“加強縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育教師的統(tǒng)籌管理，推進‘縣管校聘’管理改革，打破教師交流輪崗的管理體制障礙?！蹦敲矗翱h管校聘”的制度改革都暗含了怎樣的政策邏輯前提？“縣管校聘”制度改革需要提前考慮哪些政策風(fēng)險？如何進行合理謀劃來規(guī)避這些風(fēng)險？對這些問題的討論，既有助于我們理解政策背后的學(xué)理關(guān)系，也有助于各地根據(jù)《意見》要求更好地落實教師交流工作。

一 “縣管校聘”教師人事制度改革暗含的政策邏輯前提

每種制度背后都有其賴以存在的邏輯前提。政策出臺與執(zhí)行過程中，通常都假定這些邏輯前提存在并合理。只有承認(rèn)這些邏輯前提，制度才具有達(dá)到預(yù)期效果的更大可能性。同樣，這些政策前提受到質(zhì)疑的程度越高，政策達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的可能性越小。以掃除教師交流的制度障礙為直接目的而建立起來的“縣管校聘”教師人事制度改革也至少暗含了以下幾個邏輯前提。

（一）教師應(yīng)該成為當(dāng)前義務(wù)教育均衡發(fā)展的“政策突破口”

按照《意見》要求，實施“縣管校聘”制度就是要打破校長教師管理的體制障礙，把校長教師由原來的“學(xué)校人”變成“系統(tǒng)人”，實質(zhì)是為教師交流清理政策障礙。背后當(dāng)然暗含了教師交流可以促進義務(wù)教育均衡發(fā)展的期望。當(dāng)然，教師作為教育中最為重要的資源之一，對教育發(fā)展具有至關(guān)重要的作用，這是教育理論界和教育實踐中相對比較公認(rèn)的命題。而且，相對于硬件資源對教育發(fā)展的基礎(chǔ)性、條件性功能而言，教師甚至還可以彌補由于硬件資源不足，從而發(fā)揮調(diào)節(jié)性功能，即教師通過自身主觀能動性和工作創(chuàng)造性去彌補辦學(xué)條件的不足?？墒?，按照現(xiàn)代學(xué)校教育教學(xué)運作的基本原理，影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵變量至少還包括學(xué)生的素質(zhì)基礎(chǔ)、教育教學(xué)管理水平、學(xué)?；巨k學(xué)條件等其他方面。我們在訪談中也有老師提到：“其實教師都是按照課程標(biāo)準(zhǔn)來上課，每個學(xué)校都差不多，關(guān)鍵還是生源質(zhì)量的差異”。早在上世紀(jì)60年代，“科爾曼報告”的顛覆性結(jié)論也證明了學(xué)校和老師對孩子成長作用甚微，影響學(xué)習(xí)績效的關(guān)鍵變量是學(xué)生的先天基礎(chǔ)和家庭背景?？梢?，教師作為影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵變量，盡管得到了廣泛認(rèn)可，但也并非鐵律。再退一步講，即便把教師作為影響教育質(zhì)量的關(guān)鍵變量之一，為什么一定要選擇這個關(guān)鍵變量作為均衡發(fā)展的突破口，而不是其他關(guān)鍵變量呢？教師配置一定是義務(wù)教育均衡發(fā)展的“瓶頸”嗎？如今教育發(fā)展失衡的狀況，在某種程度上是因為我國的“重點學(xué)?！闭摺⒊青l(xiāng)教育資源配置“二元化”政策等制度安排所造成的，教師其實并非造成義務(wù)教育失衡發(fā)展的根源。因此，選擇教師作為政策突破口，存在合理性和公平性方面的政策倫理質(zhì)疑。

（二）依靠行政機制能夠有效促進教師交流

《意見》在工作目標(biāo)部分指出：“力爭用3至5年時間實現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師交流輪崗的制度化、常態(tài)化，率先實現(xiàn)縣（區(qū)）域內(nèi)校長教師資源均衡配置，支持鼓勵有條件的地區(qū)在更大范圍內(nèi)推進，為義務(wù)教育均衡發(fā)展提供堅強的師資保障?！痹诮涣鞣秶糠种赋觯骸霸谕凰鶎W(xué)校連續(xù)任教達(dá)到地方教育行政部門規(guī)定年限的專任教師均應(yīng)交流輪崗”，“城鎮(zhèn)學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校每學(xué)年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10%，其中骨干教師交流輪崗應(yīng)不低于交流總數(shù)的20%?！睆奈募笾锌梢钥闯?，這次交流輪崗工作已經(jīng)給出了具體時間表，而且還明確了交流人員的范圍和比例。應(yīng)該說，這次教師交流工作具有一種明顯的政策強制特征。政策背后暗含著這樣的邏輯前提，即必須也應(yīng)該依靠行政機制來促使教師交流。正如一位研究者所指出：“從我國義務(wù)教育教師交流政策歷史演變看，交流政策由‘鼓勵、引導(dǎo)、積極推動’變成‘強制’，政府干預(yù)教師交流的做法不斷強化?！保?］實際上，教師交流除了存在行政機制以外，還存在市場機制、公民自愿機制等多種類型［2］8。市場機制是以不同地區(qū)或?qū)W校的教育服務(wù)價格為引導(dǎo)的一種交流機制。公民自愿機制是以公民志愿精神為動力的一種交流機制?！翱h管校聘”制度僅僅把教師作為一種可以“被安排”的公務(wù)人員，認(rèn)為教師是“屬于”教育局的人，因此可以被安排?？墒?，我國的法律規(guī)定教師屬于專業(yè)技術(shù)人員，并不屬于公務(wù)人員。1993年，我國頒布的《教師法》第三條規(guī)定“教師是履行教育教學(xué)職責(zé)的專業(yè)人員”，教師與政府不構(gòu)成基于干部身份而產(chǎn)生的內(nèi)部行政法律關(guān)系。1995年，我國頒布的《教育法》第二十八條規(guī)定“學(xué)校具有按照章程自主管理和聘任教師的權(quán)利”，這表明教師與學(xué)校的法律關(guān)系是合同關(guān)系，而不是行政隸屬關(guān)系。

（三）教師交流能對薄弱學(xué)?！疤罟取?/h3>

教師交流工作強調(diào)城市學(xué)校、優(yōu)質(zhì)學(xué)校對農(nóng)村學(xué)校、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的支持。按照政策預(yù)期，進行教師交流能夠?qū)r(nóng)村學(xué)校、城鎮(zhèn)薄弱學(xué)校的師資力量產(chǎn)生很大優(yōu)化，從而促進農(nóng)村學(xué)校、薄弱學(xué)校更好的發(fā)展，最終起到對薄弱學(xué)校“填谷”的作用。但是，如果真要達(dá)到這樣的預(yù)期目標(biāo)，還需要具備以下邏輯前提：第一，優(yōu)質(zhì)學(xué)校選擇的交流教師是學(xué)校骨干教師；第二，優(yōu)質(zhì)學(xué)校選擇的骨干教師正是薄弱學(xué)校所需要的教師；第三，交流教師心甘情愿在薄弱學(xué)校奉獻自己的智慧；第四，薄弱學(xué)校具備交流教師發(fā)揮作用的條件等等。然而，教師交流的實踐運作恰恰在以上方面都存在問題。有學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)：“交流教師對交流政策的總體滿意度較低。政策實施中存在著交流教師選拔標(biāo)準(zhǔn)偏低、交流教師和交流學(xué)校缺乏自主選擇權(quán)、交流教師的派任與專業(yè)不對應(yīng)、交流時間過長、交流形式單一、考評主體不合理、考評標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、相關(guān)配套措施不完善等問題。”［3］19－21還有學(xué)者通過實證研究指出，福建省“縣管校用”教師管理制度試點存在以下問題：“縣管范疇不夠明確，體制性問題仍未突破；學(xué)校本位思想較重，教師積極性不高；缺乏強有力的政府行為推動政策實施?！保?］59還有學(xué)者指出當(dāng)前的中小學(xué)教師交流存在以下問題：“一定時期內(nèi)削弱了優(yōu)秀學(xué)校的教師資源；派出教師發(fā)揮作用較為尷尬；派出教師使用不科學(xué)；選擇支教的教師日漸私利化。”［5］73從學(xué)者們的研究中可以看出，教師交流是否能夠?qū)Ρ∪鯇W(xué)校“填谷”存在很大疑問。退一步分析，即便交流輪崗能夠?qū)Ρ∪鯇W(xué)校起到一定的“填谷”作用，那么如果對那些交流出來的學(xué)校產(chǎn)生了“削峰”的影響，這種教師交流還是公平合理的嗎？回答是否定的。這顯然也不是政策預(yù)期。

（四）教師交流有助于個人職業(yè)發(fā)展

教師交流同教師個人職業(yè)發(fā)展之間的關(guān)系，也作為一個相對獨立的維度得到較多關(guān)注。政策預(yù)期目標(biāo)中也包括了教師交流有助于緩解教師職業(yè)倦怠、變換工作環(huán)境有助于教師工作創(chuàng)新等含義。但是，如果交流輪崗真正能夠有助于教師的個人職業(yè)發(fā)展，那么也至少需要滿足以下幾方面的前提條件：第一，教師的職業(yè)倦怠主要是由于工作環(huán)境決定的；第二，變換的工作環(huán)境比穩(wěn)定的工作環(huán)境更有助于教師職業(yè)發(fā)展；第三，目標(biāo)學(xué)校的工作環(huán)境特征與交流教師職業(yè)發(fā)展的當(dāng)前需求是匹配的。只有我們承認(rèn)了這些前提條件，我們才可以說教師交流是有可能有助于教師個人的職業(yè)發(fā)展的。而現(xiàn)實的經(jīng)驗告訴我們，職業(yè)倦怠不僅僅受到環(huán)境這種外在因素的影響，同時也與教師個體對教師職業(yè)的內(nèi)在追求密不可分。變換了環(huán)境也未必就一定促進職業(yè)的良性發(fā)展，穩(wěn)定的環(huán)境和工作團隊也是骨干教師成長的關(guān)鍵要素。目標(biāo)學(xué)校的內(nèi)部組織文化也未必同交流教師現(xiàn)在的職業(yè)發(fā)展需求剛好適應(yīng)。

二 “縣管校聘”教師人事制度改革的政策風(fēng)險

由于教師人事制度改革的政策前提遭到質(zhì)疑，因此在現(xiàn)實中推進這項改革就要面對一定風(fēng)險。對這些風(fēng)險的性質(zhì)和特征進行預(yù)先描述和分析，將有助于風(fēng)險的化解。從《意見》的要求和教師交流的試點經(jīng)驗來看，這項制度改革主要存在以下幾方面的風(fēng)險。

（一）對教師的作用估計過高

教育教學(xué)活動的復(fù)雜性和整體性，給教師績效評估帶來了很大困難，使得我們很難估計教師在學(xué)生發(fā)展和學(xué)?？冃е芯唧w起到了多大作用。這種困難主要表現(xiàn)為兩個方面。一是教師作用的剝離困難。教師作用通常是融入教育教學(xué)過程的，而教育教學(xué)過程的影響因素又非常復(fù)雜，這些因素之間彼此融合、相互影響。因此，如果想把教師的作用單獨剝離出來非常困難。二是教師素質(zhì)往往同學(xué)校聲譽、學(xué)生基礎(chǔ)具有正向相關(guān)。一般來說，學(xué)校聲譽越好，現(xiàn)有教師隊伍的整體素質(zhì)也越高，也更容易吸納優(yōu)秀的新教師來校從教，對家庭社會經(jīng)濟地位相對較高的孩子越有吸引力。這就產(chǎn)生了教師水平、學(xué)生基礎(chǔ)和學(xué)校聲譽之間的正向相關(guān)。因此，就很難判斷辦學(xué)績效、教師素質(zhì)和學(xué)生基礎(chǔ)之間的因果關(guān)系，即辦學(xué)績效、教師素質(zhì)和學(xué)生基礎(chǔ)到底是哪個變量決定了哪個變量。實際他們之間具有雙向共生關(guān)系，而并非完全的單向因果關(guān)系。因此，當(dāng)我們把教師交流作為政策突破口時，就可能對教師作用的估計過高，從而忽略了均衡吸納各種學(xué)習(xí)基礎(chǔ)的生源的作用，忽略了均衡配置各所學(xué)校之間的辦學(xué)條件的作用，以及各所學(xué)校之間的管理水平差異等其他方面的作用。其實，一個教師之所以能夠很好地發(fā)揮作用，同其所工作的微觀組織生態(tài)密切相關(guān)。這種微觀組織生態(tài)中的學(xué)生基礎(chǔ)、同事水平、組織文化氛圍、教學(xué)領(lǐng)導(dǎo)力、教育教學(xué)研究深度等因素是相互作用的統(tǒng)一整體，很難單獨確定某一個因素或某類因素發(fā)揮了多大的具體作用。

（二）對行政協(xié)調(diào)困難估計不足

“縣管校聘”的制度設(shè)計需要協(xié)調(diào)多個部門之間的關(guān)系，這是由于當(dāng)前教師管理職能分散在多個部門。中小學(xué)教師管理實踐中，教師編制、教師工資、教師人事、教師專業(yè)發(fā)展等方面的業(yè)務(wù)通常都分布在編辦、財政、人社、教育等多個行政部門。如果要實現(xiàn)教師的“縣管校聘”，首先需要明確“縣管校聘”的“縣”是指縣里的哪個部門、哪些部門。這一方面涉及到不同行政管理部門之間關(guān)于“教師管理業(yè)務(wù)”的分工問題，另一方面還涉及到在不同部門內(nèi)部的“教師管理業(yè)務(wù)”同該部門內(nèi)部的“其他業(yè)務(wù)”之間的關(guān)系協(xié)調(diào)問題。眾所周知，由于管理分工直接關(guān)系到各個部門之間以及部門內(nèi)部不同科室之間的權(quán)力分配和資源配置，這就涉及到行政系統(tǒng)內(nèi)最為敏感的領(lǐng)域，必然會帶來很大協(xié)調(diào)困難，增加很多協(xié)調(diào)成本，甚至可能產(chǎn)生相互扯皮現(xiàn)象。實際上，“縣管校聘”這一制度表述本身也比較模糊，沒有具體說明“縣”具體管什么、“校”具體聘什么。有學(xué)者研究認(rèn)為，“我國目前實施的已經(jīng)是‘以縣為主’的管理體制，各校的人事檔案和人員調(diào)動就是由縣教育局負(fù)責(zé)，教師日常管理和考核在學(xué)校，已經(jīng)是‘縣管校用’，新政策和舊做法沒有太大區(qū)別，似乎沒有出臺政策的必要”［4］59。由于現(xiàn)有教師管理職能的分解化和政策本身的模糊性，就使得部門之間的協(xié)調(diào)更加困難，這是推進“縣管校聘”教師人事制度改革將要面臨的一個現(xiàn)實風(fēng)險。如果不能充分估計這層風(fēng)險，并進行科學(xué)的制度設(shè)計，“縣管校聘”制度的推進將會遇到很大阻力。

（三）對其他交流機制的忽視

影響教師交流的因素很多，按照不同標(biāo)準(zhǔn)可以劃分出多種類型。與教師生活環(huán)境、工作場域最為密切相關(guān)的因素，主要來源于家庭和學(xué)校。學(xué)校要求、家校距離、照顧家人、教育子女、工作環(huán)境、勞動收入、職業(yè)發(fā)展機會等都是影響教師交流的重要變量。那么，在這些諸多因素的背后都存在哪些機制促使或阻礙教師交流呢？正如前文所述，行政機制、市場機制、公民責(zé)任機制都是促使或阻礙教師交流的機制類型。這幾種機制在現(xiàn)實中都不同程度地存在，幾種機制在人性假設(shè)、交流動力、主體選擇空間、機制規(guī)范程度等方面都具有不同的特征。這就需要在現(xiàn)實當(dāng)中根據(jù)不同地區(qū)、不同學(xué)校、不同教師的具體情況以及每種機制的特征來綜合考慮制度設(shè)計。然而，《意見》的出臺具有明顯的行政機制色彩，而忽略了市場機制、公民責(zé)任機制、文化機制等其他機制的作用。如果僅僅采用這種剛性的行政機制，一方面會阻塞其他機制發(fā)揮作用的通道，另一方面會挫傷那些非自愿交流教師的工作積極性，還可能會給地方教育行政部門強制干預(yù)學(xué)校教師管理提供政策借口。有的學(xué)者在分析這種剛性交流時就指出其存在的困境，“教師逆向流動動力不足、優(yōu)秀教師流動難、交流教師作用發(fā)揮有限、教師交流阻滯帶來政府公信力下降、教師交流形式化功利化、教師校本培養(yǎng)惰性”［1］45－46。所以，在教師交流實踐中，我們需要充分利用多種機制的特殊優(yōu)勢，來綜合處理交流輪崗實踐中的問題，而不是僅僅依賴于單一的行政機制。

（四）破壞教師原有工作生態(tài)

教師工作環(huán)境對其教育教學(xué)活動具有直接影響。教師處在一種和諧穩(wěn)定的工作環(huán)境中，意味著處在一種良好的組織氛圍和融洽的人際關(guān)系之中，這無疑對教師的教育教學(xué)心理和行為具有重要影響。因為，處在和諧穩(wěn)定環(huán)境中的教師，他們已經(jīng)同自己的教育教學(xué)團隊深度融合并具有很好的教學(xué)創(chuàng)造性。他們既是組織環(huán)境的創(chuàng)造者，也是組織環(huán)境的重要組成部分。他們已經(jīng)形成了一套嫻熟的應(yīng)對組織沖突的反映機制，這將有助于他們能夠及時處理各種組織問題，保持良好的教育教學(xué)狀態(tài)。因此，和諧環(huán)境中的教師已經(jīng)“嵌入”到組織當(dāng)中，同組織微環(huán)境中各要素緊密結(jié)合在一起，從而與各要素一起發(fā)揮著“整體大于部分之和”的作用。如果教師工作場域發(fā)生變化，就需要重新適應(yīng)和調(diào)整。教師從一個和諧環(huán)境中調(diào)走，勢必會影響到他們所在的微環(huán)境系統(tǒng)。況且《意見》中強調(diào)骨干教師作為重點交流對象，這就更會對教師的原有工作生態(tài)造成破壞。因為，骨干教師往往是一個優(yōu)秀團隊網(wǎng)絡(luò)中的重要節(jié)點，對整個團隊具有重要的引領(lǐng)功能。將重要節(jié)點調(diào)離，必然會對原有的團隊網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生較大影響，從而影響整個團隊的工作績效和組織歸屬感。如果我們的交流輪崗僅僅是實現(xiàn)優(yōu)秀教師的這種地理空間的轉(zhuǎn)移，并且還冒著破壞教師原有工作生態(tài)的風(fēng)險，那我們的交流輪崗是沒有意義的。正如北京市東城區(qū)在探索教師交流中所形成的認(rèn)識一樣：“干部教師交流輪崗的核心在于擴大優(yōu)秀管理資源和教育資源的覆蓋面，其重心不僅僅是‘腳印’，不能簡單地采取削峰填谷、人走戶走、機械式的走馬燈方式，這樣僅是實現(xiàn)了優(yōu)質(zhì)資源在空間上的轉(zhuǎn)移，而不是總量的擴大?！保?］21這就有可能帶來雙重風(fēng)險：一方面優(yōu)秀教師到了薄弱學(xué)校作用發(fā)揮有限，從而造成人力資源的直接浪費；另一方面優(yōu)秀教師離開了原有的工作團隊，使得團隊中原有成員的績效由于缺乏引領(lǐng)而下滑，從而導(dǎo)致人力資源的間接浪費。

三 制度風(fēng)險的規(guī)避建議

（一）統(tǒng)籌教師管理業(yè)務(wù)，建立部門聯(lián)動機制

由于義務(wù)教育階段教師管理職能的多頭劃分，使得部門之間的協(xié)調(diào)比較困難。這種職能拆分導(dǎo)致教師管理業(yè)務(wù)碎片化，使得教師需求、教師發(fā)展、條件保障、獎勵激勵等教師人事管理活動脫節(jié)。真正掌握教師需要和現(xiàn)實問題的是教育部門，而所需要的資源和權(quán)限卻不在教育部門，造成權(quán)力和責(zé)任不對等。因此，建議在縣域內(nèi)將教師管理業(yè)務(wù)進行統(tǒng)籌，將有關(guān)教師管理的各項職責(zé)、業(yè)務(wù)范圍、所需資源等統(tǒng)一集中管理。（1）成立教師管理服務(wù)中心。在縣域范圍內(nèi)成立教師管理的專職機構(gòu)，配備專職人員，性質(zhì)為全額撥款事業(yè)單位，行政上隸屬于縣級教育行政部門，業(yè)務(wù)上可以接受縣級人事、財政、社會保障、勞動就業(yè)等部門的指導(dǎo)。專職負(fù)責(zé)縣域內(nèi)教師管理工作，將原有分散的教師管理職能進行統(tǒng)籌集中。現(xiàn)實中有的地區(qū)已經(jīng)對這種模式進行了探索。如2008年成都市溫江區(qū)設(shè)立了教職工管理服務(wù)中心，作為區(qū)教育局下屬事業(yè)單位，核定事業(yè)編制15名［7］15，作為全區(qū)范圍內(nèi)的教師管理專職機構(gòu)。（2）建立教師管理聯(lián)席會議制度。教師管理工作牽涉面廣，復(fù)雜程度高，涉及教師切身利益問題較多，屬于教育管理工作中的敏感地帶、重點領(lǐng)域。教師管理政策和管理實踐又經(jīng)常會受到社會政策的影響。因此，必須加強溝通和協(xié)調(diào)，才能準(zhǔn)確把握問題需求和資源供給之間的關(guān)系?？梢越⒔處煿芾砺?lián)席會議制度，由分管教育的縣級領(lǐng)導(dǎo)作為會議召集人。會議采取定期和不定期兩種模式召開。定期模式探討教師管理中的常規(guī)問題。不定期模式探討教師管理中的焦點問題、新問題、棘手問題。通過這兩種模式的教師管理聯(lián)席會議，可以常規(guī)性和臨時性地就教師管理問題進行集體討論和磋商。這樣既能夠準(zhǔn)確及時把握教師管理中的問題，也能夠減少推諉扯皮現(xiàn)象，為教師管理工作建立一種既穩(wěn)定又具彈性的常規(guī)協(xié)調(diào)機制。

（二）摸清縣域教師狀況，統(tǒng)一安排總量結(jié)構(gòu)

根據(jù)縣域內(nèi)教師配置的結(jié)構(gòu)性矛盾來統(tǒng)一安排教師流動，使得優(yōu)質(zhì)學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量不能受到傷害，薄弱學(xué)校真正需要的教師能夠得到補充。（1）建立縣域內(nèi)教師需求電子平臺。根據(jù)縣域內(nèi)的學(xué)生總量以及地區(qū)分布、學(xué)段分布、學(xué)科分布、年級分布和師生流動率狀況，綜合核定縣域內(nèi)教師需求的總量和結(jié)構(gòu)。地區(qū)分布要考慮到城鄉(xiāng)差異，目前城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)學(xué)生規(guī)模變化較大，出現(xiàn)了兩極化傾向，即“鄉(xiāng)村學(xué)校稀疏化和縣鎮(zhèn)學(xué)校擁擠化”，這就使得城鄉(xiāng)教師需求核定比較困難。以往我們所使用的生師比、班師比等標(biāo)準(zhǔn)都存在一些教師配置方面的困難。因此，需要單獨根據(jù)縣城學(xué)校和鄉(xiāng)村學(xué)校的狀況來核定編制。小規(guī)模學(xué)校必須保證完成國家規(guī)定的基本教學(xué)工作量，即必須把國家規(guī)定的基本課程開足開齊。城市大規(guī)模學(xué)校由于班級規(guī)模和同一個年級的班級數(shù)量比較多，要考慮教師的工作量上限。在綜合考慮城鄉(xiāng)學(xué)校學(xué)科、學(xué)段、年級、班級規(guī)模、國家課程標(biāo)準(zhǔn)和教師教學(xué)工作量的情況下，確定各所學(xué)校的教師總量和結(jié)構(gòu)。建立教師編制需求的綜合電子檔案，既要記錄教師的個人信息，還要記錄教師同教育教學(xué)需要的匹配情況。（2）建立教師需求報送制度。由于當(dāng)前國家實施了中小學(xué)電子學(xué)籍管理制度，學(xué)校和政府層面都可以動態(tài)掌握學(xué)生數(shù)量和流動狀況。各所學(xué)?？梢愿鶕?jù)自己學(xué)校的學(xué)生規(guī)模和生源的變化情況，來綜合考慮教師需求變化，并按照月度或?qū)W期，將本校教師需求上報。縣級教師管理服務(wù)中心將各校教師需求及時錄入縣教師需求電子平臺。然后，縣級教育管理部門根據(jù)全縣范圍內(nèi)的教師需求詳細(xì)計劃，統(tǒng)一招聘、分配教師到各所學(xué)校。

（三）重視市場機制的特殊作用，創(chuàng)新多種激勵機制

為了避免“教師交流打零工”、“優(yōu)質(zhì)校與薄弱校之間削峰填谷”等政策目標(biāo)異化的現(xiàn)象發(fā)生，在教師交流工作中必須使出“組合拳”。建議以市場機制為主，創(chuàng)新多種激勵機制，使交流教師真正出于自愿，并且建立對長期交流教師的補償和激勵機制。（1）以市場機制為主。市場機制是依靠政策引導(dǎo)、教育服務(wù)價格引導(dǎo)之下的教師自主選擇行為。自主選擇相比較于強制交流而言，能形成更好的自我約束機制，有助于克服困難，縮短由于崗位環(huán)境變化而產(chǎn)生的適應(yīng)期，從而有助于更快更好地進入工作狀態(tài)。而且，依靠政策引導(dǎo)更能體現(xiàn)政府在教師交流中的主導(dǎo)責(zé)任。（2）建立優(yōu)秀人才增量培育機制。教師交流并非僅僅表現(xiàn)為優(yōu)質(zhì)人才的空間轉(zhuǎn)移，而是要通過流動來盤活整個人才資源的工作狀態(tài)。因此，不僅需要重視優(yōu)秀教師的崗位變換，而且更需要重視基于這種崗位變換而建立起來的優(yōu)秀教師培育機制。必須注重建立諸如“名師工作坊”、“教育教學(xué)研討會”、“集體備課評課”、“開展校本研究”等人才增量培育機制。只有這樣持續(xù)性地開展一些具有實質(zhì)意義的教育教學(xué)互動，才能發(fā)揮優(yōu)秀人才的優(yōu)勢，才能帶動薄弱學(xué)校的教師共同成長，從而獲得優(yōu)秀人才總量的提升。（3）建立學(xué)術(shù)假期制度。給考核優(yōu)秀的交流教師以學(xué)術(shù)假期，方便其總結(jié)經(jīng)驗、發(fā)表成果、著書立說。這種制度一方面可以對交流教師的辛苦付出給予一定的時間補償，另一方面可以為優(yōu)秀教師提供一段相對獨立的時間，方便其總結(jié)自己的經(jīng)驗，并形成有關(guān)成果，從而有助于推廣成果。（4）建立交流期限累加激勵制度。對連續(xù)長時間交流到薄弱學(xué)校的教師給予一定的補償，既可以讓其他交流和打算交流的老師看到對薄弱學(xué)校扶持的政策決心，也可以對連續(xù)長時間交流的教師進行一定的補償。比如：對連續(xù)交流到薄弱學(xué)校時間達(dá)到6年的教師，即便其離開了薄弱學(xué)校，也可以保留一定年限的農(nóng)村學(xué)校崗位補貼；對于超過6年且仍然有意在薄弱學(xué)校任教的教師，每超過1年可以增加一定比例的績效工資，也可以采取“低職高聘”的辦法對其進行一定的激勵補償。

（四）實行梯度教師交流，逐步擴大交流范圍

教師交流工作非常復(fù)雜，從交流輪崗的各個工作環(huán)節(jié)來看，選拔交流對象、選擇目標(biāo)學(xué)校、交流補償確定、交流教師工作安排、交流評價管理等這些工作的開展難度都很大。因為這些工作都直接涉及到交流學(xué)校和交流教師的切身利益。所以，交流輪崗工作的推進需要周密籌劃、試點先行，否則，很難取得預(yù)期效果。建議實行“梯度教師交流模式”，逐步擴大交流范圍。（1）先在最小單元內(nèi)交流。教師交流的一個主要障礙就是來自于生活適應(yīng)。教師這種“社會關(guān)系移位”，會給教師自身適應(yīng)和成長帶來較大困難。因此，可以首先在較小的單元內(nèi)進行交流輪崗，以減少這種由地理空間、文化差異和生活適應(yīng)等方面的變化所產(chǎn)生的影響。比如北京市東城區(qū)進行了多種交流模式的探索，包括校際聯(lián)盟交流模式、九年一貫制交流模式、優(yōu)質(zhì)教育資源帶交流模式等等［6］22。這些交流模式都是首先在一個相對較小的單元內(nèi)進行。（2）從“小生態(tài)”向“大生態(tài)”過渡。教師職業(yè)的相對穩(wěn)定，并不意味著職業(yè)生涯僅限于一個學(xué)校。教師工作生活的微環(huán)境對教師的工作行為具有比較直接的影響，我們將處于教師微環(huán)境中的各種要素組合稱之為“小生態(tài)”。相對于“小生態(tài)”而言，將縣域內(nèi)教師工作的整體環(huán)境稱之為“大生態(tài)”。教師交流雖然在某種程度上可能會破壞他們的工作“小生態(tài)”，但是可以促進縣域內(nèi)“大生態(tài)”的良性循環(huán)，從而有助于激發(fā)更多教師的活力和潛力。從這個角度來看，這是對教師“大生態(tài)”的重新盤活。因此，教師交流實際是一種平衡縣域內(nèi)和學(xué)校內(nèi)部這兩個生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系問題。當(dāng)教師交流工作在更科學(xué)合理并且具有人情味的制度設(shè)計中推行開來的時候，縣域內(nèi)的教育“大生態(tài)”將被盤活，相應(yīng)地，位于縣域內(nèi)教育“大生態(tài)”之中的學(xué)?！靶∩鷳B(tài)”也將處于更加優(yōu)質(zhì)的發(fā)展環(huán)境之中。

［1］田漢族．剛性教師交流制的實踐困境與法律思考［J］．教師教育研究，2011，（1）：44－48．

［2］鄔志輝．中國農(nóng)村教育評論——教師政策與教育公正［M］．北京：北京師范大學(xué)出版社，2013．

［3］鮑傳友，西勝男．城鄉(xiāng)教師交流的政策問題及其改進——以北京市 M 縣為例［J］．教育研究，2010，（1）：18－22，58．

［4］鄭茵中．福建省義務(wù)教育教師“縣管校用”政策實施情況的調(diào)研報告［J］．福建教育學(xué)院學(xué)報，2010，（4）：57－62．

［5］袁春林．中小學(xué)教師輪崗制度的審視及其改進措施［J］．貴陽師范學(xué)院學(xué)報，2012，（1）：72－75．

［6］馮洪榮．“頭腦”比“腳印”更重要，探索干部教師流動的“生態(tài)路”［J］．中小學(xué)管理，2014，（9）：21－22．

［7］譚梅．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教師發(fā)展 均衡配置教師資源——成都市溫江區(qū)教師“縣管校用”機制之政策制度解析［J］．教育與教學(xué)研究，2011，（7）：14－16．