財(cái)政支持農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展的基本分析*

張飛霞

（蘭州商學(xué)院 長(zhǎng)青學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

義務(wù)教育是國(guó)家對(duì)適齡兒童和少年所實(shí)施的具有一定年限的強(qiáng)制性、免費(fèi) 性、公共性的基礎(chǔ)教育，是國(guó)家教育制度的重要內(nèi)容，義務(wù)教育既是提高國(guó)民素質(zhì)的基礎(chǔ)，又是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的起點(diǎn)。要促進(jìn)義務(wù)教育事業(yè)的蓬勃發(fā)展就要增加 對(duì)義務(wù)教育的投入，沒(méi)有一定的經(jīng)費(fèi)支持，沒(méi)有完善的義務(wù)教育投資體制作為保障，義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展就會(huì)步履維艱。我國(guó)自1986年提出實(shí)施九年義務(wù)教育，在 20多年的時(shí)間里，我國(guó)基本普及了義務(wù)教育，取得了令世人矚目的成就。但是，義務(wù)教育領(lǐng)域也出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題，其中，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足是最大的問(wèn)題，這一問(wèn)題已成為影響社會(huì)公平正義的不和諧因素。

一、我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的現(xiàn)狀

2005年年末國(guó)務(wù)院印發(fā)了關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障改革的通知。作為一個(gè)新機(jī)制，該政策按照“明確各級(jí)責(zé)任、中央地方共擔(dān)、加大財(cái)政投入、提高保障水平、分步組織實(shí)施”的原則，建立了中央和地方分項(xiàng)目、按比例分擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。中央重點(diǎn)支持中西部，適當(dāng)兼顧東部部分困難地區(qū)。該政策從2006年在西部農(nóng)村中小學(xué)實(shí)施，2007年擴(kuò)展至全國(guó)，到2009年底，國(guó)務(wù)院確定的改革目標(biāo)比原計(jì)劃提前一年全部實(shí)現(xiàn)。

從2010年起啟動(dòng)實(shí)施農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計(jì)劃，2010—2013年，中央財(cái)政共安排約657億元。

2011年啟動(dòng)實(shí)施“農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃”，2011—2013年，中央財(cái)政共安排營(yíng)養(yǎng)膳食補(bǔ)助資金301.9億元。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006—2013年，全國(guó)財(cái)政已累計(jì)安排保障機(jī)制改革資金（不含教師工資）8 950億元，其中：中央財(cái)政5 050億元、地方財(cái)政3 900億元。中央財(cái)政資金從2006年的150億元增長(zhǎng)到2014年的878.97億元，年均遞增24.7%。

2014年，進(jìn)一步提高農(nóng)村中小學(xué)公用經(jīng)費(fèi)保障水平，提高農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)校普通學(xué)生年生均公用經(jīng)費(fèi)基準(zhǔn)定額40元，即：年生均中西部小學(xué)達(dá)到600元、初中達(dá)到800元，東部小學(xué)達(dá)到650元、初中達(dá)到850元。

二、我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)村義務(wù)教育的歷史沿革

改革開(kāi)放后，我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展大體劃分為四個(gè)階段：

（一）1985—1994年

這一階段我國(guó)義務(wù)教育體制的顯著特點(diǎn)是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理、以鄉(xiāng)為主”。在1992年頒布的《〈義務(wù)教育法〉實(shí)施細(xì)則》中明確規(guī)定了中小學(xué)可收取雜費(fèi)，這樣各個(gè)學(xué)校以各種名目收取學(xué)生的費(fèi)用，大大增加了學(xué)生和家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，使得這一時(shí)期農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投資主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村以及農(nóng)民承擔(dān)，投資重心過(guò)低。從而造成教育經(jīng)費(fèi)投入總量的不充足和投入結(jié)構(gòu)的不合理，難以從源頭上保障教育經(jīng)費(fèi)。

（二）1994—2001年

這一階段我國(guó)義務(wù)教育體制的顯著特點(diǎn)是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)為輔”。1994年，我國(guó)實(shí)行分稅制改革，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資金也越來(lái)越少，教育經(jīng)費(fèi)和教師工資等費(fèi)用也捉襟見(jiàn)肘，所以國(guó)家逐漸把投資主體上移，形成了以縣級(jí)政府投入為主，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投入為輔的格局，突出了縣級(jí)政府的投資責(zé)任，但是投資主體重心依然較低。2000年，國(guó)家進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，這次改革對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)帶來(lái)了巨大沖擊，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（三）2001—2005年

這一階段我國(guó)義務(wù)教育體制的顯著特點(diǎn)是“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”。2001年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中明確規(guī)定教師工資由縣里直接負(fù)責(zé)?？h級(jí)政府承擔(dān)了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入工作，農(nóng)村教師的管理權(quán)和工資發(fā)放權(quán)也統(tǒng)一收到縣里，農(nóng)村中小學(xué)的管理權(quán)收歸到縣里。這一體制提升了投資主體的重心，但由于縣級(jí)政府所要進(jìn)行的統(tǒng)籌管理工作具有很大難度，需要面對(duì)各種欠賬，而且中央與地方之間的關(guān)系也沒(méi)有改變，所以當(dāng)時(shí)的這種投入仍然存在著嚴(yán)重不足。

（四）2006年至今

這一階段我國(guó)義務(wù)教育體制的顯著特點(diǎn)是“經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，管理以縣為主”。針對(duì)過(guò)去我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制方面存在的各級(jí)政府投入責(zé)任不明確、經(jīng)費(fèi)供需矛盾比較突出等問(wèn)題，2006年6月29日，新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》指出，義務(wù)教育不僅是普及的、強(qiáng)制的，還應(yīng)該是免費(fèi)的，把教育投入列為公共財(cái)政的范圍，實(shí)現(xiàn)了“義務(wù)教育國(guó)家辦”，強(qiáng)化了義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌實(shí)施,管理以縣為主的體制，解決了長(zhǎng)期以來(lái)投資主體重心一直偏低的問(wèn)題，農(nóng)村義務(wù)教育的公共產(chǎn)品屬性和公共財(cái)政的性質(zhì)得到充分體現(xiàn)。

三、我國(guó)財(cái)政支持農(nóng)村義務(wù)教育亟待改進(jìn)的地方

我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)過(guò)以上四個(gè)階段的發(fā)展，完成了義務(wù)教育發(fā)展的“四級(jí)跳”。2011年所有省（自治區(qū)、直轄市）通過(guò)了國(guó)家“普九”驗(yàn)收，人口覆蓋率達(dá)到100%，全面普及了城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，但依然存在很多問(wèn)題制約了農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

（一）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足

農(nóng)村義務(wù)教育一直受到經(jīng)費(fèi)問(wèn)題的困擾。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)整體教育投入都偏低。一般來(lái)講國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值4%的投入指標(biāo)是世界衡量教育水平的基礎(chǔ)線，從全世界范圍內(nèi)來(lái)看，一些發(fā)達(dá)國(guó)家早在20世紀(jì)80年代就已經(jīng)超過(guò)了4%基礎(chǔ)線，如：1983年美國(guó)達(dá)到6.8%，日本達(dá)到5.6%，原蘇聯(lián)達(dá)到6.6%，加拿大達(dá)到7.2%，而我國(guó)那時(shí)只有2%左右。雖然我國(guó)早在1993年就提出“逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%”的目標(biāo)，但是一直都未能實(shí)現(xiàn)，直到2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例才達(dá)到4.28%，持續(xù)了20年的“追4”行動(dòng)如期實(shí)現(xiàn)。即使這樣，教育經(jīng)費(fèi)仍然緊缺。如2010年農(nóng)村中小學(xué)共投入經(jīng)費(fèi)4 884億元，中央政府撥款為3 132億元，省級(jí)政府撥款為1 538億元，共計(jì)4 670億元，經(jīng)費(fèi)缺口有214億元。若考慮上教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提高教育硬件條件等因素，農(nóng)村義務(wù)教育資金缺口將會(huì)更大。

教育經(jīng)費(fèi)的投入不足，必然制約著農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。農(nóng)村中小學(xué)的基本辦學(xué)條件得不到保障，最基本的校舍、基本教學(xué)用具等無(wú)法滿足，使得創(chuàng)新教育、實(shí)踐教育以及學(xué)生能力的培養(yǎng)在農(nóng)村學(xué)校仍是一紙空談。

（二）投資主體的重心仍舊偏低

根據(jù)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)在各級(jí)財(cái)政中分擔(dān)比例的大小，通常把承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)比例較大的那一級(jí)財(cái)政，稱(chēng)為義務(wù)教育的財(cái)政重心，反映各級(jí)政府在義務(wù)教育中投資責(zé)任的大小。我國(guó)的農(nóng)村義務(wù)教育投資體制由“以鄉(xiāng)為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙钥h為主”，重心雖有所上移，但縣級(jí)財(cái)政面臨著種種困難，尤其分稅制后，地方政府的財(cái)政收入銳減，中央與地方政府之間的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。比如，2013年全國(guó)財(cái)政收入129 142.9億元，其中中央財(cái)政收入60 173.77億元，占總量的46.6%，而全國(guó)財(cái)政教育支出21 877億元中，中央僅為3 883.91億元，占17.3%，地方為18 093.09億元，卻占82.7%。從數(shù)據(jù)上看，地方絕對(duì)是財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入的主力，地方承擔(dān)教育支出的絕大頭，中央財(cái)政收入多，卻承擔(dān)的教育投入數(shù)額較少，這樣明顯很不合理。就目前情況來(lái)看，縣級(jí)財(cái)政大部分是“吃飯財(cái)政”或者“欠債財(cái)政”，難以擔(dān)當(dāng)起農(nóng)村義務(wù)教育投資主要責(zé)任者的重任。

（三）農(nóng)村教師待遇差，流失嚴(yán)重

教師隊(duì)伍的建設(shè)，在整個(gè)教育環(huán)節(jié)中至關(guān)重要。師資力量的好壞，直接關(guān)系到學(xué)校的教育教學(xué)質(zhì)量。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村教師普遍工資低、待遇差、存在缺乏培訓(xùn)和培訓(xùn)效率低下的現(xiàn)象。在農(nóng)村教師中7.8%的農(nóng)村“代課教師”月工資低于1 000元；41.6%的農(nóng)村教師月工資在1 400～1 800元之間；42.4%的農(nóng)村教師月工資在1 600～1 800元之間；8.2%的教師月工資高于1 800元，以加權(quán)平均數(shù)計(jì)算，平均工資只有1 700元，由于物價(jià)上漲，工作環(huán)境差導(dǎo)致教師流失嚴(yán)重，農(nóng)村師資原本“先天”不足，無(wú)奈又遭流失之痛，農(nóng)村師資嚴(yán)重“缺血”。一些教師即使沒(méi)有調(diào)動(dòng)工作的想法，但為了家庭生活也大多從事第二職業(yè)，變成了“亦商亦教”，這樣使一些原本基礎(chǔ)教育薄弱的地方更是雪上加霜。總之，由于農(nóng)村學(xué)校條件艱苦，外面的優(yōu)秀教師引不進(jìn)，本地的好教師又留不住，使這些學(xué)校教師整體素質(zhì)較差，許多教師“上得了崗，但站不‘穩(wěn)’崗”。

（四）經(jīng)費(fèi)內(nèi)控制度不健全，執(zhí)行財(cái)經(jīng)法規(guī)不嚴(yán)格

部分農(nóng)村中小學(xué)校沒(méi)有建立預(yù)算管理制度、公用經(jīng)費(fèi)管理辦法、物品采購(gòu)登記制度，對(duì)國(guó)家現(xiàn)行的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)制度執(zhí)行不嚴(yán)，缺乏應(yīng)有的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，致使挪用教育經(jīng)費(fèi)、不執(zhí)行政府采購(gòu)制度、亂收費(fèi)等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，教育經(jīng)費(fèi)的使用未能發(fā)揮最大效益。

四、促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的財(cái)政對(duì)策

盡管我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，在財(cái)政的大力支持下，義務(wù)教育事業(yè)取得了偉大的成就，但依然存在著諸多的問(wèn)題，為化解這些矛盾，促進(jìn)我國(guó)義務(wù)教育的可持續(xù)發(fā)展，財(cái)政必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能。

（一）加大教育經(jīng)費(fèi)的投入

要增強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障，關(guān)鍵在于完善農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，確保公平合理的轉(zhuǎn)移支付分擔(dān)比例，著重增加對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入。在增加義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入時(shí)，可將中央政府的縱向轉(zhuǎn)移支付和地方政府的橫向轉(zhuǎn)移支付結(jié)合起來(lái)，還可以通過(guò)建立“對(duì)口支援”的方式促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。由于我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，導(dǎo)致教育資源配置的不公平，所以在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付時(shí)中央應(yīng)加大對(duì)中西部農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的力度。2011年，中央對(duì)地方的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為 1 138.92億元，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)為16 497.33億元，占全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的6.9%。（據(jù)2011年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告）。由此可見(jiàn)，義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模相對(duì)較小，在平衡地區(qū)間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育上作用有限，因此，中央財(cái)政應(yīng)逐步擴(kuò)大義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的規(guī)模，同時(shí)，支持和引導(dǎo)省、市級(jí)政府增加對(duì)義務(wù)教育的投入，保證上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金按規(guī)定用于義務(wù)教育，以便更好地發(fā)揮義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付資金的均衡作用。

（二）上移農(nóng)村義務(wù)教育公共投資主體重心

從均衡義務(wù)教育發(fā)展的理論上看，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央政府集中提供。一是當(dāng)一國(guó)政府比較注重義務(wù)教育的分配和統(tǒng)一功能時(shí)，應(yīng)多由中央政府提供義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，因?yàn)榱x務(wù)教育從性質(zhì)上講是純公共產(chǎn)品，既然是純公共產(chǎn)品理應(yīng)由中央政府提供，而地方政府的提供是缺乏效率的，尤其在我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，地方政府的財(cái)力存在較大差距，如果由地方提供義務(wù)教育勢(shì)必會(huì)造成教育資源配置的不均衡，最終只會(huì)加劇社會(huì)不公平。二是從西方各國(guó)義務(wù)教育投資責(zé)任的變革實(shí)踐來(lái)看，具有明顯的公共投資主體重心上移的趨勢(shì)。所以，我國(guó)義務(wù)教育投入責(zé)任首先應(yīng)當(dāng)是國(guó)家承擔(dān)，中央政府在義務(wù)教育公共投資中負(fù)有主要責(zé)任，成為投資主體。

（三）提高教師待遇，完善社會(huì)保障制度

教師隊(duì)伍的建設(shè)和穩(wěn)定性很大程度上取決于教師的工資及福利待遇,工資待遇的高低也體現(xiàn)了其本身的地位,高工資顯示出一個(gè)教師較高的社會(huì)地位和社會(huì)影響。但是在農(nóng)村，教師工資普遍較低，各種福利保障不夠健全，導(dǎo)致農(nóng)村師資匱乏,教學(xué)質(zhì)量下降,正常的教學(xué)難以維持。如何穩(wěn)定提高教師待遇，穩(wěn)定師資隊(duì)伍是擺在黨和國(guó)家面前的一項(xiàng)重要任務(wù)。今后應(yīng)“以省為主”承擔(dān)農(nóng)村教師工資，根據(jù)物價(jià)水平、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度及社會(huì)其他行業(yè)的工資增長(zhǎng)水平，逐步提高教師工資待遇，縮小地區(qū)、行業(yè)差距，完善農(nóng)村中小學(xué)教師基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)失業(yè)保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，解決農(nóng)村教師的后顧之憂，使他們安居樂(lè)教。對(duì)農(nóng)村地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)學(xué)校和辦學(xué)點(diǎn)的教師，應(yīng)設(shè)計(jì)更合理的補(bǔ)償性工資收入政策，通過(guò)教師特殊津貼補(bǔ)貼制度，增強(qiáng)農(nóng)村教育對(duì)優(yōu)秀師資的吸引力，激勵(lì)教師城鄉(xiāng)間及校際間的雙向流動(dòng)。

（四）深化農(nóng)村學(xué)校預(yù)算編制和管理改革

這是加強(qiáng)中小學(xué)財(cái)務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重要基礎(chǔ)。在預(yù)算方面需要進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算支出科目，強(qiáng)化預(yù)算約束力。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村中小學(xué)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程工作的指導(dǎo)和培訓(xùn)，合理規(guī)范使用公用經(jīng)費(fèi)，保證經(jīng)費(fèi)支出的約束性。政府部門(mén)需要繼續(xù)完善農(nóng)村義務(wù)教育保障機(jī)制專(zhuān)項(xiàng)資金的支付制度，對(duì)經(jīng)費(fèi)運(yùn)行的全過(guò)程實(shí)施嚴(yán)密監(jiān)控，嚴(yán)格落實(shí)專(zhuān)款專(zhuān)用，不定期會(huì)同有關(guān)部門(mén)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的安排和使用情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)資金使用情況進(jìn)行跟蹤問(wèn)效，對(duì)各種違反財(cái)務(wù)制度的行為及時(shí)制止和糾正，嚴(yán)肅處理有關(guān)違規(guī)人員，確保經(jīng)費(fèi)使用的規(guī)范和安全，形成事前、事中、事后的評(píng)價(jià)機(jī)制，評(píng)價(jià)結(jié)果要用于對(duì)財(cái)務(wù)人員和相關(guān)負(fù)責(zé)人的激勵(lì)和問(wèn)責(zé)。

義務(wù)教育是國(guó)家的基礎(chǔ)教育，是衡量一個(gè)國(guó)家教育制度完善與否的重要指標(biāo)，如何大力推進(jìn)一國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展？就是要增加教育的財(cái)政投入，只有經(jīng)費(fèi)有保障了義務(wù)教育才能正常發(fā)揮作用，綜合本國(guó)及國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的提供主體應(yīng)該主要由中央政府承擔(dān)，如果由地方政府承擔(dān)經(jīng)費(fèi)，只會(huì)增加教育資源配置不均衡，最終加劇社會(huì)不公平。

[1]楊遠(yuǎn)來(lái)，余孟輝.近二十年來(lái)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育政策的缺陷分析與改革創(chuàng)新[J].河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)：教育科學(xué)版，2007（6）.

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