我國《公共圖書館法》立法可行性分析

王巍

(華東政法大學(xué)圖書館 上海 201620)

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我國《公共圖書館法》立法可行性分析

王巍

(華東政法大學(xué)圖書館 上海 201620)

我國公共圖書館事業(yè)經(jīng)過多年的建設(shè)已初具規(guī)模，然而目前我國公共圖書館事業(yè)的體制還不健全，其管理體系不能與我國文化產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展水平相適應(yīng)，《公共圖書館法》立法工作的啟動無疑為中國公共圖書館事業(yè)的蓬勃發(fā)展注入了強大的動力。本文旨在通過梳理和總結(jié)我國公共圖書館立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)和條件，重點關(guān)注《公共圖書館法》的立法可行性，以期為后續(xù)立法工作的開展提供可能的思路。

公共圖書館公共圖書館法立法可行性

自改革開放以來，我國公共圖書館事業(yè)經(jīng)過多年的建設(shè)已初具規(guī)模，累積了豐富的理論成果與實踐經(jīng)驗，獲得了較為長足的發(fā)展。然而我國目前公共圖書館事業(yè)的體制還不健全，服務(wù)體系還不完善，圖書館事業(yè)經(jīng)費的來源無法得到有效保障，公共圖書館行業(yè)從業(yè)人員標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，對讀者權(quán)利和義務(wù)的保障還不夠健全，與發(fā)達(dá)國家的公共圖書館業(yè)相比有很大差距。公共圖書館業(yè)的整個管理體系已不能與我國文化產(chǎn)業(yè)的綜合發(fā)展水平相適應(yīng)，亟需制定必要的法律，來保障公共圖書館在整個社會文化建設(shè)中應(yīng)有的地位和作用，這也是業(yè)內(nèi)以及社會各界早已達(dá)成的廣泛共識。對此，文化部于2008年11月啟動的《公共圖書館法》的立法工作無疑為中國公共圖書館事業(yè)的蓬勃發(fā)展注入了強大的動力。本文旨在通過梳理和總結(jié)我國目前公共圖書館立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)和條件，重點關(guān)注《公共圖書館法》的立法可行性，以期為后續(xù)立法工作的開展提供可能的思路。

1 政策與立法層面

黨的十八大報告提出要“全面推進(jìn)依法治國”，“加快建設(shè)社會主義法治國家”，將依法治國方略提到了一個更新的高度。十八大報告關(guān)于“依法治國”的論述和要求，重點集中在兩個字上，即“全”和“快”［1］?！叭斌w現(xiàn)到公共圖書館事業(yè)上，就是用法律的權(quán)威來調(diào)整和規(guī)范與公共圖書館發(fā)展相關(guān)的各種關(guān)系，以此來保障圖書館事業(yè)的發(fā)展。“快”體現(xiàn)到公共圖書館事業(yè)上，就是盡快通過立法的手段，完善公共圖書館業(yè)的管理體系，加強對相關(guān)人員的權(quán)利保護(hù)，規(guī)范行業(yè)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使其能與我國法治政府建設(shè)的目標(biāo)相適應(yīng)。因此，制定《公共圖書館法》是依法治國的基本方略在公共文化事業(yè)上的重要體現(xiàn)。制定公共圖書館法，推動我國公共文化事業(yè)可持續(xù)發(fā)展，是我國法治建設(shè)的一項重要內(nèi)容。

在國家立法層面，我國目前尚無與公共圖書館事業(yè)直接相關(guān)的法律，但已有部分法律法規(guī)涉及到公共圖書館。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，“截至目前，至少有30多部法律法規(guī)或行政規(guī)章從不同角度對公共圖書館建設(shè)作出了一定程度的規(guī)范。典型的如近年頒布的《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》、《政府信息公開條例》等，已經(jīng)涉及了公共圖書館業(yè)務(wù)活動的重要方面?！保?］這些法律法規(guī)的制定，為公共圖書館的立法工作奠定了扎實的基礎(chǔ)。

在政府政策層面，黨和政府為了促進(jìn)公共文化事業(yè)的發(fā)展，制定和發(fā)布了一系列的方針和政策，包括中辦國辦《關(guān)于進(jìn)一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》、中共中央和國務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》、《國家“十一五”時期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》、中辦國辦《關(guān)于加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》、中宣部和國家發(fā)改委《國家“十二五”時期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等。國務(wù)院各部門為了推進(jìn)文化體制改革，推出了各類重大政策舉措，國家發(fā)改委推進(jìn)了國家大劇院、國家圖書館、國家博物館、國家話劇院等重點文化設(shè)施建設(shè)，將涉及文化產(chǎn)業(yè)的有關(guān)內(nèi)容納入《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》，作為鼓勵類項目，并落實相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策;財政部則加大了對中央公共財政文化體育與傳媒的投入，同時努力優(yōu)化財政文化支出結(jié)構(gòu)，中央財政文化支出重點向農(nóng)村和基層傾斜，向公益性文化事業(yè)單位傾斜，支持建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務(wù)體系，努力滿足人民群眾基本文化需求［3］。這些政策的推廣和落實，已取得了顯著而積極的效果。

2 歷史發(fā)展層面

制定公共圖書館法是圖書館事業(yè)良性發(fā)展的重要基礎(chǔ)和保障，也對我國法治政府建設(shè)和文化體制改革具有重要作用。我國的公共圖書館事業(yè)發(fā)端于清末民初，經(jīng)過百余年的發(fā)展，現(xiàn)已成為公共文化服務(wù)體系的重要組成部分。就圖書館立法進(jìn)程而言，最早可追溯至1909年清學(xué)部奏折《圖書館章程十九條》的產(chǎn)生，以及1910年清政府頒行的《擬定京師圖書館及各省圖書館通行章程》?！斑@是第一部較為完整的，以政府名義頒布的，具有法律性質(zhì)的圖書館章程。1915年北洋政府教育部頒布的《通俗圖書館章程》，隨后在民國時期也先后頒布了幾部有關(guān)圖書館的法規(guī)，這些都對我國近代圖書館事業(yè)的發(fā)展起到了一定的推動作用?！保?］新中國成立后，我國先后出臺了10余部有關(guān)圖書館事業(yè)的全國范圍內(nèi)的條例，各級各類政府決定也多達(dá)70余部。縱觀上述文件內(nèi)容，其對圖書館事業(yè)的經(jīng)費來源、圖書館館藏數(shù)目的范圍、圖書館員的職業(yè)要求都未作具體而明確的規(guī)定，不能適應(yīng)我國建設(shè)現(xiàn)代化公共圖書館的迫切需求，且如前所述其調(diào)整對象和調(diào)整范圍也有很大局限，但卻為現(xiàn)階段我國公共圖書館法的立法工作提出了可行的思路。

自十一屆三中全會以來，中國當(dāng)代圖書館事業(yè)進(jìn)入了蓬勃發(fā)展的新時期，圖書館法治建設(shè)逐步成為業(yè)界和學(xué)界的基本共識。改革開放初期，《中華人民共和國圖書館法》的制定工作由文化部牽頭正式啟動。2001年，圖書館法成為全國人大的立法項目。2002年6月，《圖書館法》草案的第3稿形成。其后，立法工作陷入停滯直至2006年。隨著《國家“十一·五”文化發(fā)展綱要》提出要“加快文化立法的步伐”，一度陷入停滯的立法工作又再次被提出，“圖書館界對于圖書館立法一直有大法和小法之爭，為促成圖書館領(lǐng)域早日立法，最終決定先行制定《公共圖書館法》?！保?］2008年11月，公共圖書館法的立法工作正式步入正軌。

縱觀我國圖書館立法進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)其立法過程屢屢受阻，其根源有多個方面:首先是制度缺失。我國圖書館業(yè)缺乏整體的統(tǒng)籌規(guī)劃，沒有高效的綜合協(xié)調(diào)能力，這就導(dǎo)致整個圖書館服務(wù)難以規(guī)范化、體系化，一定程度上阻礙了圖書館法的發(fā)展，使其久久難以問世。其次，圖書館業(yè)發(fā)展不均衡。圖書館事業(yè)是否發(fā)達(dá)反映了一個國家科學(xué)文化的發(fā)展水平，而我國的圖書館業(yè)卻存在地區(qū)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象?！霸诔鞘?，外來務(wù)工人員多半無法享有圖書館服務(wù);在鄉(xiāng)村，圖書館服務(wù)更是寥若晨星。”［6］再次，缺乏現(xiàn)代科學(xué)服務(wù)理念。“圖書館作為一個龐大的社會信息資源保存、傳播與服務(wù)的系統(tǒng)，其服務(wù)活動具有極強的滲透性，是支撐社會文化、教育、科研等事業(yè)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)機構(gòu)?！保?］然而由于長期缺乏科學(xué)服務(wù)理念，圖書館資金短缺、人員短缺、服務(wù)不規(guī)范等問題屢屢出現(xiàn)，導(dǎo)致老百姓無法及時享受到社會公益服務(wù)，其社會權(quán)利無法得到及時保障。只有真正厘清了立法的根源性問題，不斷加強綜合管理能力，努力在立法過程中保證圖書館業(yè)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，提高科學(xué)服務(wù)意識，才能真正推動我國圖書館事業(yè)得以長久發(fā)展。

3 學(xué)術(shù)研究層面

在學(xué)界，新中國的圖書館學(xué)研究始于改革開放?！?980年，李克西先生率先在《圖書館通訊》第1期發(fā)表了《六律正五音，規(guī)矩成方圓——談?wù)勔惨昧⒎▉肀ＷC我國圖書館館事業(yè)的發(fā)展》一文，在這篇文章中作者提出要用法律來保護(hù)我國圖書館事業(yè)的連續(xù)性和穩(wěn)定性;確保圖書館事業(yè)的經(jīng)費來源;保證全國圖書館網(wǎng)絡(luò)化規(guī)劃的實現(xiàn)?！保?］他的這一建議一時間在圖書館學(xué)界引起強烈的共鳴。至此，我國現(xiàn)代圖書館立法的研究拉開了帷幕。不過，“1980年至2000年的20年間，國內(nèi)圖書館法治研究基本上處于純粹的學(xué)術(shù)和理論探討層面，法治研究與立法實踐還沒有進(jìn)入互動狀態(tài)。2001年之后的圖書館法治研究，無論是文獻(xiàn)數(shù)量上還是研究視角的廣度與深度上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越過去的20年?！保?］自改革開放以來，我國學(xué)界組織了大量專家學(xué)者翻譯了一大批國外與公共圖書館管理相關(guān)的法律法規(guī)、宣言聲明等規(guī)范性文件。對這些國外法律規(guī)范的研究翻譯，充分展現(xiàn)了國外圖書館法演變的特點，擴(kuò)大了國內(nèi)學(xué)界對于公共圖書館法治研究的視野，為我國加快公共圖書館法治進(jìn)程提供了啟示。

我國圖書館學(xué)界還針對公共圖書館事業(yè)，梳理總結(jié)了近代以來公共圖書館制度建設(shè)的發(fā)展歷程，從歷史沿革的層面回顧了我國圖書館業(yè)的發(fā)展軌跡，廓清了現(xiàn)代圖書館制度的建設(shè)基礎(chǔ)，使立法者對中國公共圖書館業(yè)的發(fā)展有一個全局性的了解，從起點上把握立法工作的核心和重點，從而為當(dāng)前的立法工作提供必要的參照。

此外，學(xué)者們還對公共圖書館業(yè)的基本制度和理念做了大量的研究工作。2008年《公共圖書館法》立法工作開展前，學(xué)者們的研究成果多集中于針對公共圖書館的定義、調(diào)整對象、法律屬性、法理基礎(chǔ)以及法律體系框架展開論證與分析。“1980-2007年間，國內(nèi)專業(yè)雜志上發(fā)表或?qū)ｉT研討會上發(fā)布的相關(guān)論文有近1000篇?！保?0］隨著《公共圖書館法》立法工作的展開，學(xué)者們圍繞著立法工作所面臨的現(xiàn)實條件，以及立法工作可能遇到的客觀障礙，從國內(nèi)公共圖書館業(yè)的實際需求出發(fā)，繼續(xù)深入對公共圖書館立法實踐進(jìn)行了研究。因此，此階段的學(xué)者研究相對于前階段的研究更為具體化，更多關(guān)注于公共圖書館法立法精神和立法理念，其研究成果多集中于對有關(guān)公共圖書館管理體系和服務(wù)體系、公共圖書館經(jīng)費來源、圖書館員職業(yè)資格、圖書采購招標(biāo)、圖書文獻(xiàn)資源建設(shè)、圖書數(shù)字化等現(xiàn)代公共圖書館熱點問題的研究。這些研究對我國公共圖書館業(yè)的發(fā)展起到了不可忽視的重大推動作用，同時也為現(xiàn)行立法工作的深入展開提供了思想和理論上的支撐。

4 國外立法層面

從國際上來看，世界上很多國家都十分重視用法律來保障公共圖書館及其文獻(xiàn)資源建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。為了使圖書館事業(yè)得到持續(xù)穩(wěn)定的健康發(fā)展，自從1850年英國頒布了世界上第一部圖書館法以來，全世界已有80多個國家，頒布了250多部圖書館法，而且種類甚多，其中通行的公共圖書館法數(shù)量最多。各國圖書館專門法從國家或地方政府層面對公共圖書館工作作出了規(guī)定，涉及圖書館管理建設(shè)的內(nèi)容，主要是確立圖書館服務(wù)體系的基本原則，建立基本管理制度。

由于圖書館業(yè)的建設(shè)與發(fā)展與社會的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、文化、教育等各個領(lǐng)域存在密切的聯(lián)系，因此，公共圖書館業(yè)的立法必須能夠體現(xiàn)國家和社會公眾意志。世界上大多數(shù)國家特別是發(fā)達(dá)國家對此已有充分認(rèn)識，因此十分重視通過立法來保障公共圖書館的建設(shè)，而且隨著圖書館事業(yè)的發(fā)展不斷修訂和完善有關(guān)法律法規(guī)。因而我國在立法過程中，可以學(xué)習(xí)和借鑒國外的經(jīng)驗，學(xué)習(xí)這種法治意識，充分認(rèn)識到依法管理公共圖書館事業(yè)的重要性。

其次，從文獻(xiàn)資源方面看，圖書館法中有關(guān)文獻(xiàn)資源建設(shè)的內(nèi)容，是對文獻(xiàn)資源建設(shè)的基本原則和制度的規(guī)范，是國家關(guān)于圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)的方針和政策的法律化。因而，世界各國都十分重視圖書館法的制定，并將文獻(xiàn)資源建設(shè)列為圖書館立法文件中的重要內(nèi)容。在這些法律法規(guī)文件中，對公共圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)的經(jīng)費保障、文獻(xiàn)資源建設(shè)的基本原則特別是公共圖書館文獻(xiàn)采購的自主權(quán)，圖書館合作與文獻(xiàn)共建共享、文獻(xiàn)資源的開發(fā)利用等方面作了具體規(guī)定，有力地促進(jìn)了公共圖書館的資源建設(shè)。這為我國在圖書館文獻(xiàn)資源建設(shè)方面的立法工作提供了重要的參考價值。

再次，國外圖書館立法的經(jīng)驗證明，要有效地保障和促進(jìn)公共圖書館的發(fā)展，不能僅依靠一部圖書館法，而是要形成一個公共圖書館的法律保障體系。如前文所說，公共圖書館事業(yè)的建設(shè)涉及社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化、教育、科技等多個領(lǐng)域，因此必須在多種法律中包括圖書館資源建設(shè)的內(nèi)容，通過這些法律的相互聯(lián)系、相互銜接，形成一個完善的公共圖書館業(yè)法律保障體系。

5 我國地方性立法實踐層面

通過改革開放以來政府以及圖書館學(xué)界各方的不懈努力，中國圖書館法治建設(shè)正在逐步步入正軌。各地的地方性圖書館法的制定工作正在如火如荼地展開。到目前為止，我國出臺了4部地方性圖書館法規(guī)，包括1997年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館條例(試行)》，2000年《內(nèi)蒙古自治區(qū)公共圖書館管理條例》，2001年《湖北省公共圖書館條例》，2002年《北京市圖書館條例》;6部地方政府規(guī)章，包括1985年《貴州省縣級圖書館工作條例》，1996年《上海市公共圖書館管理辦法》，2002年《河南省公共圖書館管理辦法》，2003年《浙江省公共圖書館管理辦法》，2008年《烏魯木齊市公共圖書館管理辦法》，2009年《山東省公共圖書館管理辦法》;十余部政府規(guī)范性文件，包括1986年《天津市區(qū)、縣圖書館工作條例》，2008年《江西省公共圖書館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，2009年《上海市公共圖書館行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)》，2008年《山東省圖書借閱服務(wù)規(guī)范》等。

這些法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件雖然內(nèi)容不盡相同，但從框架結(jié)構(gòu)上看，均對公共圖書館制度建設(shè)的主要問題有所涉及。對于“公共圖書館法應(yīng)該規(guī)范哪些方面，應(yīng)該怎樣規(guī)范，基本原則是什么，如何保障公共圖書館的文獻(xiàn)資源建設(shè)……”諸如此類的問題，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及條例均作出了相應(yīng)的規(guī)定，可以說，上述規(guī)范性文件的制定為我國制定《公共圖書館法》提供了豐富的實踐操作經(jīng)驗。不過這些規(guī)范性文件立法形式紛亂，無論在結(jié)構(gòu)上還是在內(nèi)容上都缺乏系統(tǒng)性，不利于我國公共圖書館業(yè)長期健康穩(wěn)定地發(fā)展，這就需要《公共圖書館法》在制定過程中從邏輯性和體系性出發(fā)，將公共圖書館業(yè)的諸多熱點問題和各類事項統(tǒng)籌兼顧，合理安排。

此外，由于這些規(guī)范性文件多屬于法規(guī)和規(guī)章，還不具有法律上的權(quán)威性，導(dǎo)致部分法規(guī)或規(guī)章的強制執(zhí)行力不足，在實施過程中容易受到外界因素的干擾，甚至無法對一些違法違章行為予以規(guī)制。因而，有學(xué)者認(rèn)為地方性法規(guī)、規(guī)章等一些規(guī)范性文件在實施過程中所暴露出的一些問題，對現(xiàn)行公共圖書館立法工作也有著不可或缺的借鑒作用?！暗胤叫苑梢?guī)章在各地的實施效果不盡相同。有的地方對事業(yè)發(fā)展的促進(jìn)作用非常明顯，如北京市;也有的地方法律規(guī)章基本上處于形同虛設(shè)的境地。為什么會導(dǎo)致法律規(guī)章形同虛設(shè)?是法律規(guī)章本身脫離實際，還是有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)?”［11］毫無疑問，實施過程中的干擾和阻礙暴露出了之前立法中的不足之處，可以使立法者清楚地看到條文中的欠缺，并督促其在之后的立法中加以完善?？梢哉f目前眾多關(guān)于公共圖書館法的法規(guī)和規(guī)章，在實施過程中或多或少都會碰到一些執(zhí)法難的問題，如何正確處理好立法和執(zhí)法之間的銜接關(guān)系，查漏補缺，是擺在立法者面前的一項重大課題。

正如學(xué)者所說，“我國公共圖書館事業(yè)的發(fā)展面臨著諸多困難和問題，試圖畢其功于通過制定《公共圖書館法》來解決所有問題是不現(xiàn)實的”［12］，這就需要我們分析研究目前制約立法進(jìn)程的主要問題是什么，該怎樣解決以及解決到什么程度。通過緊跟十八大所提出的“加快建設(shè)社會主義法治國家”的政策和目標(biāo)，推動學(xué)界不斷地豐富理論知識，借鑒國外的立法經(jīng)驗，結(jié)合國內(nèi)各地方的立法實踐中所出現(xiàn)的潛在漏洞，在借鑒國際經(jīng)驗與立足中國國情之間，適時適當(dāng)?shù)赝ㄟ^立法來解決公共圖書館業(yè)的重要問題，以完善圖書館的社會功能和社會價值，推動整個公共圖書館業(yè)健康發(fā)展。

1 胡建淼.認(rèn)真學(xué)習(xí)深刻體會黨的十八大關(guān)于“依法治國”的精神［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報，2013(1):63-68.

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王巍，女，華東政法大學(xué)法學(xué)碩士，華東政法大學(xué)圖書館資源建設(shè)部館員。