法治化與現(xiàn)代化:城鄉(xiāng)基層綜合治理的取向與路徑

袁方成,余禮信

(1.華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院,湖北武漢 430079;2.武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院,湖北武漢 430072)

城鄉(xiāng)基層是國家治理的末端,一頭連著城市,另一頭系著農(nóng)村,因而是社會穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)社會綜合治理的作用源頭在城鄉(xiāng)基層,創(chuàng)新社會綜合治理的動力源泉也在城鄉(xiāng)基層。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要以法治作為基本原則,把城鄉(xiāng)基層作為前沿陣地,探索綜合治理與法治的內(nèi)在關(guān)聯(lián),將城鄉(xiāng)基層各項(xiàng)社會事務(wù)納入法治的軌道并規(guī)范運(yùn)行,提高城鄉(xiāng)基層綜合治理能力,激發(fā)社會活力。因此,如何應(yīng)對城鄉(xiāng)基層治理的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、體系功能、運(yùn)作規(guī)范和實(shí)效等方面存在的突出問題,促進(jìn)城鄉(xiāng)基層綜合治理的有序發(fā)展和基層的長治久安,是當(dāng)前亟待解決的一個重大現(xiàn)實(shí)問題。

1 當(dāng)前城鄉(xiāng)基層綜合治理面臨的困境

我國的城鄉(xiāng)基層綜合治理,體現(xiàn)出“綜合治理”與“法治”相統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)代治理架構(gòu)。一方面,綜合治理的范疇已由社會治安延伸到社會綜合治理,國家通過頂層設(shè)計(jì)高度重視對社會經(jīng)濟(jì)資源的全面整合;另一方面,綜合治理又是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程,它涉及到權(quán)力結(jié)構(gòu)、組織原則、法律制度等方方面面,需要完善的治理體制機(jī)制、科學(xué)合理的政策方案等相匹配。然而,由于改革的深入,利益格局的調(diào)整,城鄉(xiāng)社會民情的復(fù)雜化,基層矛盾糾紛有明顯增長的趨勢,并呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化、群體化等特征,傳統(tǒng)的治理理念、體系格局與方式手段已經(jīng)難以應(yīng)對基層社會的矛盾糾紛。因此,迫切需要推動城鄉(xiāng)基層綜合治理的改革與轉(zhuǎn)型,破解一系列體制機(jī)制與實(shí)踐性困境。

1.1 體制性障礙

在體制層面,城鄉(xiāng)基層綜合治理的體制性障礙還未得到有效破解,存在權(quán)責(zé)不明、資源缺失等體制性桎梏。現(xiàn)代國家治理要求政府改革不合理的行政體制,釋放社會和市場的活力,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,部分政府權(quán)力需要交還給社會。但在現(xiàn)實(shí)政治結(jié)構(gòu)與管理體制中,“政府不該管的管得太多,而該管的卻沒有管好”[1]。組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、政策的實(shí)施以及法律制度的制定,均是自上而下的運(yùn)作模式。對黨和國家而言,這是黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行社會主義建設(shè)和維護(hù)社會穩(wěn)定所必需的,有利于黨和政府更好地防范各種不穩(wěn)定因素,統(tǒng)籌國家治理與社會發(fā)展。但從基層社會自主發(fā)展來看,由于決策權(quán)與管理權(quán)統(tǒng)歸黨和政府、社會權(quán)力服從于政治權(quán)力,勢必導(dǎo)致基層社會主體權(quán)力的收縮。更為嚴(yán)重的是,政治權(quán)一旦取代經(jīng)濟(jì)權(quán)與社會權(quán),政社不分,權(quán)責(zé)不分,就會造成基層自治性不足,資源上收、責(zé)任下沉,基層政府及行政化的社會自治組織會利用手中的權(quán)力攝取資源、侵犯民眾利益,造成民眾對基層體制的不滿,上訪維權(quán),不利于社會穩(wěn)定。

1.2 機(jī)制缺失

在機(jī)制層面,城鄉(xiāng)基層綜合治理體系各層級之間,治理主體與客體之間缺乏有效的連接與對話機(jī)制。就治理的各個層級而言,城鄉(xiāng)基層綜合治理的法定主體應(yīng)是縣政府(或區(qū)政府)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(或街道辦事處)、村委會(或居委會)三級,但是在實(shí)際操作中,容易出現(xiàn)分工不明、職能錯位、責(zé)任不清,主體間缺乏互動,更多的是執(zhí)行政令,無法形成有機(jī)的聯(lián)動治理機(jī)制。2011年在廣東汕尾市發(fā)生的“烏坎事件”,究其原因一方面是沒有明確基層管理的“自由邊界”[2],另一方面是各層級政府間溝通不及時(shí)、信息不對稱、職責(zé)不明確。就治理的不同領(lǐng)域來說,基層政府、社會組織和市場主體或是各行其是,出了問題難以及時(shí)溝通、配合處理,或是分工不明,無法確定相應(yīng)的矛盾處理原則與方案。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,在巨大的經(jīng)濟(jì)收益面前,政府運(yùn)作往往容易主動地被“公司化”,“以招商引資為第一要務(wù),外來投資成為最高客戶,農(nóng)民訴求被忽略”[3]。如此一來,有些基層政府人員與投資商串通一氣,侵占農(nóng)村土地,掠奪農(nóng)村資源;商民矛盾發(fā)生時(shí),部分政府人員自然地偏向投資商,引起官民矛盾激化。就治理的主體與客體而言,治理主體的主觀性與隨意性較強(qiáng),難以在相關(guān)調(diào)查與總結(jié)的基礎(chǔ)上形成一套規(guī)則化、程序化的方案,主客體間缺乏相互溝通的平臺,信息溝通渠道不暢。

1.3 政策碎片化

就國家治理層面而言,國家權(quán)力貌似強(qiáng)大,但實(shí)際上其運(yùn)作處于碎片化狀態(tài),該整合的沒有整合,該制約的沒有制約[1]。具體到當(dāng)前我國的基層政府,更是一個現(xiàn)代官僚機(jī)構(gòu),制度化程度嚴(yán)重不夠[3]。趙樹凱認(rèn)為,制度化不足的癥結(jié)可分為三個層面:公司化的運(yùn)行邏輯、運(yùn)動化的工作機(jī)制、碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)。公司化的政府運(yùn)行邏輯,使得基層政府忽視提供公共服務(wù)與公共物品的職能而過多地追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展,創(chuàng)收地方財(cái)政,過度介入市場運(yùn)行,因而缺乏對基層社會公共需要的回應(yīng)力。運(yùn)動式的政府工作機(jī)制,忽視了經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的客觀性以及民間社會的力量,單純地依賴行政力量自上而下地推動,違背了約定俗成的基層治理規(guī)則以及常態(tài)化的行為模式。美國著名的政治學(xué)家李侃如(Kenneth Lieberthal)和奧森伯格(Oksenberg)在《中國的政府決策》(Policy Making in China)中提出,這種體制運(yùn)作中的“碎片化權(quán)威”(fragmented authority)的主要原因是中國政治的人治化色彩過濃導(dǎo)致制度化不足,而改革過程中的決策權(quán)下放則加劇了這一問題[3]。這種“碎片化”主要表現(xiàn)在兩個方面:一是“價(jià)值”的碎片化,下級對于上級“口服心不服”,選擇性地執(zhí)行政策;二是“體制”的碎片化,上行下效,層次轉(zhuǎn)發(fā),最后一了百了。從形式上看是上下一條線的呼應(yīng),實(shí)際政策的出臺與執(zhí)行卻存在體制性割裂。

2 城鄉(xiāng)基層綜合治理的總體框架

黨的十八屆四中全會提出,依法治國是堅(jiān)持和發(fā)展中國特色社會主義的本質(zhì)要求和重要保障,是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。它要求從憲法、法治、立法、依法執(zhí)政等多方面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化和法治化,為城鄉(xiāng)基層各項(xiàng)治理體制機(jī)制提供了具體的實(shí)踐路徑。當(dāng)前,城鄉(xiāng)基層綜合治理已由維護(hù)社會治安擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)社會各領(lǐng)域,是作為應(yīng)對轉(zhuǎn)型期社會城鄉(xiāng)基層綜合問題的基本策略,其本質(zhì)是對中國城鄉(xiāng)基層社會整體結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)型在國家治理層面的回應(yīng)。在推進(jìn)城鄉(xiāng)基層綜合治理體系建設(shè)過程中,基層綜合治理以一種特殊的國家治理方式呈現(xiàn)出來,意味著綜合運(yùn)用各種機(jī)構(gòu)、規(guī)則、方法以形成合力,共同實(shí)現(xiàn)“治”的目標(biāo)。

由此,基層綜合治理的總體思路表現(xiàn)為以探索平衡“活力與秩序”“維穩(wěn)與維權(quán)”“民主與法治”“深化改革與依法治國”四大關(guān)系為著力點(diǎn),圍繞城鄉(xiāng)基層綜合治理“信息平臺建設(shè)”和“體制機(jī)制創(chuàng)新”這兩大關(guān)鍵問題,探討民主、權(quán)力、權(quán)利、組織和制度等治理要素的內(nèi)在整合,構(gòu)建“現(xiàn)代”與“法治”相統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)基層綜合治理體系(見圖1)。

圖1 我國城鄉(xiāng)基層綜合治理的總體框架

2.1 活力與秩序

傳統(tǒng)中國基層社會的治理,依賴于鄉(xiāng)紳階層和官僚系統(tǒng)對社會公共活動的封閉式單向管理,依托于儒家傳統(tǒng)的臣民思想,人治色彩濃厚。同時(shí),政府的剛性統(tǒng)治也造成了社會缺乏活力。百姓不問國事,公共事務(wù)專屬于士紳階層,社會力量被壓制,處于“萬馬齊喑”的狀況。十一屆三中全會從頂層對政治權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整,村民自治制度與社區(qū)居民自治制度應(yīng)運(yùn)而生,大大地激活了社會力量。這種自治有別于傳統(tǒng)社會自治,它是在政治改革背景下的基層群眾自治,通過釋放基層社會活力,充分挖掘群眾自治精神與能量,實(shí)現(xiàn)三個“自我”和四個“民主”,但是村民自治與社區(qū)居民自治在運(yùn)行過程中也存在不少問題?，F(xiàn)代城鄉(xiāng)基層的綜合治理,需要處理好政治權(quán)力與社會力量之間的關(guān)系,通過制度將二者的關(guān)系固定化、程序化。需要研究構(gòu)建與城鄉(xiāng)市場化、多元化、復(fù)雜化相適應(yīng)的城鄉(xiāng)基層組織架構(gòu)、運(yùn)行管理機(jī)制以及信息化支撐,在推進(jìn)社會有序發(fā)展中保持城鄉(xiāng)基層活力。

2.2 維穩(wěn)與維權(quán)

中國特色的“維穩(wěn)政治”已逐步脫離“社會治安綜合治理”和政法體制的總體框架,走向了“全面維穩(wěn)”的階段[4]。政府在處理維穩(wěn)和維權(quán)方面存在“一手硬、一手軟”的偏向,抓維穩(wěn)精心部署,談維權(quán)空洞乏力,其思想認(rèn)識和工作部署上的偏頗不僅使得維權(quán)影響維穩(wěn)甚至導(dǎo)致兩者的對立[5]。根據(jù)一般的維穩(wěn)理論,維穩(wěn)與維權(quán)之間存在一定的矛盾與張力,前者在于維護(hù)現(xiàn)存狀態(tài),后者要求有所改變。實(shí)際上,這種矛盾與張力是可控的,甚至可消解的。城鄉(xiāng)基層維穩(wěn)之所以產(chǎn)生的根源在于“基層治理過程中我國公民的各項(xiàng)權(quán)利目前仍存在不同程度的缺失甚至被公權(quán)力公然侵害的發(fā)展態(tài)勢”[6]。誠然,“穩(wěn)定壓倒一切”是國家治理的核心價(jià)值和評價(jià)公共治理的主要標(biāo)準(zhǔn)。但是,維權(quán)是維穩(wěn)的前提和基礎(chǔ),維權(quán)的過程就是維穩(wěn)的過程,維穩(wěn)只有建立在對民眾的基本權(quán)利得到確認(rèn)與保護(hù)的基礎(chǔ)上,才可能是穩(wěn)固而長久的。如果為了維穩(wěn)不惜侵害民眾的基本權(quán)利,這樣的穩(wěn)定只能是暫時(shí)而脆弱的[7]。因此,現(xiàn)代城鄉(xiāng)基層的綜合治理,需將壓抑性的群眾能量轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)性的公民參與,營造一個開放、多元、包容與協(xié)商的權(quán)力框架與決策機(jī)制[8]。通過完善法律法規(guī),為公民維權(quán)和政府維穩(wěn)構(gòu)建統(tǒng)一的制度通道,“要從法治上對其權(quán)力運(yùn)行予以合理規(guī)范,還要從法治上為其權(quán)利實(shí)現(xiàn)提供有效保障”[9]。

2.3 民主與法治

民主、法治已成為一種普適性價(jià)值追求,民主是政治制度的根本內(nèi)容,法治是實(shí)現(xiàn)民主治理的根本保障?！叭狈γ裰鞯姆ㄖ?容易走向集權(quán)與專制,而沒有法治的民主,則容易走向混亂和無序?！盵10]民主與法治的背面是專制與人治,民主與法治意味著包容、有序,隱藏著某種規(guī)則、規(guī)范,而專制與人治則意味著封閉、無序,彰顯的是指令、命令等剛性的政治權(quán)力。當(dāng)前基層社會綜合治理中,首先必須堅(jiān)持人民當(dāng)家作主,發(fā)展中國特色民主政治。十八屆三中全會決定提出“加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化,建設(shè)社會主義法治國家,發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[11]。主張以民為本,讓民作主,以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)人民利益為根本,依法保障人民群眾享有的政治權(quán)利和政治自由。其次,“在任何公共治理中,制度的因素與人的因素都必然發(fā)生重要作用”[12],但“無規(guī)矩不成方圓”,基層綜合治理需要破除許多公共治理活動中的文件政治、命令、指示、講話、“潛規(guī)則”等,將行之有效的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)則上升為法律規(guī)范,堅(jiān)定不移地實(shí)施法治。

2.4 深化改革與依法治國

十八屆三中全會明確提出全面深化改革的戰(zhàn)略思想,其總目標(biāo)在于建立健全中國特色社會主義制度和實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。而這一總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),離不開依法治國的全面跟進(jìn),離不開法治中國的建設(shè),依法治國乃是全面深化改革的前提和保障。具體到城鄉(xiāng)基層,就是“加快形成科學(xué)有效的社會治理體制,確保社會既充滿活力又和諧有序”,這就需要“完善基層社會政策體系、構(gòu)建公民權(quán)利保障體系、優(yōu)化基本公共服務(wù)體系、強(qiáng)化社會組織培育體系、建立社會行為規(guī)范體系、創(chuàng)新社區(qū)治理體系、鞏固公共治安體系、搭建信息共享平臺、健全社會風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與應(yīng)對機(jī)制”[13]。雖然依法治國自十五大以來已成為黨的執(zhí)政方略,但城鄉(xiāng)基層的綜合治理中,法治觀念依舊淡薄,特別是在新農(nóng)村建設(shè)、城鎮(zhèn)化、城市社區(qū)建設(shè)中,有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法行政等現(xiàn)象屢見不鮮。因此,現(xiàn)代城鄉(xiāng)基層綜合治理,必須以法治引領(lǐng)基層改革方向和改革思維方式,同時(shí)加強(qiáng)基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)能力建設(shè)。

3 城鄉(xiāng)基層綜合治理的發(fā)展取向

當(dāng)前城鄉(xiāng)基層綜合治理在一定程度上體現(xiàn)出“人治”型治理模式的特質(zhì),需要黨和政府在民主、公平、法治與國家治理績效之間尋求均衡,對城鄉(xiāng)基層資源進(jìn)行總體性整合。十八屆三中全會中所提出的推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的任務(wù)與目標(biāo),同樣要求在實(shí)踐過程中改革陳舊落后的體制機(jī)制與法律法規(guī),構(gòu)建和完善與時(shí)代相契合的新型體制機(jī)制,更加完善各方面的制度,將城鄉(xiāng)基層綜合治理引向民主化、制度化、規(guī)范化、程序化之路。

3.1 制度與規(guī)范:治理體系和機(jī)制的法治化建構(gòu)

習(xí)近平在中共中央政治局第四次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào),“各級黨組織必須堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動。各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭依法辦事,帶頭遵守法律”[14]。一直以來,城鄉(xiāng)基層綜合治理工作的展開與推進(jìn),長期制約于黨政一體的主導(dǎo)格局之中。因此,城鄉(xiāng)基層綜合治理體系改革的重點(diǎn)之一,就是在制度層面進(jìn)一步厘清并以制度規(guī)范黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、多方參與之間的利益協(xié)調(diào)關(guān)系。

當(dāng)前涉及城鄉(xiāng)基層綜合治理領(lǐng)域的制度、機(jī)制和政策,均體現(xiàn)出綜合治理概念的“綜合性、廣泛性”運(yùn)用,然而“落地”后更多地卻只是突出地表現(xiàn)在治安工作方面。改革開放初期,基于當(dāng)時(shí)政治和社會危機(jī),綜合治理的內(nèi)容集中于社會治安問題;改革開放后,由于社會問題與治安問題紛繁復(fù)雜且多發(fā),法治仍讓位于“運(yùn)動式”“控制式”舊治理技術(shù)和方式。直到1991年全國人大通過《關(guān)于加強(qiáng)社會治安綜合治理的決定》后,才把社會治安綜合治理以法律的形式固定下來。治安之所以需要綜合治理,必然基于解決現(xiàn)實(shí)社會問題的需要,也是制度形成和發(fā)展的邏輯起點(diǎn)。然而,現(xiàn)有制度難以滿足社會公眾安全和其他各項(xiàng)權(quán)利的需求。黨的十五大確立了依法治國基本方略,以法治為原則的綜合治理工作開始調(diào)整方向,逐步適應(yīng)時(shí)代的要求與社會的發(fā)展需要。隨后,平安建設(shè)從地方性實(shí)踐走向以中央目標(biāo)追求確認(rèn)的一項(xiàng)制度,并在十六屆五中全會上升為國家層面的重大戰(zhàn)略。

美國學(xué)者羅斯科·龐德認(rèn)為,法律的基礎(chǔ)正是因?yàn)闄?quán)威的存在[15]3。長期以來,權(quán)威的存在對于城鄉(xiāng)基層綜合治理的實(shí)踐工作,發(fā)揮著化解矛盾糾紛和維護(hù)社會治安的功能。然而,其中個人權(quán)威所發(fā)揮的作用往往甚于制度權(quán)威,對糾紛的解決側(cè)重于結(jié)果而忽視了解決過程的公正性和平等性,這不僅是單向度的行政化的運(yùn)作慣性與思維模式在綜合治理領(lǐng)域的延續(xù),也是基于制度資源薄弱的現(xiàn)實(shí)情況而作出的選擇。鑒于此,只有建構(gòu)起體現(xiàn)法律至高無上權(quán)威的“法治型”綜合治理體制,才能真正實(shí)現(xiàn)制度權(quán)威和個人權(quán)威的理性和合理的銜接。

3.2 主導(dǎo)與協(xié)同:治理主體和資源的總體性整合

全面推進(jìn)城鄉(xiāng)基層治理法治化,是十八屆四中全會提出的指導(dǎo)新形勢下全面推進(jìn)依法治國的綱領(lǐng)性、統(tǒng)領(lǐng)性的新要求,也是依法治理、綜合治理等治理性概念的落腳點(diǎn)。究其實(shí)質(zhì)而言,正是基于社會轉(zhuǎn)型期間治理資源匱乏的現(xiàn)狀,以及基層治理的行政化與自治化問題[16],在新的改革探索中,黨和國家致力于激活和利用傳統(tǒng)本土資源以及創(chuàng)新性的現(xiàn)代治理資源,力圖整合基層治理中的各類優(yōu)勢資源,通過重構(gòu)國家和基層治理體系,來應(yīng)對急劇轉(zhuǎn)型過程中的各類社會危機(jī)。

依法治理與綜合治理,都是城鄉(xiāng)基層治理體系中不可或缺的構(gòu)成要素,二者針對的具體面向有所不同,但都深刻地反映出黨和國家力圖通過改革和創(chuàng)新社會治理方式,對中國本土資源整合的高度重視與決心。一般而論,現(xiàn)代社會政府的主要職能是“公共服務(wù)”,面對多元開放的社會應(yīng)更多地通過對話、協(xié)商和合作化解社會矛盾。然而,服務(wù)型政府的限度、協(xié)商合作的主導(dǎo)權(quán)也是不可忽略的、如何把握放權(quán)、分權(quán)與集權(quán)、權(quán)威之間的度量[17],將社會資源有序凝聚于政府社會治理框架內(nèi),成為當(dāng)前基層政府社會綜合治理實(shí)踐中的難點(diǎn)。從社會轉(zhuǎn)型與變遷所帶來的一系列社會矛盾與不穩(wěn)定因素來看,單純地強(qiáng)調(diào)“服務(wù)”,難以維護(hù)社會穩(wěn)定,強(qiáng)調(diào)“自由”而忽視“秩序”必然造成市場動蕩。社會復(fù)雜多樣的矛盾和摩擦,需要強(qiáng)有力的政府通過法定程序、法治方式和手段來調(diào)解,協(xié)調(diào)處于分化中的社會民眾的個體權(quán)利和群體利益。

3.3 開放與創(chuàng)新:治理改革和發(fā)展的現(xiàn)代化取向

綜合治理體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工作,牽涉到不同利益主體的共同行動和協(xié)同推進(jìn),也有賴于頂層設(shè)計(jì)和基層實(shí)踐不同治理層面、領(lǐng)域的有機(jī)銜接與良性互動。傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)基層綜合治理體系立足于追求建構(gòu)一種所謂完備的“維穩(wěn)體制”,卻往往忽視了市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會活力因素,以及無法有效協(xié)調(diào)自由與秩序的關(guān)系。當(dāng)前中國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,必須認(rèn)真面對和妥善處理好現(xiàn)代國家建構(gòu)與城鄉(xiāng)基層治理的內(nèi)在張力:政治參與擴(kuò)大與政治合法性、政府權(quán)威之間的張力;競爭性政治推行與共同利益凝聚之間的張力;城鄉(xiāng)基層綜合治理現(xiàn)代化能力與地方社會秩序構(gòu)建之間的矛盾。轉(zhuǎn)型期社會危機(jī)的化解,不僅依賴于自上而下的政治和行政體制改革,以增強(qiáng)政治力量權(quán)威,加強(qiáng)社會控制,更有賴于社會力量特別是社會組織對社會沖突的自我修復(fù)、消解,二者相互依賴、相輔相成。政治和行政體制改革的方向和目標(biāo),應(yīng)是最大限度地包容社會資本與社會力量,增加體制內(nèi)的制度存量。包容多元社會主體、容納多元社會利益訴求,消解社會沖突與治理危機(jī),是轉(zhuǎn)型社會城鄉(xiāng)基層綜合治理體系結(jié)構(gòu)調(diào)整所面臨的重要方面?；诂F(xiàn)代化國家治理體系和治理能力的政策導(dǎo)向,要緩解上述城鄉(xiāng)基層綜合治理的各類矛盾與問題,創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層綜合治理體系、方式方法、信息化平臺是必由之路。

4 城鄉(xiāng)基層綜合治理的實(shí)踐路徑

城鄉(xiāng)基層綜合治理的有序推進(jìn),根本保障在于制度化與法治建設(shè)。影響社會綜合治理發(fā)展方向與進(jìn)程的力量主要來自國家與社會的良性互動,而良好的社會基礎(chǔ)則形構(gòu)了社會綜合治理的動力機(jī)制與內(nèi)生邏輯[18]。因此,面對城鄉(xiāng)基層社會轉(zhuǎn)型期的實(shí)際需求,只有通過法治化,構(gòu)建現(xiàn)代化城鄉(xiāng)綜合治理體系,才能解決當(dāng)下綜合治理中社會問題復(fù)雜化與應(yīng)對方式簡單化之間的矛盾,才能實(shí)現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化所要求的立體化防控與制度化調(diào)控能力的現(xiàn)代化水平。

4.1 治理權(quán)威與規(guī)則的協(xié)調(diào)

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會管理任務(wù)在規(guī)模上的擴(kuò)大和難度上的增加,需要建立與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)的復(fù)合多元主體協(xié)作共治的經(jīng)濟(jì)社會管理格局,以增強(qiáng)管理體制對多元化的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的容納能力。其中,中國特色的社會多元治理是以黨和政府為核心的協(xié)同治理。因此,現(xiàn)代化的基層綜合治理體系需要處理好、協(xié)調(diào)好黨和政府與多元參與主體之間的互動關(guān)系、治理規(guī)則、活動范圍以及行動程序。此外,現(xiàn)代化的基層綜合治理需要調(diào)整、規(guī)范公民權(quán)利與公共權(quán)力之間的關(guān)系?，F(xiàn)代性的特征是傳統(tǒng)精英及統(tǒng)治者傳統(tǒng)合法性的弱化,并在意識形態(tài)和制度上確立可以說明統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系的原則,公民權(quán)利與國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性關(guān)系的規(guī)范、政治參與的擴(kuò)大、政治的開放,等等,此乃一個現(xiàn)代國家建構(gòu)或政治現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵。

對于中國國家治理體系現(xiàn)代化來說,除了如亨廷頓所言的“擁有強(qiáng)大、靈活和配合密切的政治體制;高效率的官僚機(jī)構(gòu)、組織完善的政黨”[19],還有一個公共權(quán)力的規(guī)范和國家與社會現(xiàn)代關(guān)系重構(gòu)的過程要走?，F(xiàn)代化的城鄉(xiāng)基層綜合治理,不僅是制度法治化問題,更是制度變革問題,需要對規(guī)則、秩序進(jìn)行重樹、重構(gòu),更加包容地吸納、容納社會能量,簡化精化政府權(quán)力與政治行政事務(wù)。在城鄉(xiāng)基層綜合治理中,黨和政府的主要職責(zé)在于“從制度層面形成與社會治理相對應(yīng)的規(guī)范,同時(shí)必須大力培育社會力量,使社會治理結(jié)構(gòu)中群眾自治的要素得到充分的發(fā)揮”[20],具體的綜合管理事務(wù)應(yīng)交給社會。

4.2 法治精神的培育與弘揚(yáng)

法治精神是伴隨依法治國的全面推進(jìn)而提出來的,是城鄉(xiāng)基層綜合治理的內(nèi)在靈魂。法治是善治重要的基本要素,其要義在于法律是社會主體的最高行為準(zhǔn)則[21]。要在城鄉(xiāng)基層社會最終落實(shí)法治國家科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的愿景,城鄉(xiāng)基層綜合治理組織體系內(nèi)的各個環(huán)節(jié)、各個治理主體都承擔(dān)著重大責(zé)任。基層綜合治理中法治文化的培育與弘揚(yáng),首先需要在城鄉(xiāng)基層綜合治理工作體系中尋求法律至上、公平正義、誠實(shí)守信等價(jià)值取向,并建立起調(diào)整和規(guī)范城鄉(xiāng)基層綜合治理機(jī)制的制度權(quán)威。沒有法治價(jià)值取向的導(dǎo)引,基層綜合治理就有可能偏離方向,治理制度就容易形式化,治理機(jī)制就難以形成合“治”,城鄉(xiāng)社會資本與資源就難以有效整合。

其次,需要增強(qiáng)政府與社會民眾的法治文化認(rèn)同,即綜合治理主體對公平正義觀念、社會秩序與社會規(guī)則、公民觀念、制度機(jī)制以及合作治理等的共識與認(rèn)可。這一認(rèn)同是消解政治合法性危機(jī)、經(jīng)濟(jì)社會矛盾沖突、人與人之間糾紛的文化前提,是基層綜合治理體系建立與維護(hù)的觀念共識。因此,法治文化認(rèn)同應(yīng)當(dāng)深深地扎根于所有的城鄉(xiāng)基層綜合治理參與力量之中,規(guī)范權(quán)力運(yùn)行。再次,需要將法治思維和方式內(nèi)化為城鄉(xiāng)基層綜合治理體系的行為準(zhǔn)則,并發(fā)揮應(yīng)有價(jià)值去引領(lǐng)、影響到城鄉(xiāng)基層綜合治理的實(shí)踐工作中去?！胺ㄖ尾粌H僅是用來治理國家的一種手段,而是要成為全國舉國上下在生活中普遍遵循的規(guī)則,普遍實(shí)現(xiàn)的一種生活方式?！盵20]在全體公民中確立法治的觀念并將其演變?yōu)橐环N文化生活方式,有利于當(dāng)代中國法治建設(shè)。因此,城鄉(xiāng)基層綜合治理不能忽視法治文化建設(shè),只有用法治文化取代長期存在于人們頭腦中的人治文化,使綜合治理獲得一種法治文化上的支持,良好的基層秩序才能真正變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

1.戀愛動機(jī)不純，原因多樣化。當(dāng)代大學(xué)生的戀愛原因不似以往單純，呈現(xiàn)出越來越復(fù)雜化、多樣化的趨勢，主要有：緩解學(xué)習(xí)生活壓力、空虛寂寞、好奇心驅(qū)使、跟風(fēng)從眾心理、虛榮攀比心理等。調(diào)查結(jié)果顯示，為緩解學(xué)習(xí)生活壓力占12 %，空虛寂寞占18 %，好奇心驅(qū)使占15 %，跟風(fēng)從眾占32 %，虛榮攀比占15 %，其他占8 %。以上數(shù)據(jù)表示，美好而純潔的愛情中若夾雜著不純粹的動機(jī)，戀愛危機(jī)出現(xiàn)的機(jī)率將大大提高。

4.3 治理體制機(jī)制的多元與調(diào)適

面對多樣復(fù)雜的社會環(huán)境,綜合治理體制與機(jī)制也應(yīng)更加多元、靈活、高效與統(tǒng)一協(xié)調(diào)。要通過法律制度規(guī)定減少行政組織層級,優(yōu)化基礎(chǔ)行政管理體制,合理劃分基層政府及其部門權(quán)力,精簡政府,實(shí)現(xiàn)政令暢通與高效政府;要加大力度培育有特色的基層社會組織,加強(qiáng)社會組織管理與引導(dǎo),增強(qiáng)其社會服務(wù)功能,規(guī)則化、程序化地把社會組織吸納入綜合治理體系內(nèi)。要正確處理好基層政府與社會組織之間的關(guān)系,明確各自權(quán)責(zé)、細(xì)化分工。在強(qiáng)化政府基礎(chǔ)性管理與服務(wù)角色和監(jiān)督職能的基礎(chǔ)上,通過購買、轉(zhuǎn)包、政策支持、資金補(bǔ)助等形式,積極放權(quán)給社會組織,逐步將各類公益性、局域性社會服務(wù)交給社會組織來承擔(dān),使之成為政府管理和服務(wù)的有力助手,在平等、獨(dú)立和相互信任的基礎(chǔ)上加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào),共同推動城鄉(xiāng)基層社會的綜合善治。還要加強(qiáng)部門間、組織間、行業(yè)間的溝通協(xié)調(diào),建立跨部門、跨領(lǐng)域的綜合治理一體化機(jī)制。

4.4 治理平臺的現(xiàn)代化與信息化

要構(gòu)建合理合法的政府購買服務(wù)的城鄉(xiāng)基層綜合治理服務(wù)平臺。對于城鄉(xiāng)基層社會及其民眾而言,政府、市場、社會的合作治理體系最終必須進(jìn)入日常生活,演化為日常生活邏輯,并對公共管理和公共服務(wù)構(gòu)成顯著的推動作用。在城鄉(xiāng)基層綜合治理體系下,構(gòu)建政府購買服務(wù)的服務(wù)基點(diǎn)、信息平臺與監(jiān)督機(jī)制,設(shè)計(jì)政府、市場與社會合作治理的網(wǎng)絡(luò)化管理方式和數(shù)字化運(yùn)行手段,在社會認(rèn)知、管理體制、運(yùn)行機(jī)制等多層面為政府購買服務(wù)提供環(huán)境與條件。

與此同時(shí),要在改善民生的基礎(chǔ)上創(chuàng)新城鄉(xiāng)基層綜合治理現(xiàn)代化機(jī)制,以開放性思維和方式引領(lǐng)現(xiàn)代化基層綜合治理體系建設(shè)。多渠道整合城鄉(xiāng)基層社會組織力量和完善社會公共服務(wù)體系,以制度理性優(yōu)化基層的社會秩序。由于社會資源占用的多元化,造成權(quán)力的多元和分散,如何緩和基層綜合治理權(quán)力面臨越來越嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和壓力。因而需要豐富公共資源配置和公共服務(wù)提供的方式方法與信息資料,形成資源共享,權(quán)力共容、信息共通的格局,包容更多元的社會參與力量、激發(fā)社會活力,創(chuàng)新社會治理組織體系,實(shí)現(xiàn)多元參與力量有組織、秩序化的合作共治。

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