我國(guó)公眾參與行政決策動(dòng)力機(jī)制研究

李國(guó)旗

[摘要]黨的十八屆四中全會(huì)提出要健全依法決策機(jī)制，并把公眾參與作為重大行政決策法定程序之首。公眾參與行政決策是協(xié)商行政的產(chǎn)物，其參與功能的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)一系列制度保障，更離不開(kāi)動(dòng)力機(jī)制的支撐，即通過(guò)公眾參與動(dòng)力機(jī)制的有效與優(yōu)化來(lái)突破當(dāng)前公眾參與有效性不足的瓶頸。因此，應(yīng)整合政府與公眾兩方的需求重合度，充分運(yùn)用激勵(lì)、約束、透明度三種手段，建立起公眾與政府間利益協(xié)調(diào)、價(jià)值兼容、信息交流的公眾參與行政決策動(dòng)力機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]公眾參與；行政決策；動(dòng)力機(jī)制

中圖分類(lèi)號(hào)：D916文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）01007806

行政決策中引入公眾參與是現(xiàn)代民主政治的產(chǎn)物，是行政決策民主化的最直接體現(xiàn)?！懊裰鳑Q定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員的參與決策”[1]（P12）?！斑@種對(duì)不同社會(huì)力量的開(kāi)放形式有助于定位沖突的潛在來(lái)源，對(duì)立的場(chǎng)域以及能夠達(dá)成妥協(xié)的范圍，并積極尋求達(dá)成共同協(xié)議”[2]。其中，參與性和透明度構(gòu)成公眾參與的基本內(nèi)核，而有序下的有效性乃是其價(jià)值歸宿。

一、公眾參與有效性困境與動(dòng)力機(jī)制缺失

公眾參與中的“參與”不是目的，更不是決策，核心問(wèn)題是公眾有序參與的效果。因?yàn)椋行У墓妳⑴c在任何國(guó)家都不意味著公眾的意見(jiàn)必須被采納，而是應(yīng)該有平等的參與機(jī)會(huì)、充分的意見(jiàn)表達(dá)并得到足夠尊重與反饋以及知曉整個(gè)公共決策過(guò)程與結(jié)果，從而提高決策質(zhì)量與可接受性。質(zhì)言之，公眾參與是通過(guò)互動(dòng)與協(xié)商影響公共決策并最終達(dá)成“合意”的過(guò)程。

自20世紀(jì)80年代公眾參與理念傳入以來(lái)，我國(guó)公眾參與活動(dòng)發(fā)展很快，聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)、公民評(píng)議等形式的參與實(shí)踐活動(dòng)呈現(xiàn)出多樣化的生動(dòng)景象。與之相伴，公眾參與的制度建設(shè)更是得到立法部門(mén)和政府的足夠重視，從中央到地方出臺(tái)了大量政策和制度規(guī)范予以引導(dǎo)和保障。十六大以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨一再提出決策科學(xué)化、民主化的目標(biāo)，規(guī)定了與群眾利益密切相關(guān)的公共政策要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)等。國(guó)務(wù)院還出臺(tái)了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》等綱領(lǐng)性文件對(duì)行政決策科學(xué)化、民主化、法制化做出全面部署。自2004年以來(lái)，幾乎每年政府工作報(bào)告都提出了公眾參與行政決策的要求。但是，從參與領(lǐng)域、參與方式和參與效果等方面看，我國(guó)公眾參與行政決策的狀況不容樂(lè)觀(guān)，與制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)和人們期待的結(jié)果相距甚遠(yuǎn)，普通公民很難真正參與到重大決策的制定中①。

總之，中國(guó)公眾參與還不是真正的公眾參與，即決策權(quán)仍主要由政府獨(dú)享，公眾和專(zhuān)家參與在更大程度上屬于信息提供，甚或僅僅被作為必經(jīng)程序而徒具形式意義。

什么原因?qū)е挛覈?guó)實(shí)際存在的非理性參與和象征性參與情況存在呢？這與理論上對(duì)公眾參與有效機(jī)制的認(rèn)識(shí)不夠科學(xué)有關(guān)。筆者以為，有效的公眾參與行政決策機(jī)制應(yīng)包括兩個(gè)層次：第一個(gè)層次，要有推動(dòng)公眾參與決策機(jī)制正常運(yùn)行的“動(dòng)力源”，即要有出于自身利益而積極推動(dòng)和監(jiān)督制度運(yùn)行的政府、組織和個(gè)人；第二個(gè)層次，要有規(guī)范穩(wěn)定配套的公眾參與行政決策制度體系。就理論邏輯而言，兩者相互依賴(lài)、缺一不可，動(dòng)力機(jī)制是內(nèi)在約束并決定了公眾參與的走向及能動(dòng)性，動(dòng)力機(jī)制的最重要社會(huì)表現(xiàn)是活力，而制度體系只是其外在保障。換言之，如果缺乏有效的參與“動(dòng)力源”，缺乏足夠的公眾意愿與政府的真心回應(yīng)，即使再完備的制度體系，也會(huì)走樣或失去意義，甚至成為決策鏈條上可有可無(wú)的制度擺設(shè)。聽(tīng)證會(huì)變成“聽(tīng)漲會(huì)”、可行性論證成為“可批性論證”即是例證。以聽(tīng)證會(huì)為例，聽(tīng)證會(huì)是最早引入我國(guó)也是為人們所推崇的公眾參與方式，在《價(jià)格法》等多部法律、法規(guī)中做出規(guī)定，地方政府和政府部門(mén)也制定了大量程序性規(guī)定，但其實(shí)施效果卻很不理想，聽(tīng)證程序“形同虛設(shè)”，公眾的聽(tīng)證熱情逐步減退，政府的公信力受到嚴(yán)重?fù)p害。個(gè)中原因就在于公眾參與行政決策的各方主體普遍動(dòng)力不足，尤其是行政機(jī)關(guān)缺乏協(xié)商決策理念和互動(dòng)回應(yīng)的動(dòng)力，甚至對(duì)公眾參與充滿(mǎn)“敵對(duì)”和懷疑。

其實(shí)，國(guó)外的理論和經(jīng)驗(yàn)也說(shuō)明，“面對(duì)面的協(xié)商與交易利益的意愿是合作的必要條件”[3]（P15），而這絕非僅靠制度預(yù)設(shè)及程序約束所能解決的，而是需要有具備公民意識(shí)、參與意識(shí)的公眾，特別是要有具備足夠意愿推動(dòng)公眾參與的政府。這對(duì)于仍處在政府主導(dǎo)模式的我國(guó)而言則更為關(guān)鍵。因?yàn)闊o(wú)論公眾參與意愿多強(qiáng)烈、能力及水平多高，最終決策者仍是政府。政府不僅擔(dān)負(fù)公眾參與方案的設(shè)計(jì)與組織、參與信息的充分及時(shí)發(fā)布，還要向公眾予以回應(yīng)與反饋等。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，由于我國(guó)公眾參與的興起在某種意義上是在社會(huì)矛盾凸顯、社會(huì)管理重壓下中央頂層設(shè)計(jì)的結(jié)果，隨著動(dòng)力傳導(dǎo)機(jī)制衰減等因素，最終體現(xiàn)在很多地方政府的能動(dòng)性上既不充分也不均衡。

因此，從當(dāng)前無(wú)參與、假參與和象征性參與逐步過(guò)渡到實(shí)質(zhì)性參與，破除有效性局限，理論與實(shí)踐進(jìn)路不能僅僅停留在公眾參與行政決策的制度建構(gòu)上，更要從公眾與政府兩方面加強(qiáng)對(duì)公眾參與動(dòng)力機(jī)制的建設(shè)，充分發(fā)揮動(dòng)力機(jī)制的引導(dǎo)功能。

二、公眾參與動(dòng)力機(jī)制及其要素構(gòu)成

所謂公眾參與行政決策的“動(dòng)力機(jī)制”，簡(jiǎn)言之，就是指影響公眾參與發(fā)生和發(fā)展的諸動(dòng)力要素的綜合及互動(dòng)過(guò)程，規(guī)范并決定著整個(gè)公眾參與行政決策的方向。從動(dòng)力因素上，公眾參與動(dòng)力機(jī)制可分為經(jīng)濟(jì)動(dòng)力機(jī)制、政治動(dòng)力機(jī)制、精神動(dòng)力機(jī)制以及信息動(dòng)力機(jī)制，其中經(jīng)濟(jì)（利益）動(dòng)力機(jī)制是根本原因和核心動(dòng)力。從動(dòng)力功能上可分為根本動(dòng)力與直接動(dòng)力。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、民主政治和和諧社會(huì)建設(shè)的偉大實(shí)踐需要構(gòu)成了公眾參與行政決策活動(dòng)的根本動(dòng)力?！吧鐣?huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷、權(quán)利時(shí)代公眾主體意識(shí)的覺(jué)醒、現(xiàn)代社會(huì)對(duì)公共生活的‘公共性吁求，這些都從自上而下和自下而上兩個(gè)方向推動(dòng)了公眾參與的興起”[4]（P1），但具體到政府與公眾兩方主體而言，他們各自依賴(lài)的直接動(dòng)力則不完全相同。

（一）公眾的動(dòng)力要素

公眾之所以愿意參與行政決策活動(dòng)，直接動(dòng)力來(lái)源于利益、權(quán)利、價(jià)值等。endprint

首先，在絕大多數(shù)場(chǎng)合下，公眾參與的最直接動(dòng)力在于利益的爭(zhēng)取、實(shí)現(xiàn)與維護(hù)，目的在于保證公共服務(wù)更適合他們的需求。“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益相關(guān)……除開(kāi)利益人們什么也不能做?！?[5]（P257）重大行政決策往往是一些公共決策，因而它必然涉及公共利益以及相關(guān)利益的分配問(wèn)題。為追求自身利益最大化，公眾通過(guò)參與政府重大決策表達(dá)利益訴求、影響決策結(jié)果，使社會(huì)利益分配對(duì)自己更加有利。因此，只有當(dāng)公眾感到?jīng)Q策參與與其利益息息相關(guān)，參與能夠有效維護(hù)其利益時(shí)，他們才會(huì)萌生參與行政決策的動(dòng)機(jī)與期望，并積極參與到?jīng)Q策活動(dòng)中。反之，他們則會(huì)對(duì)參與活動(dòng)表現(xiàn)出漠然，并選擇放棄參與或假性參與。

其次，法律對(duì)公眾參與權(quán)的確認(rèn)與保障，也會(huì)促使公眾參與意愿形成。參與者并非都基于利益關(guān)系，權(quán)利也是重要?jiǎng)恿σ蛩?。法律具有可預(yù)測(cè)性特征，而根據(jù)維克托·弗魯姆（Victor H.Vroom）的期望理論，預(yù)期的報(bào)償或結(jié)果能夠激勵(lì)人的行為。因此，權(quán)利的存在本身就是激發(fā)?！叭绻裼凶鳛楣穸e極行動(dòng)的實(shí)際權(quán)利，也就是說(shuō)，當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視作一種權(quán)利的時(shí)候，民主才是名副其實(shí)的民主?！盵6]（P145）公民參與權(quán)是我國(guó)憲法保障的一項(xiàng)公民基本的政治權(quán)利，但也需要轉(zhuǎn)化為具體權(quán)利，從而形成一套完善的公眾參與權(quán)利保護(hù)體系。這樣，可以把公眾潛在需求變?yōu)閷?shí)際行動(dòng)，使公眾產(chǎn)生合乎法律目的的理性預(yù)期。同時(shí)，公眾參與權(quán)的保護(hù)也意味著對(duì)政府決策權(quán)的分享、制約與監(jiān)督，并實(shí)現(xiàn)公眾與政府在公共決策中的平等地位。

再次，價(jià)值觀(guān)是公民精神文化層面的驅(qū)動(dòng)力，也是公眾參與決策行為的主要?jiǎng)右蛑弧r(jià)值觀(guān)一旦形成就具有相對(duì)的穩(wěn)定性，形成一定的價(jià)值取向和行為定勢(shì)，影響人們的行為?！皡⑴c本身是有價(jià)值的，因?yàn)樗构窬哂幸环N對(duì)政府管理過(guò)程的參與感”[7]（P835） ?！肮駞⑴c能夠發(fā)展公民個(gè)人的思想感情，體驗(yàn)公共生活的價(jià)值，引導(dǎo)和促進(jìn)公民參與文化的發(fā)展”[8]。隨著我國(guó)公民社會(huì)的形成以及人們對(duì)公眾參與價(jià)值的普遍認(rèn)同，價(jià)值的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)效果將會(huì)越來(lái)越顯現(xiàn)。

最后，公眾參與以有效信息為基礎(chǔ)，而有效信息也是公眾參與的重要?jiǎng)恿C(jī)制。在現(xiàn)代社會(huì)，各種動(dòng)力因素的作用發(fā)揮是在不斷的信息交換和互動(dòng)博弈中實(shí)現(xiàn)的，因而其他各種動(dòng)力要素都需要信息交流來(lái)實(shí)現(xiàn)。信息的間接推動(dòng)作用對(duì)于公眾和政府雙方都非常明顯。對(duì)于公眾而言，沒(méi)有充分透明的信息，公眾只能是“盲參”，并將最終失去參與意愿和能力?！敖o予政治權(quán)而不賦予對(duì)政治情況的知悉權(quán)，無(wú)疑又等于收回了政治權(quán)。就像說(shuō)那個(gè)孤島是你的，但又不允許你乘任何交通工具登上它一樣?！盵9]（P3）對(duì)于政府而言，信息獲得同樣是政府協(xié)商決策的直接動(dòng)力。因?yàn)槿狈妼?duì)重要決策信息的供給，公眾參與的理想目標(biāo)將難于實(shí)現(xiàn)?！肮倭朋w制內(nèi)的專(zhuān)家無(wú)法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。因此，如果排除公眾對(duì)重要決策的參與，將會(huì)造成政策上的失誤。”[10]（P127）當(dāng)然，信息公開(kāi)和透明度原則對(duì)于政府和公眾兩方主體的效用并不對(duì)等，在法律上則體現(xiàn)為公眾參與的權(quán)利內(nèi)容和政府的法定責(zé)任。

（二）政府的動(dòng)力要素

由于權(quán)力、責(zé)任、利益是組織生命的基本元素，三者適當(dāng)配置構(gòu)成動(dòng)力機(jī)制的微觀(guān)結(jié)構(gòu)，因此，作為組織體的政府推動(dòng)并實(shí)施協(xié)商決策的直接動(dòng)力包括了職權(quán)、職責(zé)、利益等。

首先，實(shí)行公眾參與是政府的法定職權(quán)和職責(zé)。行政決策權(quán)是法律賦予行政主體的一項(xiàng)最重要權(quán)力，但并不意味著政府要獨(dú)攬決策權(quán)，更不意味著行使方式上的“閉門(mén)”進(jìn)行。我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府職能發(fā)生了深刻變化，政府行政行為方式也必然發(fā)生重大調(diào)整，形成政府與公眾間的結(jié)構(gòu)性相互依賴(lài)。根據(jù)協(xié)商行政理念，行政決策權(quán)必然蘊(yùn)含著與公眾分享和向公眾公開(kāi)，這為行政決策權(quán)的實(shí)質(zhì)合法性提供了機(jī)會(huì)?！皡f(xié)商過(guò)程的政治合法性首先出于參與者的意愿，其次是基于集體的理性反思?！盵11]（P143）因此，為保證公眾參與權(quán)利，各國(guó)法治政府都把公眾參與作為政府法定義務(wù)和職責(zé)予以嚴(yán)格規(guī)定，如有違反將被問(wèn)責(zé)。

其次，利益同樣是政府的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。公共選擇理論認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里的個(gè)人行為出發(fā)點(diǎn)是“自利”，在政治領(lǐng)域同樣也不例外。推動(dòng)政府進(jìn)行協(xié)商決策最直接的利益在于公眾參與會(huì)提高決策質(zhì)量及得到普遍認(rèn)同，增進(jìn)政策執(zhí)行效率，從而實(shí)現(xiàn)行政決策的最終目的。但不可否認(rèn)的是，各級(jí)政府作為多元利益主體之一，也有自身的利益，表現(xiàn)為地方利益、部門(mén)利益、官員利益和小集團(tuán)利益。因此，在制定政策的過(guò)程中，特別是當(dāng)利益驅(qū)動(dòng)力在內(nèi)部傳導(dǎo)中發(fā)生扭曲時(shí)，政府會(huì)在自身私利同社會(huì)公共利益之間進(jìn)行取舍，甚至可能出現(xiàn)利益價(jià)值異化，即以自身私利為價(jià)值取向而置公共利益于不顧。

最后，傳統(tǒng)行政文化的影響。公眾參與觀(guān)念與文化是推動(dòng)公眾參與行政決策的精神動(dòng)力因素。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署2004年人類(lèi)發(fā)展報(bào)告《當(dāng)今多樣化世界中的文化自由》中指出，“成功并非只是一個(gè)立法和政策改變與否的問(wèn)題，盡管這方面的改革是重要的?！?，除非政治文化也隨之改變——除非公民按照真正符合他人需求和愿望的方式去思考、去感覺(jué)或者去行動(dòng)，否則就不會(huì)有實(shí)實(shí)在在的改變。”恩格斯說(shuō)過(guò)：“在一切意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域內(nèi)，傳統(tǒng)都是一種巨大的保守力量?！盵12]（P257）中國(guó)傳統(tǒng)文化中官僚主義和“官本位”價(jià)值取向影響還頗深，不尊重公眾應(yīng)有的參與權(quán)利，僅把公眾當(dāng)作行政決策的客體，甚至視參與為對(duì)公眾的“恩賜”，忽視公眾對(duì)公共政策制定的參與作用，嚴(yán)重阻礙了公眾參與活動(dòng)的正常發(fā)展，更成為影響公眾參與有效性的重要文化根源。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地市政府的決策動(dòng)因絕大多數(shù)是根據(jù)上級(jí)政府或領(lǐng)導(dǎo)的意志形成的，而不是依據(jù)公眾意愿[13]（P90）。

需要指出的是，公眾參與行政決策中，公眾與政府各自的參與意愿及其外化的行為會(huì)相互影響并互為動(dòng)力。一方面，公眾強(qiáng)烈而理性的參與意愿和參與方式會(huì)形成倒逼機(jī)制，對(duì)政府構(gòu)成動(dòng)力和壓力；另一方面，政府積極主導(dǎo)并對(duì)公眾參與的認(rèn)同感與尊重也會(huì)轉(zhuǎn)化為公眾參與的內(nèi)在動(dòng)力，從而提升公眾參與水平。endprint

三、我國(guó)公眾參與行政決策動(dòng)力機(jī)制的建構(gòu)

突破公眾參與有效性的瓶頸依賴(lài)于公眾參與動(dòng)力機(jī)制的有效與優(yōu)化。發(fā)達(dá)國(guó)家的公眾參與動(dòng)力機(jī)制是建立在以選舉為基礎(chǔ)的代議政府基礎(chǔ)上，以公民社會(huì)存在與高度行政透明化為條件的。盡管各國(guó)公眾參與動(dòng)力機(jī)制具有其基本要素和內(nèi)涵，但也要探索、總結(jié)和構(gòu)建符合中國(guó)實(shí)際國(guó)情、傳統(tǒng)文化以及充滿(mǎn)活力的公眾參與動(dòng)力機(jī)制。基本思路是：整合政府與公民需求重合度，充分運(yùn)用激勵(lì)、約束、透明度三種手段，建立起公眾與政府間利益協(xié)調(diào)、價(jià)值兼容、信息交流的公眾參與行政決策動(dòng)力機(jī)制。

（一）激勵(lì)與約束引導(dǎo)機(jī)制

1.對(duì)政府的激勵(lì)約束引導(dǎo)

第一，在政府部門(mén)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和評(píng)價(jià)機(jī)制。只有建立在高質(zhì)量和可接受性基礎(chǔ)上的公共決策，才更有助于公共產(chǎn)品以及公共服務(wù)的優(yōu)化，因而，可以通過(guò)賦予公眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的選擇權(quán)來(lái)傳導(dǎo)提升政府推動(dòng)公眾參與的意愿。為此，要加快轉(zhuǎn)變政府職能及其實(shí)現(xiàn)方式，為社會(huì)組織提供公共服務(wù)創(chuàng)造條件，充分發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，使公眾可以在政府部門(mén)和市場(chǎng)組織、社會(huì)組織之間選擇最優(yōu)化的公共服務(wù)，從而間接推動(dòng)公共決策民主化進(jìn)程。同時(shí)，將公眾參與度納入法治政府績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系，使各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門(mén)之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，提高行政機(jī)關(guān)及其工作人員推進(jìn)公眾參與行政決策的自覺(jué)性。

第二，建立權(quán)責(zé)一致的權(quán)力分配運(yùn)行機(jī)制。解決我國(guó)政府決策過(guò)程中較為普遍存在的無(wú)人負(fù)責(zé)或無(wú)人真正負(fù)責(zé)的弊端，首要的是健全行政組織法，明確權(quán)限法定原則和分權(quán)法定原則，合理分配決策權(quán)力，包括上下級(jí)政府間決策權(quán)的劃分，也包括決策層內(nèi)部個(gè)人權(quán)限范圍的合理劃分，防止越權(quán)決策和擅自決策。這是決策科學(xué)化、民主化、法制化的前提，也是追究政府決策責(zé)任的法律依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建立健全重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，目前我國(guó)決策責(zé)任制度還很不完善。盡管很多法律都規(guī)定了行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)，但是對(duì)不聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的行為并未規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，這就導(dǎo)致了行政機(jī)關(guān)不重視公眾參與。因此，黨的十八屆四中全會(huì)規(guī)定，要對(duì)決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。

第三，將重大行政決策民主化過(guò)程和水平作為人大、政協(xié)監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體報(bào)道的重要內(nèi)容，激活監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，真正形成包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督等在內(nèi)的完善的監(jiān)督體系。特別是要發(fā)揮大眾媒介的滲透力和影響力，做到既重視決策結(jié)果報(bào)道，更要重視公眾參與決策過(guò)程的報(bào)道和監(jiān)督。

2.對(duì)公眾的激勵(lì)約束引導(dǎo)

第一，尊重并保護(hù)公眾利益是激發(fā)公眾參與熱情的根本路徑。針對(duì)我國(guó)當(dāng)前實(shí)際，特別是要完善決策議題形成機(jī)制，改變政府單獨(dú)界定議案而忽視民眾真正需求問(wèn)題，保證行政機(jī)關(guān)認(rèn)真傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)，準(zhǔn)確判斷并形成符合公共利益需求的政策議題。對(duì)于政府回應(yīng)激勵(lì)不夠或回應(yīng)偏私等問(wèn)題，應(yīng)建立有限說(shuō)明理由制度并納入行政決策程序控制之中，并建立合理的評(píng)估反饋機(jī)制，尊重公眾對(duì)政策改進(jìn)意見(jiàn)。由于公眾參與途徑和方式?jīng)Q定了公眾參與的效率和便捷，因此應(yīng)擴(kuò)展公眾參與行政決策的有效形式和途徑并使之固定化。

第二，提高公眾參與組織化程度。組織化利益的參與相對(duì)個(gè)體利益參與而言更有利于提高決策參與的有效性。因?yàn)椤敖M織化的利益不論是在參與機(jī)會(huì)上，還是在參與程度及有效性方面，都處于優(yōu)勢(shì)?！盵14]（P77）面對(duì)我國(guó)組織化渠道影響重大決策不夠充分的現(xiàn)實(shí)，必須改變國(guó)家控制社團(tuán)發(fā)展的思路，改雙重審批制為登記制，加快我國(guó)社會(huì)組織立法步伐，規(guī)范和引導(dǎo)各類(lèi)社會(huì)組織健康發(fā)展，保障公民的結(jié)社自由。特別要重視發(fā)揮社區(qū)組織的力量，還原社區(qū)本來(lái)功能，使社區(qū)成為我國(guó)公眾參與重大決策乃至重大活動(dòng)的主要實(shí)踐平臺(tái)。

第三，保障公眾參與權(quán)。依法確認(rèn)和擴(kuò)大公眾參與權(quán)是打開(kāi)公眾參與、走向協(xié)商決策的起點(diǎn)，也是約束行政決策權(quán)的重要方式?！凹热恍姓鄬?duì)人參與了行政過(guò)程，公民權(quán)利就可以在一定程度上介入行政權(quán)力，被公民權(quán)利充分滲透的行政權(quán)力將是使行政權(quán)力沿著法制軌道運(yùn)行的內(nèi)在保證?！盵15]（P178）公眾參與權(quán)是實(shí)體性權(quán)利與程序性權(quán)利的結(jié)合體，是憲法原則規(guī)定的具體化，廣義上包括知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、部分事務(wù)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，并貫穿于行政決策的全過(guò)程。“在現(xiàn)代國(guó)家里，公民權(quán)不能被認(rèn)為是一種理所當(dāng)然的東西，相反，它需要通過(guò)良好的政策設(shè)計(jì)過(guò)程來(lái)得到培育。”[16]（P15）這里，一是為保障表達(dá)權(quán)而建立起完善的利益表達(dá)機(jī)制與公開(kāi)討論制度，實(shí)現(xiàn)各利益主體的利益充分表達(dá)和有效加總；二是為保障救濟(jì)權(quán)則要將公眾參與權(quán)納入司法救濟(jì)范圍，建立參與權(quán)的救濟(jì)制度等。

（二）精神文化的構(gòu)筑

精神內(nèi)核孕育動(dòng)力源。要能夠真正體現(xiàn)公眾參與的應(yīng)有價(jià)值以及達(dá)到有序有效參與效果，離不開(kāi)參與觀(guān)念及其文化的培育，這對(duì)缺乏公眾參與歷史傳統(tǒng)的我國(guó)尤為重要。實(shí)現(xiàn)廣泛的公眾參與需要有與之相適應(yīng)的參與文化。美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德和維巴在研究了五國(guó)的政治文化后，把政治文化分為村民政治文化、臣民政治文化和參與者政治文化三種類(lèi)型。其中只有參與者政治文化才構(gòu)成推動(dòng)公眾參與的積極動(dòng)力[17]（P1630）。

一是重塑政府的協(xié)商民主價(jià)值取向。面對(duì)日益高漲的對(duì)公眾參與的社會(huì)需要，一個(gè)回應(yīng)型的社會(huì)應(yīng)該“把社會(huì)壓力理解為認(rèn)識(shí)的來(lái)源和自我矯正的機(jī)會(huì)”[18]（P85），從而重構(gòu)政府公共治理理念，轉(zhuǎn)變行政人員固有的管制觀(guān)念，充分尊重公民的人格和參與權(quán)利，承認(rèn)公眾在行政決策整個(gè)運(yùn)行中的主體地位，通暢公眾與政府間的互動(dòng)渠道，消除代理人機(jī)會(huì)主義和不道德行為，積極推進(jìn)行政決策民主模式轉(zhuǎn)型。二是培養(yǎng)公民參與意識(shí)。只有具備了民主素養(yǎng)的公民群體才能建設(shè)并發(fā)展一個(gè)民主的社會(huì)。近年來(lái)，我國(guó)公民參與意識(shí)方面取得了很大進(jìn)步，特別是與公眾利益密切相關(guān)的領(lǐng)域，公眾明顯表現(xiàn)出比較強(qiáng)烈的參與熱情和參與意識(shí)，但是總體上依然處于比較薄弱狀態(tài)，表現(xiàn)為關(guān)注個(gè)體利益而對(duì)公共事務(wù)冷漠，或者基于情緒沖動(dòng)而非權(quán)利觀(guān)念和公民責(zé)任感，采取非理性化、非制度化參與方式，以及各種過(guò)度參與及“搭便車(chē)”現(xiàn)象等?！懊裰鞯恼嬲齼r(jià)值顯然不是取決于多數(shù)人的偏好，而是取決于多數(shù)人的理性?！盵19]（P87）因此，要通過(guò)多種渠道和途徑加強(qiáng)對(duì)公眾參與意識(shí)和能力的培養(yǎng)，提升公共精神，樹(shù)立起良好的公民意識(shí)和法治意識(shí)。當(dāng)然，公眾參與文化僅靠教育是不夠的，還要通過(guò)公民在長(zhǎng)期的決策參與實(shí)踐中孕育和成長(zhǎng)，特別是“要求行政機(jī)關(guān)在培養(yǎng)參與方面發(fā)揮積極的作用，包括資助資源不足團(tuán)體的參與、提供技術(shù)方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)并且教育社會(huì)。”[20]（P47）endprint

（三）信息拉動(dòng)機(jī)制

在我國(guó)現(xiàn)行決策機(jī)制中，決策的“暗箱操作”及信息壟斷使得社會(huì)公眾對(duì)決策的過(guò)程、內(nèi)容知之甚少，信息動(dòng)力機(jī)制的作用受到極大抑制。鑒于透明度已成為制約我國(guó)公眾有效參與的主要障礙，應(yīng)盡快建立起完善的公眾參與信息公開(kāi)制度，保障公眾的知情權(quán)，消除信息不對(duì)稱(chēng)對(duì)公眾參與的不良影響。為此，應(yīng)當(dāng)完善我國(guó)憲法規(guī)定，明確知情權(quán)、參與權(quán)等公民參與的基礎(chǔ)性權(quán)利，并在《政府信息公開(kāi)條例》基礎(chǔ)上予以立法跟進(jìn)，健全我國(guó)信息公開(kāi)制度體系。其中，決策信息公開(kāi)范圍包括行政決策依據(jù)、決策過(guò)程以及決策結(jié)果，讓公眾全面、清楚地了解相關(guān)議題、形成過(guò)程及其依據(jù)，使其利益和意見(jiàn)能及時(shí)表達(dá)，決策結(jié)果更能體現(xiàn)民意。公開(kāi)方式上，可以借鑒法國(guó)經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)政府制定“服務(wù)章程”，承諾及時(shí)通報(bào)各類(lèi)公共服務(wù)管理信息，傾聽(tīng)用戶(hù)所需，并明確規(guī)定接受群眾監(jiān)督的規(guī)范和程序[3]（P199）。此外，“只有單方面的簡(jiǎn)單信息披露，而沒(méi)有相關(guān)的互動(dòng)程序，許多重要的信息仍然會(huì)云遮霧罩。要有真正的信息透明，必須建立現(xiàn)代社會(huì)中已經(jīng)被廣泛使用的質(zhì)詢(xún)制度?！盵21]

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責(zé)任編輯：陳文杰endprint