當代中國公共政策領域中的公民參與研究：現狀、問題與對策

[摘要]公民作為公共政策系統(tǒng)的重要主體之一，對于公共政策科學化、民主化和法制化意義重大。中國公民參與公共政策不是偶然的現象，而是有其深刻的時代背景，是內外部因素共同作用的結果。就目前中國來說，公民已經廣泛地參與到黨和政府的公共政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、調整等一系列環(huán)節(jié)。但傳統(tǒng)文化、公民素質、決策體制、公民社會和法律制度等制約著公民參與公共政策過程的進一步發(fā)展。要在執(zhí)政理念、法律制度、信息化平臺、社會價值文化和公民社會等方面加強建設來提升公民參與公共政策的有效性。

[關鍵詞]

公共政策；公民參與；有效性；科學化；民主化；法制化

中圖分類號：D63文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2015）01009006

公共政策作為匯聚民意和表達國家意志的重要方式，對于國計民生等社會方方面面具有深遠的影響。公民作為公共政策系統(tǒng)的重要主體之一，對于公共政策科學化、民主化和法制化意義重大。中國政府歷來十分重視公共政策中公民參與所發(fā)揮的作用，在這方面也積累了一些寶貴的經驗。有學者基于中國經驗，根據黨“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，提煉出了中國特色的公共政策模型——“上下來去”的政策過程模型來分析中國公共政策成功的動力因素[1]。該模型對于理解中國語境下公民參與公共政策過程的主要環(huán)節(jié)、基本形式和效果都具有極強的解釋力。隨著全球化、信息化和公民意識的覺醒，網絡虛擬空間的出現和拓展賦予了公民政策參與新的動力和支持。在這個時間節(jié)點上，梳理和總結當代中國公民參與公共政策的主要途徑和方式，分析和找出公民參與的主要問題及其成因、危害，探索提升公民政策參與有效性的對策和建議，無論是對于當前政策科學化和社會發(fā)展，還是對于未來社會總體運行趨勢，都具有十分重要的現實性和前瞻性。

一、當代中國公共政策領域中公民參與興起的背景與意義

公共政策作為政府主要的行政手段之一，是對社會資源所做的權威性分配。公平和正義是其核心要義。公共政策中的公民參與是指普通公民運用各種合法的方式有序參與到公共政策的制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、終結等全過程，從而對黨和政府的公共政策過程產生影響，實現和維護整體社會公共利益的過程。在這里，公民參與既是一種權利也是一種義務；既可以個體直接參與也可以通過組織形式參與?？傮w說來，中國公民參與公共政策不是偶然的現象，而是有其深刻的時代背景，是內外部因素共同作用的結果。

首先，全球化、市場化和民主化的深入發(fā)展，特別是全球公民結社革命的興起，極大地刺激了中國公民政治參與的熱情。改革開放以來，隨著我國經濟和社會領域對外開放的不斷深入，自由、民主、平等等一些西方社會思潮逐漸深入到中國公民的日常生活中，并開始影響到他們的日常思維和行動。另一方面，伴隨著市場領域的不斷開放和市場主體力量的壯大，整體社會結構發(fā)生了重大變化，市民階層和一些社會組織不斷涌現，為公民的政治參與奠定了基礎。另外，黨和政府的一些政策調整也為公民政治參與起到了催化作用。 總之，新時期中國公民政治參與的熱情空前高漲，甚至超過了歷史上任何時期。

其次，中國改革開放的發(fā)展成果為公民政治參與提供了堅實的物質基礎。自十一屆三中全會以來，在對內改革和對外開放政策的指導下，中國市場化水平不斷提高，無論是經濟發(fā)展水平，還是人民生活水平顯著提高，綜合國力日益提升。經濟領域的市場化發(fā)展推動了中國政治領域的民主化進程。經濟發(fā)展對公民政治參與的最大影響是解決了人民的衣食富足問題，從而使他們有充足的時間參政議政。另外，隨著財政實力的增強，國家加大了對科教文事業(yè)的支持力度，間接提升了國民整體素質，特別是政治素質。同時，國家財力的雄厚也從經費、技術等方面扶持社會組織的發(fā)展，間接地推動了公民政治參與。

再次，公民個體政治意識的覺醒和政治素質的提升為公民積極有序參與公關政策過程提供了強有力的智力支持。阿爾蒙德將政治文化分為地域型、依附型和參與型三種[2]（P1630）。參與型政治文化更易于動員人民 ，這時候的社會公眾是真正的“參與型”公民。參與型政治文化是保證公民有序政治參與的內在動力機制和輿論環(huán)境，它可以促進公民參與由“自在”走向“自為”。改革開放以來，隨著市場經濟的發(fā)展，公民個體意識不斷增強，要求參政議政維護自身權利的要求日益高漲。此外，公民政治參與的方式較以前也更加科學和理性。

最后，信息技術的發(fā)展為公民參與公共政策過程提供了先進的技術手段和廣闊的活動空間。新世紀以來人類信息技術獲得了前所未有的快速發(fā)展，一系列新技術和發(fā)明創(chuàng)造逐漸出現并應用到日常生活領域?；ヂ摼W對社會、經濟、文化等各個領域產生巨大影響，中國正全面進入“虛擬社會”的新時代。目前，中國公民可以通過網站論壇、政務微博、微信、市場熱線、電子信箱、MSN、QQ等平臺廣泛地參與到政府公共政策的制定和執(zhí)行等過程之中。特別是大數據時代的到來，互聯網正在顯著地改變著公民的日常生活特別是政治生活過程。黨和政府的執(zhí)政理念和思維也需要做出重大調整，正視公民的利益訴求和參政議政愿望。這些都為公民參與公共政策過程提供了先進的技術手段和廣闊的活動空間。

公共政策中的公民參與，無論對于公民個體還是國家社會，都意義非凡。一方面，它可以有效地表達公民的利益訴求和政治參與的愿望，實現公民各項合法的權利；另一方面，它又可以使國家的公共政策更加科學合理，推進社會主義民主政治文明的發(fā)展。

第一，有利于全面整合社會各方的利益，推進公共政策的科學化和民主化。從本質上看，公共政策就是政策主體對于社會價值作權威性的分配，公共政策的各個階段，從問題界定、方案規(guī)劃、政策抉擇、政策實施、政策評估到政策調整，都離不開利益分析。公民通過個體直接的政策參與或通過社會組織間接的政策參與都可以把自身的利益訴求及時有效地反映到國家和政府有關部門，同時也迫使政府部門的公共政策更多地考慮公民的合法利益。經過公民、專家學者和社會組織的廣泛政策參與，黨和政府部門制定出的公共政策的科學化和民主化水平不斷提升。endprint

第二，有利于釋放公民民主政治參與的壓力，維護社會的穩(wěn)定安全。美國學者戴維斯提出了“J曲線”來解釋政治合法化和革命問題，他認為許多戰(zhàn)后發(fā)展中國家給予了本國人民極高的民主政治預期，而國內政治發(fā)展的現實卻使本國人民倍感失望，二者之間的張力越來越大，從而導致了本國革命的出現和社會的不穩(wěn)定性加劇[3]。公共政策作為國家的重要政治領域，是公民政治參與的重要陣地。公民通過參與國家和政府公共政策的各個領域，可以對整個運作過程產生較深入的理解，從而對黨和政府的方針政策更加認同。與此同時，通過政策參與過程中的共同學習和體驗，公民變得更加理性克制、富有包容心以及具有較高的政治和社會責任感。所有這些都在很大程度上緩解了公民政治參與訴求所帶來的壓力，有助于在整個社會形成一種同情、包容他者，敢于擔當重任的社會良好風氣，繼而促進整體社會的動態(tài)穩(wěn)定。

第三，有利于推進社會主義民主政治建設，構建社會主義和諧社會。民主是社會主義的內在要求，具體體現為人民當家做主。而人民當家做主很大程度上是通過參與政治生活來實現的。在社會主義民主政治下，公民個人享有廣泛的民主權利，可以通過多種途徑參與到政治生活中來，并且受到法律的廣泛保護。當前中國各級政府重要的、事關公民切身利益的公共政策都要事先經過民主協(xié)商和公眾參與，這無疑是保證公民合法權利的重要方面，也是社會主義民主政治的應然要求。通過公共政策領域的公民參與可以帶動社會主義民主政治其他領域的發(fā)展，推動社會主義和諧社會的建設。

二、公共政策過程中的公民參與及其主要參與方式

公民參與公共政策的方式既可以是積極的，也可以是消極的；既可以通過常規(guī)的方式，也可以通過非常規(guī)的方式；既可以是個體直接進行的，也可以通過加入團體組織來實現。就目前中國來說，公民已經廣泛地參與到了黨和政府的公共政策過程中來，無論是國家層面的中長期規(guī)劃的制定，還是地方層面的政策法規(guī)的制定，甚至是社區(qū)規(guī)章條約的制定，都離不開公民的廣泛參與。無論是經濟領域的政策法規(guī)，還是社會領域的規(guī)章制度，也都有公民的廣泛參與。特別是近年來一些重大工程項目和環(huán)保項目更是引起了社會的廣泛關注和公民大規(guī)模的有組織參與。公共政策是包括政策制定、執(zhí)行、評估、監(jiān)控、調整等一系列環(huán)節(jié)的循環(huán)過程，為此，我們有必要結合政策過程的各個階段來分析公民政策參與的重要領域和主要方式。

第一，政策制定過程中的公民參與。政策制定過程包含著問題界定、議程設置、方案規(guī)劃和合法化、方案抉擇等一系列過程。就目前中國而言，公共政策制定過程中的公民參與是最為活躍和最有效的。有學者總結出當代中國公民參與公共政策制定的九種主要方式，包括公民調查、公民會議、聽證會、專家咨詢、懇談會、關鍵公眾接觸、由公民發(fā)起的接觸、旁聽、網絡參與[4]。通過公民調查，公共政策主體可以及時地了解和掌握社會的最新動態(tài)，將一些公共性的、對社會影響巨大的問題列為公共議題。關鍵公眾接觸和由公民發(fā)起的接觸作為公共政策外部議程設置的主要方式，正發(fā)揮著重要的作用。公民會議、聽證會、專家咨詢、懇談會、旁聽等則是方案規(guī)劃和合法化、方案抉擇的主要方式。值得注意的是，網絡參與正作為一種日益重要的公民參與途徑影響到公共政策制定過程，其作用機制主要體現在聚集與擴散公共話題，討論、爭辯話題以及形成公共輿論三個方面[5]。此外，公民可以通過當選人大代表或政協(xié)委員的方式參與到政策制定過程中來。

第二，政策執(zhí)行過程中的公民參與。公共政策執(zhí)行是一個包括宣傳動員、資源調動、任務分配、組織溝通、評估監(jiān)督的系統(tǒng)過程。“公共政策執(zhí)行中的公民政治參與要求公民參與政策執(zhí)行計劃、溝通、監(jiān)督、評估等基本過程之中，以人事行政參與、行政合同參與、社區(qū)自治參與和政務公開參與為實現途徑，確保公共政策執(zhí)行民主化的真正實現和公民政治參與的具體落實?！?[6]除了這些基本方式以外，一種新型的公共政策執(zhí)行模式——公共對話式政策執(zhí)行在中國也日益嶄露頭角。這種參與方式更加強調政策主客體在政策執(zhí)行過程中的互動、交流和對話，體現了政策活動者之間的對等地位。

第三，政策評估過程中的公民參與。政策評估作為政策過程的一部分，是檢驗政策實踐是否嚴格符合政策目標的關鍵環(huán)節(jié)。公民參與政策評估過程實際上是一個利益整合和提升政策合法性的過程，同時也是提高政府績效的有力措施。就目前而言，中國公民參與政策評估的方式主要是通過自身直接參與和委托代表人員和第三方人員進行。南京的萬人評政府、蘭州的第三方績效評估等都是公民參與政策評估的典型案例。此外，網絡上的公民對政府政策效果的調查也是一種新興的、比較受歡迎的政策評估方式。

第四，政策監(jiān)控過程中的公民參與。政策監(jiān)控主要是在實際政策執(zhí)行過程中，按照政策目標來對照實際政策運行是否符合政策目標的標準，并適時做出監(jiān)督和控制。公民參與政策監(jiān)控主要是通過代表人員、擔任人民監(jiān)督員、網絡平臺和輿論工具實現的。全國和地方人大的法制和審計部門對于各項公共政策執(zhí)行的法律依據和財政狀況嚴格審查，嚴厲打擊各類違法亂紀人員。在一些領域，公民可以擔任人民監(jiān)督員來時刻監(jiān)督政府政策的運行。互聯網和手機微信提供了公民監(jiān)控政策運行的平臺，公民可以通過論壇發(fā)帖、微博直播和微信擴散等方式來監(jiān)控政府的公共政策。此外，新聞媒體還通過其及時有效的宣傳報道向社會大眾告知政府公共政策執(zhí)行的最新信息。

第五，政策調整過程中的公民參與。政策調整是指根據先前政策評估和監(jiān)控獲得的有關政策執(zhí)行的信息，決定政策是繼續(xù)還是終止的過程。在這方面，專家學者起到很大的影響。計劃生育“二胎”政策出臺以及“收容遣送政策”和“勞動教養(yǎng)”的廢止離不開眾多專家學者的呼吁和不懈努力。而一些環(huán)境事件如廈門、大連、昆明、寧波等地的PX事件從不同程度上反映了公民環(huán)保意識的覺醒和對公共政策的強大影響力。這些事件表明，任何公共政策都必須得到廣大民眾的認同和支持，維護他們的合法利益，否則將會因為他們強有力的抵抗而流于形式或最終失敗。endprint

三、公民參與公共政策過程中存在的主要問題及其危害

雖然當前中國公民參與公共政策的領域、程度、規(guī)模、效果等都取得了可喜的成績，但不容否認的是，現實中還存在著一些問題制約著公民參與公共政策過程的進一步發(fā)展，具體說來，主要包括五個主要方面。

第一，受傳統(tǒng)政治文化的影響，公民政治參與的整體熱情不高。中國傳統(tǒng)政治文化對于公民的影響很大。傳統(tǒng)社會奉行專制、人治的政治文化，“強調宗法等級意識、權威主義、人治主義與人情關系，主張無為、均平、中庸之道與明哲保身” [7]。這些因素導致莫談政治、安分守己、息事寧人成為歷代中國民眾的信條，做一個順民和良民成為他們的重要人生追求，從而導致了他們對政治缺乏信任感，疏遠甚至懼怕政治生活。

第二，公民政治意識和素質不高，影響了他們參與公共政策的實際效果。公民作為公共政策的重要參與者，其參政議政的意識和能力直接決定著黨和政府公共政策的科學化和民主化程度。由于受思想文化、歷史傳統(tǒng)、生活體驗等影響，公民對政治參與還心存謹慎懷疑態(tài)度。加之公民政治社會化過程中存在的諸多問題，使得公民自身政治素質低下，沒有掌握應有的政治技術和政治理論知識，在具體的參與中不得其所，抓不到問題的實質，只是草草行事，走走過場，無法真正參與到涉及自身和社會整體利益的政策制定中，造成了理想與現實的巨大反差。

第三，傳統(tǒng)自上而下的公共政策決策體制限制了公民參與公共政策的范圍和領域。公民的政治參與依托于順暢、平穩(wěn)、有序的制度化的渠道和相關一系列的配套措施，而中國自古以來實行的是“單軌政治”，即只有自上而下的政治控制而缺乏自下而上的政治吸納，這使得當代中國黨和政府的公共決策輸入過程表現出“高度的政府整合性和組織一體性”和“內輸入”的特征[8]（P243），許多組織奉行自上而下的決策體制，把廣大公民人為地排斥在核心的公共決策體制之外，影響了公民參與的積極性和熱情，也無法很好地發(fā)揮他們參政議政的作用，無形中影響到黨和政府與民眾之間的相互信任和合作。

第四，公民社會發(fā)育不完全，公民參與缺乏自身組織的機制。當前中國出現了十大社會階層，且已初具規(guī)模，但是至今還沒有形成代表各自利益的組織。工會、共青團和婦聯作為黨的群眾組織，缺乏自主性和獨立性，人數眾多的廣大農民還沒有代表自身利益訴求的農會。公民社會是國家或政府系統(tǒng)以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域[9]。由于深受傳統(tǒng)文化和近代外國入侵的雙重影響，中國的早期資本主義沒有發(fā)展起來，中國的公民社會缺乏自身興起的理想土壤，再加上新中國成立以來強調的國家至上的舉國體制，民間社會組織發(fā)展緩慢，沒有發(fā)揮出應有的作用。中國公民結社還不是很普遍，加之政府在注冊登記、監(jiān)督管理方面的嚴加控制，以及社團自身在資金、人才等方面的掣肘，我國公民社會的發(fā)展還很薄弱，不能很好地代表來自社會各個方面的利益和要求。

第五，公民政治參與的法律制度不健全，缺乏規(guī)范性的政策參與渠道。法律制度是公民參與公共政策過程的重要保障，它決定了公民參與的廣度和深度。當代西方對公共政策中公民參與的立法體現在國際公約、區(qū)域法案、國家法令和城市法規(guī)等層面，內容涉及城市規(guī)劃、環(huán)境保護、財政預算、公共服務等領域。就目前而言，中國對于公民參與公共政策的事項、程序、效力、意義、主要參加者、參加的時間、地點、程序等規(guī)定得還較為模糊。此外，法律對于公民政治權利和人身權利受到侵害后的救濟保障規(guī)定得還不是很明確，導致很多公民參與公共政策存在著后顧之憂，嚴重影響到他們參政議政的熱情和效果。

四、提升公共政策領域公民參與有效性的對策與建議

當前中國公民已廣泛參與到黨和政府公共政策的諸多領域，并發(fā)揮越來越顯著的作用。但是與國外相比，無論是公民參與的人數，還是參與的質量，都有著較大的差距，公民參與的整體質量不高。為此，有必要吸收借鑒西方公民參與公共政策的先進經驗，結合我國的基本國情，從理念、制度、平臺、文化、能力等方面全面提升公民參與公共政策的有效性和科學化、規(guī)范化。

第一，轉變黨和政府的治理理念，增進與公民之間的對話和交流。公共政策是一個利益表達和整合的過程，涉及社會多方面千差萬別的利益和要求。在這一過程中，黨和政府的作用舉足輕重，其治理理念對于整個社會的進展影響重大。為此，要進一步推進電子政府建設，加快政府網站信息更新速度，多開展一些領導人網上辦公、電視會議、現場直播領導人選舉等，鼓勵各級領導開微博、公開郵箱，鼓勵民眾借助以上媒介與政府領導開展直接對話，增強政府的透明度。此外，還要充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員等黨和政府聯系溝通群眾的橋梁的作用，及時聽取和反饋群眾的意見訴求，增進黨和政府與廣大民眾之間的溝通和交流。

第二，加強公民政治權利方面的法律制度建設，為公民公共政策參與提供強有力的制度保障。借鑒國外公民參與法律制度建設的先進經驗，我們需要加強公民合法權益方面的立法，將公民參與的領域、形式、權利、義務和救濟渠道等以法律法規(guī)固定下來，為公民參與公共政策過程解除后顧之憂。建立和完善包括國際條約、憲法、環(huán)保法律、城市規(guī)章等在內的保障公民參與權利的完整的法律制度體系。保障公民的言論、結社、知情權、調查權、質詢權、批評建議權、舉報權、人身安全等方面的權利。形成包括議程設定、方案協(xié)商、方案質詢、調查監(jiān)督等在內的相對完善的公民參與程序。

第三，加強信息化平臺建設，拓寬公民參與公共政策過程的公共輿論空間。虛擬政府建設是政府自身的一場深刻革命，涉及政府執(zhí)政理念、政府架構和業(yè)務流程、政府工作人員等各個方面的多層次、全方位的徹底變革。首先，需要重構政府信息平臺及其業(yè)務流程，將城市發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境信息、公共工程等方面的信息及時發(fā)布。其次，將一些涉及城市居民切身利益的信息形成強制性的公開發(fā)布制度，接受居民的反饋信息。再次，充分利用報刊和新聞媒體，加大公民參與方面的信息報道，在整個社會營造一種公民參與的良好氛圍。最后，充分開發(fā)和利用先進的信息傳播技術，利用微博、微信等先進技術手段加強公民的參與和監(jiān)督。此外，各級領導和工作人員要加強自身網上辦公的能力，掌握必備的計算機技能，還要通過各種新興的網絡溝通方式加強與公民的溝通交流，及時處理群眾的要求。endprint

第四，培育獨立、互信、負責、互助為特征的社會價值文化，增進政府與公民之間的相互信任。首先，加強公民獨立意識的熏陶，這關系到公民參與公共政策過程的積極性和實效性問題；其次，加強社會誠信體系建設，打造誠實守信的政府和公民社會，增強雙方的相互信任和合作；再次，加強社會責任意識建設，打造負責的政府和公民社會、第三部門，重塑職業(yè)主義精神，要求政府依法負責地行政，引導公民和社會組織有序負責地參與到社會的管理中來；最后，著力培養(yǎng)公民的志愿主義精神，鼓勵和引導公眾互相幫助，形成“斑白者不負帶于路”的人人互幫互助的理想社會[10]。

第五，培育公民社會，逐步地有計劃地向社會放權，引導公民自治。公民社會是承接政府轉移職能的最理想和最現實的單位，它可以在避免政府機構和人員擴張的前提下擴大政府的職能范圍。當前加強公民社會建設可從以下幾個方面著手：一是逐步放開對工青婦等黨群組織的控制，增強其自主性和獨立性；二是對第三部門進行合理定位和扶持，使其不僅是承接政府機構裁員和退休人員的場所，還是幫助政府治理社會的理想伙伴，政府在登記注冊、資金扶持、司法救濟等方面給予大力幫助；三是轉變政府職能，逐步向社會放權，政府進行合理角色定位，由直接管理轉向間接管理，由微觀管理轉向宏觀調控，掌舵而不劃槳；四是加強公民教育，增強公民自治能力，加強公民的主人翁意識，提高公民的政治技術和表達技巧，引導公民積極參與社會公共事務。

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責任編輯：陳文杰endprint