當(dāng)代中國(guó)公共政策領(lǐng)域中的公民參與研究：現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

[摘要]公民作為公共政策系統(tǒng)的重要主體之一，對(duì)于公共政策科學(xué)化、民主化和法制化意義重大。中國(guó)公民參與公共政策不是偶然的現(xiàn)象，而是有其深刻的時(shí)代背景，是內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果。就目前中國(guó)來(lái)說(shuō)，公民已經(jīng)廣泛地參與到黨和政府的公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、調(diào)整等一系列環(huán)節(jié)。但傳統(tǒng)文化、公民素質(zhì)、決策體制、公民社會(huì)和法律制度等制約著公民參與公共政策過(guò)程的進(jìn)一步發(fā)展。要在執(zhí)政理念、法律制度、信息化平臺(tái)、社會(huì)價(jià)值文化和公民社會(huì)等方面加強(qiáng)建設(shè)來(lái)提升公民參與公共政策的有效性。

[關(guān)鍵詞]

公共政策；公民參與；有效性；科學(xué)化；民主化；法制化

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2015）01009006

公共政策作為匯聚民意和表達(dá)國(guó)家意志的重要方式，對(duì)于國(guó)計(jì)民生等社會(huì)方方面面具有深遠(yuǎn)的影響。公民作為公共政策系統(tǒng)的重要主體之一，對(duì)于公共政策科學(xué)化、民主化和法制化意義重大。中國(guó)政府歷來(lái)十分重視公共政策中公民參與所發(fā)揮的作用，在這方面也積累了一些寶貴的經(jīng)驗(yàn)。有學(xué)者基于中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)黨“從群眾中來(lái)，到群眾中去”的群眾路線，提煉出了中國(guó)特色的公共政策模型——“上下來(lái)去”的政策過(guò)程模型來(lái)分析中國(guó)公共政策成功的動(dòng)力因素[1]。該模型對(duì)于理解中國(guó)語(yǔ)境下公民參與公共政策過(guò)程的主要環(huán)節(jié)、基本形式和效果都具有極強(qiáng)的解釋力。隨著全球化、信息化和公民意識(shí)的覺(jué)醒，網(wǎng)絡(luò)虛擬空間的出現(xiàn)和拓展賦予了公民政策參與新的動(dòng)力和支持。在這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)上，梳理和總結(jié)當(dāng)代中國(guó)公民參與公共政策的主要途徑和方式，分析和找出公民參與的主要問(wèn)題及其成因、危害，探索提升公民政策參與有效性的對(duì)策和建議，無(wú)論是對(duì)于當(dāng)前政策科學(xué)化和社會(huì)發(fā)展，還是對(duì)于未來(lái)社會(huì)總體運(yùn)行趨勢(shì)，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)性和前瞻性。

一、當(dāng)代中國(guó)公共政策領(lǐng)域中公民參與興起的背景與意義

公共政策作為政府主要的行政手段之一，是對(duì)社會(huì)資源所做的權(quán)威性分配。公平和正義是其核心要義。公共政策中的公民參與是指普通公民運(yùn)用各種合法的方式有序參與到公共政策的制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、終結(jié)等全過(guò)程，從而對(duì)黨和政府的公共政策過(guò)程產(chǎn)生影響，實(shí)現(xiàn)和維護(hù)整體社會(huì)公共利益的過(guò)程。在這里，公民參與既是一種權(quán)利也是一種義務(wù)；既可以個(gè)體直接參與也可以通過(guò)組織形式參與?？傮w說(shuō)來(lái)，中國(guó)公民參與公共政策不是偶然的現(xiàn)象，而是有其深刻的時(shí)代背景，是內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果。

首先，全球化、市場(chǎng)化和民主化的深入發(fā)展，特別是全球公民結(jié)社革命的興起，極大地刺激了中國(guó)公民政治參與的熱情。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放的不斷深入，自由、民主、平等等一些西方社會(huì)思潮逐漸深入到中國(guó)公民的日常生活中，并開(kāi)始影響到他們的日常思維和行動(dòng)。另一方面，伴隨著市場(chǎng)領(lǐng)域的不斷開(kāi)放和市場(chǎng)主體力量的壯大，整體社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，市民階層和一些社會(huì)組織不斷涌現(xiàn)，為公民的政治參與奠定了基礎(chǔ)。另外，黨和政府的一些政策調(diào)整也為公民政治參與起到了催化作用。 總之，新時(shí)期中國(guó)公民政治參與的熱情空前高漲，甚至超過(guò)了歷史上任何時(shí)期。

其次，中國(guó)改革開(kāi)放的發(fā)展成果為公民政治參與提供了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。自十一屆三中全會(huì)以來(lái)，在對(duì)內(nèi)改革和對(duì)外開(kāi)放政策的指導(dǎo)下，中國(guó)市場(chǎng)化水平不斷提高，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，還是人民生活水平顯著提高，綜合國(guó)力日益提升。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的市場(chǎng)化發(fā)展推動(dòng)了中國(guó)政治領(lǐng)域的民主化進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)公民政治參與的最大影響是解決了人民的衣食富足問(wèn)題，從而使他們有充足的時(shí)間參政議政。另外，隨著財(cái)政實(shí)力的增強(qiáng)，國(guó)家加大了對(duì)科教文事業(yè)的支持力度，間接提升了國(guó)民整體素質(zhì)，特別是政治素質(zhì)。同時(shí)，國(guó)家財(cái)力的雄厚也從經(jīng)費(fèi)、技術(shù)等方面扶持社會(huì)組織的發(fā)展，間接地推動(dòng)了公民政治參與。

再次，公民個(gè)體政治意識(shí)的覺(jué)醒和政治素質(zhì)的提升為公民積極有序參與公關(guān)政策過(guò)程提供了強(qiáng)有力的智力支持。阿爾蒙德將政治文化分為地域型、依附型和參與型三種[2]（P1630）。參與型政治文化更易于動(dòng)員人民 ，這時(shí)候的社會(huì)公眾是真正的“參與型”公民。參與型政治文化是保證公民有序政治參與的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制和輿論環(huán)境，它可以促進(jìn)公民參與由“自在”走向“自為”。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，公民個(gè)體意識(shí)不斷增強(qiáng)，要求參政議政維護(hù)自身權(quán)利的要求日益高漲。此外，公民政治參與的方式較以前也更加科學(xué)和理性。

最后，信息技術(shù)的發(fā)展為公民參與公共政策過(guò)程提供了先進(jìn)的技術(shù)手段和廣闊的活動(dòng)空間。新世紀(jì)以來(lái)人類信息技術(shù)獲得了前所未有的快速發(fā)展，一系列新技術(shù)和發(fā)明創(chuàng)造逐漸出現(xiàn)并應(yīng)用到日常生活領(lǐng)域。互聯(lián)網(wǎng)對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)領(lǐng)域產(chǎn)生巨大影響，中國(guó)正全面進(jìn)入“虛擬社會(huì)”的新時(shí)代。目前，中國(guó)公民可以通過(guò)網(wǎng)站論壇、政務(wù)微博、微信、市場(chǎng)熱線、電子信箱、MSN、QQ等平臺(tái)廣泛地參與到政府公共政策的制定和執(zhí)行等過(guò)程之中。特別是大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)正在顯著地改變著公民的日常生活特別是政治生活過(guò)程。黨和政府的執(zhí)政理念和思維也需要做出重大調(diào)整，正視公民的利益訴求和參政議政愿望。這些都為公民參與公共政策過(guò)程提供了先進(jìn)的技術(shù)手段和廣闊的活動(dòng)空間。

公共政策中的公民參與，無(wú)論對(duì)于公民個(gè)體還是國(guó)家社會(huì)，都意義非凡。一方面，它可以有效地表達(dá)公民的利益訴求和政治參與的愿望，實(shí)現(xiàn)公民各項(xiàng)合法的權(quán)利；另一方面，它又可以使國(guó)家的公共政策更加科學(xué)合理，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治文明的發(fā)展。

第一，有利于全面整合社會(huì)各方的利益，推進(jìn)公共政策的科學(xué)化和民主化。從本質(zhì)上看，公共政策就是政策主體對(duì)于社會(huì)價(jià)值作權(quán)威性的分配，公共政策的各個(gè)階段，從問(wèn)題界定、方案規(guī)劃、政策抉擇、政策實(shí)施、政策評(píng)估到政策調(diào)整，都離不開(kāi)利益分析。公民通過(guò)個(gè)體直接的政策參與或通過(guò)社會(huì)組織間接的政策參與都可以把自身的利益訴求及時(shí)有效地反映到國(guó)家和政府有關(guān)部門，同時(shí)也迫使政府部門的公共政策更多地考慮公民的合法利益。經(jīng)過(guò)公民、專家學(xué)者和社會(huì)組織的廣泛政策參與，黨和政府部門制定出的公共政策的科學(xué)化和民主化水平不斷提升。endprint

第二，有利于釋放公民民主政治參與的壓力，維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定安全。美國(guó)學(xué)者戴維斯提出了“J曲線”來(lái)解釋政治合法化和革命問(wèn)題，他認(rèn)為許多戰(zhàn)后發(fā)展中國(guó)家給予了本國(guó)人民極高的民主政治預(yù)期，而國(guó)內(nèi)政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)卻使本國(guó)人民倍感失望，二者之間的張力越來(lái)越大，從而導(dǎo)致了本國(guó)革命的出現(xiàn)和社會(huì)的不穩(wěn)定性加劇[3]。公共政策作為國(guó)家的重要政治領(lǐng)域，是公民政治參與的重要陣地。公民通過(guò)參與國(guó)家和政府公共政策的各個(gè)領(lǐng)域，可以對(duì)整個(gè)運(yùn)作過(guò)程產(chǎn)生較深入的理解，從而對(duì)黨和政府的方針政策更加認(rèn)同。與此同時(shí)，通過(guò)政策參與過(guò)程中的共同學(xué)習(xí)和體驗(yàn)，公民變得更加理性克制、富有包容心以及具有較高的政治和社會(huì)責(zé)任感。所有這些都在很大程度上緩解了公民政治參與訴求所帶來(lái)的壓力，有助于在整個(gè)社會(huì)形成一種同情、包容他者，敢于擔(dān)當(dāng)重任的社會(huì)良好風(fēng)氣，繼而促進(jìn)整體社會(huì)的動(dòng)態(tài)穩(wěn)定。

第三，有利于推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。民主是社會(huì)主義的內(nèi)在要求，具體體現(xiàn)為人民當(dāng)家做主。而人民當(dāng)家做主很大程度上是通過(guò)參與政治生活來(lái)實(shí)現(xiàn)的。在社會(huì)主義民主政治下，公民個(gè)人享有廣泛的民主權(quán)利，可以通過(guò)多種途徑參與到政治生活中來(lái)，并且受到法律的廣泛保護(hù)。當(dāng)前中國(guó)各級(jí)政府重要的、事關(guān)公民切身利益的公共政策都要事先經(jīng)過(guò)民主協(xié)商和公眾參與，這無(wú)疑是保證公民合法權(quán)利的重要方面，也是社會(huì)主義民主政治的應(yīng)然要求。通過(guò)公共政策領(lǐng)域的公民參與可以帶動(dòng)社會(huì)主義民主政治其他領(lǐng)域的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。

二、公共政策過(guò)程中的公民參與及其主要參與方式

公民參與公共政策的方式既可以是積極的，也可以是消極的；既可以通過(guò)常規(guī)的方式，也可以通過(guò)非常規(guī)的方式；既可以是個(gè)體直接進(jìn)行的，也可以通過(guò)加入團(tuán)體組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。就目前中國(guó)來(lái)說(shuō)，公民已經(jīng)廣泛地參與到了黨和政府的公共政策過(guò)程中來(lái)，無(wú)論是國(guó)家層面的中長(zhǎng)期規(guī)劃的制定，還是地方層面的政策法規(guī)的制定，甚至是社區(qū)規(guī)章條約的制定，都離不開(kāi)公民的廣泛參與。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的政策法規(guī)，還是社會(huì)領(lǐng)域的規(guī)章制度，也都有公民的廣泛參與。特別是近年來(lái)一些重大工程項(xiàng)目和環(huán)保項(xiàng)目更是引起了社會(huì)的廣泛關(guān)注和公民大規(guī)模的有組織參與。公共政策是包括政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、調(diào)整等一系列環(huán)節(jié)的循環(huán)過(guò)程，為此，我們有必要結(jié)合政策過(guò)程的各個(gè)階段來(lái)分析公民政策參與的重要領(lǐng)域和主要方式。

第一，政策制定過(guò)程中的公民參與。政策制定過(guò)程包含著問(wèn)題界定、議程設(shè)置、方案規(guī)劃和合法化、方案抉擇等一系列過(guò)程。就目前中國(guó)而言，公共政策制定過(guò)程中的公民參與是最為活躍和最有效的。有學(xué)者總結(jié)出當(dāng)代中國(guó)公民參與公共政策制定的九種主要方式，包括公民調(diào)查、公民會(huì)議、聽(tīng)證會(huì)、專家咨詢、懇談會(huì)、關(guān)鍵公眾接觸、由公民發(fā)起的接觸、旁聽(tīng)、網(wǎng)絡(luò)參與[4]。通過(guò)公民調(diào)查，公共政策主體可以及時(shí)地了解和掌握社會(huì)的最新動(dòng)態(tài)，將一些公共性的、對(duì)社會(huì)影響巨大的問(wèn)題列為公共議題。關(guān)鍵公眾接觸和由公民發(fā)起的接觸作為公共政策外部議程設(shè)置的主要方式，正發(fā)揮著重要的作用。公民會(huì)議、聽(tīng)證會(huì)、專家咨詢、懇談會(huì)、旁聽(tīng)等則是方案規(guī)劃和合法化、方案抉擇的主要方式。值得注意的是，網(wǎng)絡(luò)參與正作為一種日益重要的公民參與途徑影響到公共政策制定過(guò)程，其作用機(jī)制主要體現(xiàn)在聚集與擴(kuò)散公共話題，討論、爭(zhēng)辯話題以及形成公共輿論三個(gè)方面[5]。此外，公民可以通過(guò)當(dāng)選人大代表或政協(xié)委員的方式參與到政策制定過(guò)程中來(lái)。

第二，政策執(zhí)行過(guò)程中的公民參與。公共政策執(zhí)行是一個(gè)包括宣傳動(dòng)員、資源調(diào)動(dòng)、任務(wù)分配、組織溝通、評(píng)估監(jiān)督的系統(tǒng)過(guò)程?！肮舱邎?zhí)行中的公民政治參與要求公民參與政策執(zhí)行計(jì)劃、溝通、監(jiān)督、評(píng)估等基本過(guò)程之中，以人事行政參與、行政合同參與、社區(qū)自治參與和政務(wù)公開(kāi)參與為實(shí)現(xiàn)途徑，確保公共政策執(zhí)行民主化的真正實(shí)現(xiàn)和公民政治參與的具體落實(shí)?！?[6]除了這些基本方式以外，一種新型的公共政策執(zhí)行模式——公共對(duì)話式政策執(zhí)行在中國(guó)也日益嶄露頭角。這種參與方式更加強(qiáng)調(diào)政策主客體在政策執(zhí)行過(guò)程中的互動(dòng)、交流和對(duì)話，體現(xiàn)了政策活動(dòng)者之間的對(duì)等地位。

第三，政策評(píng)估過(guò)程中的公民參與。政策評(píng)估作為政策過(guò)程的一部分，是檢驗(yàn)政策實(shí)踐是否嚴(yán)格符合政策目標(biāo)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公民參與政策評(píng)估過(guò)程實(shí)際上是一個(gè)利益整合和提升政策合法性的過(guò)程，同時(shí)也是提高政府績(jī)效的有力措施。就目前而言，中國(guó)公民參與政策評(píng)估的方式主要是通過(guò)自身直接參與和委托代表人員和第三方人員進(jìn)行。南京的萬(wàn)人評(píng)政府、蘭州的第三方績(jī)效評(píng)估等都是公民參與政策評(píng)估的典型案例。此外，網(wǎng)絡(luò)上的公民對(duì)政府政策效果的調(diào)查也是一種新興的、比較受歡迎的政策評(píng)估方式。

第四，政策監(jiān)控過(guò)程中的公民參與。政策監(jiān)控主要是在實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中，按照政策目標(biāo)來(lái)對(duì)照實(shí)際政策運(yùn)行是否符合政策目標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)做出監(jiān)督和控制。公民參與政策監(jiān)控主要是通過(guò)代表人員、擔(dān)任人民監(jiān)督員、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和輿論工具實(shí)現(xiàn)的。全國(guó)和地方人大的法制和審計(jì)部門對(duì)于各項(xiàng)公共政策執(zhí)行的法律依據(jù)和財(cái)政狀況嚴(yán)格審查，嚴(yán)厲打擊各類違法亂紀(jì)人員。在一些領(lǐng)域，公民可以擔(dān)任人民監(jiān)督員來(lái)時(shí)刻監(jiān)督政府政策的運(yùn)行?；ヂ?lián)網(wǎng)和手機(jī)微信提供了公民監(jiān)控政策運(yùn)行的平臺(tái)，公民可以通過(guò)論壇發(fā)帖、微博直播和微信擴(kuò)散等方式來(lái)監(jiān)控政府的公共政策。此外，新聞媒體還通過(guò)其及時(shí)有效的宣傳報(bào)道向社會(huì)大眾告知政府公共政策執(zhí)行的最新信息。

第五，政策調(diào)整過(guò)程中的公民參與。政策調(diào)整是指根據(jù)先前政策評(píng)估和監(jiān)控獲得的有關(guān)政策執(zhí)行的信息，決定政策是繼續(xù)還是終止的過(guò)程。在這方面，專家學(xué)者起到很大的影響。計(jì)劃生育“二胎”政策出臺(tái)以及“收容遣送政策”和“勞動(dòng)教養(yǎng)”的廢止離不開(kāi)眾多專家學(xué)者的呼吁和不懈努力。而一些環(huán)境事件如廈門、大連、昆明、寧波等地的PX事件從不同程度上反映了公民環(huán)保意識(shí)的覺(jué)醒和對(duì)公共政策的強(qiáng)大影響力。這些事件表明，任何公共政策都必須得到廣大民眾的認(rèn)同和支持，維護(hù)他們的合法利益，否則將會(huì)因?yàn)樗麄儚?qiáng)有力的抵抗而流于形式或最終失敗。endprint

三、公民參與公共政策過(guò)程中存在的主要問(wèn)題及其危害

雖然當(dāng)前中國(guó)公民參與公共政策的領(lǐng)域、程度、規(guī)模、效果等都取得了可喜的成績(jī)，但不容否認(rèn)的是，現(xiàn)實(shí)中還存在著一些問(wèn)題制約著公民參與公共政策過(guò)程的進(jìn)一步發(fā)展，具體說(shuō)來(lái)，主要包括五個(gè)主要方面。

第一，受傳統(tǒng)政治文化的影響，公民政治參與的整體熱情不高。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化對(duì)于公民的影響很大。傳統(tǒng)社會(huì)奉行專制、人治的政治文化，“強(qiáng)調(diào)宗法等級(jí)意識(shí)、權(quán)威主義、人治主義與人情關(guān)系，主張無(wú)為、均平、中庸之道與明哲保身” [7]。這些因素導(dǎo)致莫談?wù)?、安分守己、息事寧人成為歷代中國(guó)民眾的信條，做一個(gè)順民和良民成為他們的重要人生追求，從而導(dǎo)致了他們對(duì)政治缺乏信任感，疏遠(yuǎn)甚至懼怕政治生活。

第二，公民政治意識(shí)和素質(zhì)不高，影響了他們參與公共政策的實(shí)際效果。公民作為公共政策的重要參與者，其參政議政的意識(shí)和能力直接決定著黨和政府公共政策的科學(xué)化和民主化程度。由于受思想文化、歷史傳統(tǒng)、生活體驗(yàn)等影響，公民對(duì)政治參與還心存謹(jǐn)慎懷疑態(tài)度。加之公民政治社會(huì)化過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，使得公民自身政治素質(zhì)低下，沒(méi)有掌握應(yīng)有的政治技術(shù)和政治理論知識(shí)，在具體的參與中不得其所，抓不到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)，只是草草行事，走走過(guò)場(chǎng)，無(wú)法真正參與到涉及自身和社會(huì)整體利益的政策制定中，造成了理想與現(xiàn)實(shí)的巨大反差。

第三，傳統(tǒng)自上而下的公共政策決策體制限制了公民參與公共政策的范圍和領(lǐng)域。公民的政治參與依托于順暢、平穩(wěn)、有序的制度化的渠道和相關(guān)一系列的配套措施，而中國(guó)自古以來(lái)實(shí)行的是“單軌政治”，即只有自上而下的政治控制而缺乏自下而上的政治吸納，這使得當(dāng)代中國(guó)黨和政府的公共決策輸入過(guò)程表現(xiàn)出“高度的政府整合性和組織一體性”和“內(nèi)輸入”的特征[8]（P243），許多組織奉行自上而下的決策體制，把廣大公民人為地排斥在核心的公共決策體制之外，影響了公民參與的積極性和熱情，也無(wú)法很好地發(fā)揮他們參政議政的作用，無(wú)形中影響到黨和政府與民眾之間的相互信任和合作。

第四，公民社會(huì)發(fā)育不完全，公民參與缺乏自身組織的機(jī)制。當(dāng)前中國(guó)出現(xiàn)了十大社會(huì)階層，且已初具規(guī)模，但是至今還沒(méi)有形成代表各自利益的組織。工會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)作為黨的群眾組織，缺乏自主性和獨(dú)立性，人數(shù)眾多的廣大農(nóng)民還沒(méi)有代表自身利益訴求的農(nóng)會(huì)。公民社會(huì)是國(guó)家或政府系統(tǒng)以及市場(chǎng)或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和，它是官方政治領(lǐng)域和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的民間公共領(lǐng)域[9]。由于深受傳統(tǒng)文化和近代外國(guó)入侵的雙重影響，中國(guó)的早期資本主義沒(méi)有發(fā)展起來(lái)，中國(guó)的公民社會(huì)缺乏自身興起的理想土壤，再加上新中國(guó)成立以來(lái)強(qiáng)調(diào)的國(guó)家至上的舉國(guó)體制，民間社會(huì)組織發(fā)展緩慢，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的作用。中國(guó)公民結(jié)社還不是很普遍，加之政府在注冊(cè)登記、監(jiān)督管理方面的嚴(yán)加控制，以及社團(tuán)自身在資金、人才等方面的掣肘，我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展還很薄弱，不能很好地代表來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面的利益和要求。

第五，公民政治參與的法律制度不健全，缺乏規(guī)范性的政策參與渠道。法律制度是公民參與公共政策過(guò)程的重要保障，它決定了公民參與的廣度和深度。當(dāng)代西方對(duì)公共政策中公民參與的立法體現(xiàn)在國(guó)際公約、區(qū)域法案、國(guó)家法令和城市法規(guī)等層面，內(nèi)容涉及城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政預(yù)算、公共服務(wù)等領(lǐng)域。就目前而言，中國(guó)對(duì)于公民參與公共政策的事項(xiàng)、程序、效力、意義、主要參加者、參加的時(shí)間、地點(diǎn)、程序等規(guī)定得還較為模糊。此外，法律對(duì)于公民政治權(quán)利和人身權(quán)利受到侵害后的救濟(jì)保障規(guī)定得還不是很明確，導(dǎo)致很多公民參與公共政策存在著后顧之憂，嚴(yán)重影響到他們參政議政的熱情和效果。

四、提升公共政策領(lǐng)域公民參與有效性的對(duì)策與建議

當(dāng)前中國(guó)公民已廣泛參與到黨和政府公共政策的諸多領(lǐng)域，并發(fā)揮越來(lái)越顯著的作用。但是與國(guó)外相比，無(wú)論是公民參與的人數(shù)，還是參與的質(zhì)量，都有著較大的差距，公民參與的整體質(zhì)量不高。為此，有必要吸收借鑒西方公民參與公共政策的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的基本國(guó)情，從理念、制度、平臺(tái)、文化、能力等方面全面提升公民參與公共政策的有效性和科學(xué)化、規(guī)范化。

第一，轉(zhuǎn)變黨和政府的治理理念，增進(jìn)與公民之間的對(duì)話和交流。公共政策是一個(gè)利益表達(dá)和整合的過(guò)程，涉及社會(huì)多方面千差萬(wàn)別的利益和要求。在這一過(guò)程中，黨和政府的作用舉足輕重，其治理理念對(duì)于整個(gè)社會(huì)的進(jìn)展影響重大。為此，要進(jìn)一步推進(jìn)電子政府建設(shè)，加快政府網(wǎng)站信息更新速度，多開(kāi)展一些領(lǐng)導(dǎo)人網(wǎng)上辦公、電視會(huì)議、現(xiàn)場(chǎng)直播領(lǐng)導(dǎo)人選舉等，鼓勵(lì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)微博、公開(kāi)郵箱，鼓勵(lì)民眾借助以上媒介與政府領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)展直接對(duì)話，增強(qiáng)政府的透明度。此外，還要充分發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員等黨和政府聯(lián)系溝通群眾的橋梁的作用，及時(shí)聽(tīng)取和反饋群眾的意見(jiàn)訴求，增進(jìn)黨和政府與廣大民眾之間的溝通和交流。

第二，加強(qiáng)公民政治權(quán)利方面的法律制度建設(shè)，為公民公共政策參與提供強(qiáng)有力的制度保障。借鑒國(guó)外公民參與法律制度建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我們需要加強(qiáng)公民合法權(quán)益方面的立法，將公民參與的領(lǐng)域、形式、權(quán)利、義務(wù)和救濟(jì)渠道等以法律法規(guī)固定下來(lái)，為公民參與公共政策過(guò)程解除后顧之憂。建立和完善包括國(guó)際條約、憲法、環(huán)保法律、城市規(guī)章等在內(nèi)的保障公民參與權(quán)利的完整的法律制度體系。保障公民的言論、結(jié)社、知情權(quán)、調(diào)查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、批評(píng)建議權(quán)、舉報(bào)權(quán)、人身安全等方面的權(quán)利。形成包括議程設(shè)定、方案協(xié)商、方案質(zhì)詢、調(diào)查監(jiān)督等在內(nèi)的相對(duì)完善的公民參與程序。

第三，加強(qiáng)信息化平臺(tái)建設(shè)，拓寬公民參與公共政策過(guò)程的公共輿論空間。虛擬政府建設(shè)是政府自身的一場(chǎng)深刻革命，涉及政府執(zhí)政理念、政府架構(gòu)和業(yè)務(wù)流程、政府工作人員等各個(gè)方面的多層次、全方位的徹底變革。首先，需要重構(gòu)政府信息平臺(tái)及其業(yè)務(wù)流程，將城市發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境信息、公共工程等方面的信息及時(shí)發(fā)布。其次，將一些涉及城市居民切身利益的信息形成強(qiáng)制性的公開(kāi)發(fā)布制度，接受居民的反饋信息。再次，充分利用報(bào)刊和新聞媒體，加大公民參與方面的信息報(bào)道，在整個(gè)社會(huì)營(yíng)造一種公民參與的良好氛圍。最后，充分開(kāi)發(fā)和利用先進(jìn)的信息傳播技術(shù)，利用微博、微信等先進(jìn)技術(shù)手段加強(qiáng)公民的參與和監(jiān)督。此外，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員要加強(qiáng)自身網(wǎng)上辦公的能力，掌握必備的計(jì)算機(jī)技能，還要通過(guò)各種新興的網(wǎng)絡(luò)溝通方式加強(qiáng)與公民的溝通交流，及時(shí)處理群眾的要求。endprint

第四，培育獨(dú)立、互信、負(fù)責(zé)、互助為特征的社會(huì)價(jià)值文化，增進(jìn)政府與公民之間的相互信任。首先，加強(qiáng)公民獨(dú)立意識(shí)的熏陶，這關(guān)系到公民參與公共政策過(guò)程的積極性和實(shí)效性問(wèn)題；其次，加強(qiáng)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，打造誠(chéng)實(shí)守信的政府和公民社會(huì)，增強(qiáng)雙方的相互信任和合作；再次，加強(qiáng)社會(huì)責(zé)任意識(shí)建設(shè)，打造負(fù)責(zé)的政府和公民社會(huì)、第三部門，重塑職業(yè)主義精神，要求政府依法負(fù)責(zé)地行政，引導(dǎo)公民和社會(huì)組織有序負(fù)責(zé)地參與到社會(huì)的管理中來(lái)；最后，著力培養(yǎng)公民的志愿主義精神，鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾互相幫助，形成“斑白者不負(fù)帶于路”的人人互幫互助的理想社會(huì)[10]。

第五，培育公民社會(huì)，逐步地有計(jì)劃地向社會(huì)放權(quán)，引導(dǎo)公民自治。公民社會(huì)是承接政府轉(zhuǎn)移職能的最理想和最現(xiàn)實(shí)的單位，它可以在避免政府機(jī)構(gòu)和人員擴(kuò)張的前提下擴(kuò)大政府的職能范圍。當(dāng)前加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)可從以下幾個(gè)方面著手：一是逐步放開(kāi)對(duì)工青婦等黨群組織的控制，增強(qiáng)其自主性和獨(dú)立性；二是對(duì)第三部門進(jìn)行合理定位和扶持，使其不僅是承接政府機(jī)構(gòu)裁員和退休人員的場(chǎng)所，還是幫助政府治理社會(huì)的理想伙伴，政府在登記注冊(cè)、資金扶持、司法救濟(jì)等方面給予大力幫助；三是轉(zhuǎn)變政府職能，逐步向社會(huì)放權(quán)，政府進(jìn)行合理角色定位，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，掌舵而不劃槳；四是加強(qiáng)公民教育，增強(qiáng)公民自治能力，加強(qiáng)公民的主人翁意識(shí)，提高公民的政治技術(shù)和表達(dá)技巧，引導(dǎo)公民積極參與社會(huì)公共事務(wù)。

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責(zé)任編輯：陳文杰endprint