優(yōu)化基層協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制研究
——以重慶市××區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐為例

陳亞東

（重慶科技學(xué)院， 重慶　401331）

優(yōu)化基層協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制研究
——以重慶市××區(qū)協(xié)商民主實(shí)踐為例

陳亞東

（重慶科技學(xué)院， 重慶401331）

建立科學(xué)有效的協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制，是政治協(xié)商、民主監(jiān)督在基層落實(shí)的關(guān)鍵之處。只有通過健全協(xié)商民主的法律制度，才能使協(xié)商主體的作用得到充分發(fā)揮，協(xié)商內(nèi)容得到科學(xué)界定，協(xié)商程序得到嚴(yán)格規(guī)范，協(xié)商形式得到豐富拓展，協(xié)商成效得到切實(shí)提高。

基層協(xié)商民主；政治監(jiān)督；運(yùn)行機(jī)制

為了把政治協(xié)商、民主監(jiān)督落到實(shí)處，我們對(duì)重慶市××區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，通過現(xiàn)場體會(huì)和感受民主協(xié)商運(yùn)行機(jī)制，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有制度運(yùn)行中存在的缺陷，并提出改進(jìn)對(duì)策建議。

一、區(qū)縣政協(xié)協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制建設(shè)及成效

近年來，各級(jí)區(qū)縣政協(xié)在民主黨派積極參與下，以規(guī)范協(xié)商民主運(yùn)行、提升協(xié)商民主成效為目標(biāo)，加強(qiáng)相應(yīng)制度和機(jī)制建設(shè)，使民主協(xié)商與政治監(jiān)督的運(yùn)行機(jī)制更加規(guī)范化、科學(xué)化。黨的十八大提出，要“完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。區(qū)縣政協(xié)是政治協(xié)商、民主監(jiān)督的重要載體，如果區(qū)縣政協(xié)的政治協(xié)商運(yùn)行機(jī)制順暢、民主監(jiān)督有力，就會(huì)極大地減少?zèng)Q策失誤，提高執(zhí)政黨的政治威信。為此，要特別重視加強(qiáng)區(qū)縣政協(xié)民主監(jiān)督工作。在外部制度建設(shè)方面，重慶××區(qū)相繼制定出臺(tái)了《中共××區(qū)委關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》等多項(xiàng)制度，為豐富協(xié)商內(nèi)容、拓寬協(xié)商形式、規(guī)范協(xié)商程序、增強(qiáng)協(xié)商實(shí)效、“把政治協(xié)商納入決策程序”提供了制度保障。特別是區(qū)政協(xié)分別與區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府建立定期工作聯(lián)系制度，加強(qiáng)了區(qū)委、區(qū)人大、區(qū)政府與區(qū)政協(xié)密切聯(lián)系和協(xié)商配合，為推動(dòng)政協(xié)協(xié)商民主工作營造了較好的外部環(huán)境。2009年出臺(tái)的《中共重慶市××區(qū)委政治協(xié)商規(guī)則》，明確細(xì)化了政治協(xié)商的內(nèi)容、形式、程序，以及協(xié)商意見落實(shí)和反饋的要求。在內(nèi)部制度建設(shè)方面，相繼制定出臺(tái)了區(qū)政協(xié)常委會(huì)議工作規(guī)則、區(qū)政協(xié)主席會(huì)議工作規(guī)則、委員管理辦法、提案工作細(xì)則等十多項(xiàng)制度規(guī)范，為提高政協(xié)民主協(xié)商水平和質(zhì)量奠定了基礎(chǔ)。目前，通過制度建設(shè)，××區(qū)初步建立了政協(xié)協(xié)商民主的一些運(yùn)行機(jī)制，并取得一定成效。

（一）初步建立協(xié)商議題形成機(jī)制

××區(qū)政協(xié)緊扣人民群眾反映強(qiáng)烈、黨和政府迫切需要解決、政協(xié)力所能及的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，在黨委、政府年初確定一定數(shù)量協(xié)商建議題目基礎(chǔ)上，主動(dòng)謀劃，收集協(xié)商議題，經(jīng)主席會(huì)議、常委會(huì)研究確定形成全年的協(xié)商計(jì)劃。換屆以來，××區(qū)政協(xié)圍繞關(guān)系全區(qū)發(fā)展的重大問題選擇了空港新城建設(shè)、發(fā)展新型工業(yè)化、加快新型城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展、民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展等協(xié)商議題，圍繞重點(diǎn)民生工作選擇了教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)轉(zhuǎn)城群眾安置房建設(shè)管理、就業(yè)、養(yǎng)老、社會(huì)治理、市政管理等議題，圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展選擇了推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)民增收、農(nóng)村交通水利基礎(chǔ)等議題開展了協(xié)商議政，為區(qū)委、區(qū)政府科學(xué)決策發(fā)揮了政協(xié)應(yīng)有的作用。

（二）較好堅(jiān)持協(xié)商前調(diào)研機(jī)制

××區(qū)政協(xié)堅(jiān)持“協(xié)商之前必調(diào)研、重點(diǎn)調(diào)研必評(píng)審”的工作機(jī)制，凡是常委會(huì)、主席會(huì)確定的協(xié)商議題，由聯(lián)系相關(guān)工作的政協(xié)副主席牽頭開展深入調(diào)研，形成調(diào)研報(bào)告，在專題協(xié)商會(huì)議之前，印發(fā)給協(xié)商參與者，使他們能更透徹地了解協(xié)商議題，以便在協(xié)商會(huì)議上提出高質(zhì)量的建議。換屆以來，共開展了12個(gè)重點(diǎn)課題、19個(gè)一般課題的專題調(diào)研，為提升協(xié)商質(zhì)量奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。如在區(qū)政協(xié)常委會(huì)視察空港新城建設(shè)中，組織有關(guān)委員赴廣州空港經(jīng)濟(jì)區(qū)、南京河西新城、揚(yáng)州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)等先進(jìn)地區(qū)考察學(xué)習(xí)，形成了專題調(diào)研報(bào)告，再召開專題協(xié)商會(huì)議。由于調(diào)研充分、協(xié)商高效、建議可行，協(xié)商意見引起了區(qū)委、區(qū)政府的高度重視，區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)率隊(duì)按政協(xié)考察線路進(jìn)行了再次考察學(xué)習(xí)；區(qū)委常委會(huì)專題聽取了區(qū)政協(xié)對(duì)空港新城建設(shè)的意見建議；區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)空港新城開發(fā)建設(shè)進(jìn)行了專題調(diào)研；區(qū)委全委會(huì)確定的××戰(zhàn)略定位和目標(biāo)任務(wù)，充分吸納了政協(xié)協(xié)商意見。

（三）試行界別聯(lián)合開展協(xié)商機(jī)制

針對(duì)目前界別活動(dòng)組織松散、規(guī)范缺失、優(yōu)勢難以發(fā)揮問題，××區(qū)政協(xié)積極探索界別聯(lián)合開展協(xié)商模式。一是充分發(fā)揮專委會(huì)和界別人才相對(duì)集中的優(yōu)勢，由專委會(huì)和界別聯(lián)合開展對(duì)口協(xié)商和界別協(xié)商。2013年，由民盟、九三學(xué)社和民革三個(gè)界別分別與相關(guān)專委會(huì)聯(lián)合組織開展了三次界別協(xié)商活動(dòng)。特別是民盟界別與科教文衛(wèi)體委員會(huì)圍繞學(xué)前教育開展的視察協(xié)商，得到了相關(guān)界別人士和參與部門的歡迎和好評(píng)，形成的調(diào)研報(bào)告得到了區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)批示，協(xié)商意見得到了積極吸納。二是為了解決同一界別成員議題類同、觀點(diǎn)相似、建議單一的不足，對(duì)綜合性協(xié)商議題實(shí)行多界別聯(lián)合協(xié)商、“集體會(huì)診”，避免了面對(duì)復(fù)雜問題時(shí)頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳的缺陷。2014年7月，在充分調(diào)研基礎(chǔ)上，組織區(qū)政協(xié)23個(gè)界別對(duì)社會(huì)治理工作進(jìn)行協(xié)商，讓不同界別立足本行業(yè)，從安全穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)、工業(yè)、教育、社會(huì)等方面提出了切合實(shí)際、理念超前的意見建議。

（四）不斷完善提案辦理協(xié)商機(jī)制

堅(jiān)持從提案工作各環(huán)節(jié)規(guī)范化、制度化、程序化著手，建立完善了“四五三”工作模式，即發(fā)揮提案者、承辦單位、政協(xié)組織和區(qū)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“四個(gè)方面”作用，注重審查、交辦、辦理、督辦和考核“五個(gè)環(huán)節(jié)”，建立提案者和政協(xié)組織兩滿意、B類提案追蹤落實(shí)和提案辦理效果評(píng)議“三大機(jī)制”。近年來，提案工作實(shí)效不斷凸顯，提案辦理面商率、回復(fù)率、回執(zhí)率、委員滿意或基本滿意率均達(dá)100%，為推動(dòng)××經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

（五）探索民主監(jiān)督促進(jìn)協(xié)商民主機(jī)制

通過在民主監(jiān)督中進(jìn)行廣泛協(xié)商，使政協(xié)的協(xié)商與監(jiān)督兩大職能在融合中得到充分發(fā)揮。一是將委派政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員作為活躍專委會(huì)對(duì)口協(xié)商的重要形式。推動(dòng)區(qū)委研究出臺(tái)了《區(qū)政協(xié)委派政協(xié)委員擔(dān)任民主監(jiān)督員辦法》，每個(gè)專委會(huì)抽選5人左右組建成民主監(jiān)督小組，分別對(duì)口聯(lián)系3-4個(gè)政府部門，共擇優(yōu)選派了41名政協(xié)委員組建成8個(gè)民主監(jiān)督小組，對(duì)口聯(lián)系28個(gè)政府部門，通過參加會(huì)議、調(diào)研、明察暗訪、反映社情民意、撰寫提案、提交民主監(jiān)督意見書等形式，經(jīng)常性開展對(duì)相應(yīng)部門工作的監(jiān)督和協(xié)商。二是將民主評(píng)議工作作為專題協(xié)商的一種重要形式。根據(jù)區(qū)委印發(fā)的《政協(xié)民主評(píng)議工作辦法》，選擇重點(diǎn)內(nèi)容，通過調(diào)研、評(píng)議進(jìn)行充分協(xié)商，形成類似協(xié)商意見的評(píng)議意見，推進(jìn)該項(xiàng)工作改進(jìn)和提升。2013年××區(qū)政協(xié)開展了對(duì)基層衛(wèi)生工作的民主評(píng)議，組織30名政協(xié)委員分組深入鎮(zhèn)（街）、社區(qū)、鄉(xiāng)村開展調(diào)研，形成的評(píng)議意見引起了區(qū)委、區(qū)政府高度重視，區(qū)委常委會(huì)專題聽取了政協(xié)評(píng)議意見匯報(bào)，區(qū)政府常務(wù)會(huì)專題研究，并照單全部吸納了政協(xié)評(píng)議意見，對(duì)改進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生工作發(fā)揮了積極推動(dòng)作用。三是將評(píng)估作為拓展政協(xié)協(xié)商民主的新渠道?！痢羺^(qū)在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)中建立了“區(qū)委決策、政府實(shí)施、人大監(jiān)督、政協(xié)評(píng)估”的新工作機(jī)制，××區(qū)政協(xié)借評(píng)估活動(dòng)將政協(xié)履職工作與群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)緊密結(jié)合，組織政協(xié)委員、基層群眾對(duì)教育實(shí)踐活動(dòng)中收集到的400余個(gè)具有代表性的問題和7項(xiàng)專項(xiàng)整治工作的整改成效，通過看、問、聽、評(píng)等方式進(jìn)行評(píng)估打分，形成評(píng)估報(bào)告，供區(qū)委決策參考，積極推動(dòng)有關(guān)問題的解決落實(shí)，使區(qū)政協(xié)履職更接地氣、貼近民生。

××區(qū)通過建立并運(yùn)行協(xié)商民主機(jī)制，協(xié)商成效不斷提升，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民生改善、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等作出了應(yīng)有貢獻(xiàn)。換屆以來共召開全委會(huì)3次、常委會(huì)11次、主席會(huì)議30多次。組織各類協(xié)商視察50多次，向區(qū)政府提交書面協(xié)商意見15份；開展專題調(diào)研30多次，召開調(diào)研評(píng)審會(huì)8次，形成書面調(diào)研報(bào)告20多份；交辦提案971件，督辦重點(diǎn)提案78件，為促進(jìn)地區(qū)科學(xué)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。如趕在市區(qū)新型工業(yè)化大會(huì)召開前，開展專題調(diào)研，走訪企業(yè)，協(xié)商視察，向區(qū)委、區(qū)政府報(bào)送了《××區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀》等調(diào)研報(bào)告和《關(guān)于進(jìn)一步加快××區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)商意見》，為區(qū)委、區(qū)政府制定出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)新型工業(yè)化的若干意見》提供了決策依據(jù)。報(bào)送的《關(guān)于加快民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)商意見》，促進(jìn)了市區(qū)有關(guān)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展系列政策的進(jìn)一步落實(shí)。主席會(huì)議的專題協(xié)商視察，推動(dòng)統(tǒng)景“印盒李花生態(tài)旅游區(qū)”成功通過國家AAA級(jí)景區(qū)評(píng)估驗(yàn)收。

二、區(qū)縣政協(xié)協(xié)商民主機(jī)制建設(shè)及運(yùn)行中存在的問題

雖然××區(qū)在政協(xié)協(xié)商民主上進(jìn)行了一些探索，取得了一定成效，但由于協(xié)商內(nèi)容和協(xié)商程序兩大核心問題缺少清晰、明確、剛性的規(guī)定，協(xié)商形式也不完善，導(dǎo)致一些必要的運(yùn)行機(jī)制無法形成和建立，政協(xié)協(xié)商民主無法廣泛深入開展。

（一）協(xié)商內(nèi)容不明確，協(xié)商什么還沒有很好解決

明確政治協(xié)商內(nèi)容對(duì)科學(xué)開展協(xié)商活動(dòng)具有基礎(chǔ)性作用，協(xié)商內(nèi)容是否抓住了全局工作的重點(diǎn)、是否切準(zhǔn)了解決問題的要害是決定協(xié)商能否取得成效的關(guān)鍵。就協(xié)商內(nèi)容而言，十八大報(bào)告指出“通過政協(xié)組織就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問題廣泛協(xié)商”，是對(duì)政治協(xié)商內(nèi)容的寬泛界定，哪些問題必須提交政協(xié)協(xié)商，包括全國政協(xié)的《政協(xié)章程》都未明確界定。實(shí)踐中，有些問題如“一府兩院”工作報(bào)告、財(cái)政預(yù)算、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃等作為協(xié)商內(nèi)容一般比較明確，但其他內(nèi)容則不好確定。特別是在基層，所謂的重要問題，每個(gè)部門、單位、團(tuán)體以及每個(gè)人都有不同看法，直接導(dǎo)致協(xié)商民主運(yùn)行存在三個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

1.“三在前、三在先”原則執(zhí)行不到位?！吨泄仓貞c市委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》提出“堅(jiān)持對(duì)規(guī)定協(xié)商的事項(xiàng)協(xié)商在黨委決策之前、人大通過之前、政府實(shí)施之前”，但“規(guī)定協(xié)商的事項(xiàng)”并不明確，有的事項(xiàng)政協(xié)認(rèn)為重要應(yīng)當(dāng)進(jìn)行協(xié)商，而黨委、政府卻認(rèn)為不重要，不經(jīng)政協(xié)協(xié)商就直接決策、直接實(shí)施，導(dǎo)致“三在前、三在先”原則是否執(zhí)行到位有分歧。

2.協(xié)商內(nèi)容隨意性大。由于缺乏明確規(guī)定，哪些屬于協(xié)商范圍，哪些不屬于協(xié)商范圍；哪些應(yīng)該協(xié)商，哪些不應(yīng)該協(xié)商；哪些必須協(xié)商，哪些不必要協(xié)商，認(rèn)識(shí)不盡一致，協(xié)商活動(dòng)存在隨意性。表現(xiàn)為部門協(xié)商沒有計(jì)劃性，臨時(shí)性、突擊性協(xié)商多，搞得政協(xié)手忙腳亂，協(xié)商質(zhì)量難以保證。

3.影響政協(xié)民主協(xié)商作用的發(fā)揮。由于協(xié)商什么問題沒有解決，導(dǎo)致政協(xié)在民主協(xié)商中沒有抓住重點(diǎn)、熱點(diǎn)、難點(diǎn)，對(duì)一些不關(guān)緊要的問題扎扎實(shí)實(shí)搞調(diào)研、認(rèn)認(rèn)真真開會(huì)議，做了無用功，白白浪費(fèi)了協(xié)商民主的政治資源。另一方面，應(yīng)該協(xié)商的內(nèi)容沒有進(jìn)行協(xié)商，在需要政協(xié)民主協(xié)商事項(xiàng)的決策上，政協(xié)明顯缺位，沒有發(fā)揮應(yīng)有作用。

（二）協(xié)商程序不規(guī)范，怎么協(xié)商還不嚴(yán)謹(jǐn)

在解決了“協(xié)商什么”問題后，按照協(xié)商程序一步接一步，一環(huán)扣一環(huán)進(jìn)行協(xié)商，保證出成果，見成效。但政協(xié)協(xié)商民主現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，往往是政協(xié)自己做的那部分環(huán)節(jié)比較到位，而涉及黨政的一頭一尾環(huán)節(jié)——協(xié)商議題的提出及協(xié)商計(jì)劃的制定、協(xié)商成果的轉(zhuǎn)化就無法保證質(zhì)量了。

1.協(xié)商議題提出責(zé)任不確定，計(jì)劃性差。協(xié)商議題存在于黨委、政府及其部門的工作中，具體由誰提出進(jìn)行協(xié)商沒有明確，如果由政協(xié)來提出協(xié)商議題，存在知情不足的困難；如果由相關(guān)部門申報(bào)，黨委、政府提出，可能存在為了圖省事，該提出的沒提出，該申報(bào)的沒申報(bào)，而對(duì)此又沒有相應(yīng)的處置辦法。協(xié)商議題確定后，是以政協(xié)名義發(fā)年度協(xié)商計(jì)劃，還是由黨委發(fā)年度協(xié)商計(jì)劃、上升為整個(gè)地區(qū)的一項(xiàng)重要工作也沒有定論。如何多方配合提出協(xié)商議題依然是必須認(rèn)真研究的機(jī)制。

2.協(xié)商成果轉(zhuǎn)化乏力?！吨泄仓貞c市××區(qū)委政治協(xié)商規(guī)則》明確規(guī)定，“區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)及時(shí)閱批協(xié)商會(huì)議的紀(jì)要、建議案或協(xié)商意見”，“有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人對(duì)區(qū)委、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)就政治協(xié)商意見或建議作出的批示必須認(rèn)真辦理，并在60日內(nèi)將辦理落實(shí)情況書面報(bào)告區(qū)政協(xié)”，“區(qū)政府每年年底在區(qū)政協(xié)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上通報(bào)一次全年提案辦理及政治協(xié)商意見采納落實(shí)情況”，“將協(xié)商納入決策程序執(zhí)行情況作為區(qū)級(jí)部門年度目標(biāo)考核內(nèi)容”，“把是否認(rèn)真執(zhí)行政治協(xié)商規(guī)則納入領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作考核”，但貫徹落實(shí)缺乏“硬約束”，實(shí)際工作中只有提案辦理工作納入了部門年度目標(biāo)考核內(nèi)容，而其他方面的協(xié)商落實(shí)情況缺少有效的督促考核。政協(xié)報(bào)送的協(xié)商意見，只看到領(lǐng)導(dǎo)批示，沒看到有關(guān)部門或單位反饋辦理落實(shí)情況，辦理落實(shí)不可控，協(xié)商結(jié)果普遍不能轉(zhuǎn)化為決策依據(jù)。對(duì)一些老大難問題，協(xié)商雙方雖達(dá)成共識(shí)，卻遲遲不能轉(zhuǎn)化為決策。有的部門甚至角色錯(cuò)位，沒把政協(xié)協(xié)商意見當(dāng)成嚴(yán)肅的政治建議，反而對(duì)其“評(píng)頭論足”不能采納到位。甚至有領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為是畫蛇添足，多此一舉，還有的認(rèn)為是政協(xié)委員沒事干，凈給黨委政府添亂。

（三）協(xié)商形式還不完善，協(xié)商民主廣泛開展有困難

目前，政協(xié)全會(huì)整體協(xié)商、圍繞重點(diǎn)專題協(xié)商以及提案辦理協(xié)商總體上比較扎實(shí)，但是，界別協(xié)商和對(duì)口協(xié)商相對(duì)薄弱，影響了協(xié)商民主廣泛開展。

1.界別協(xié)商缺乏基礎(chǔ)。由于政協(xié)界別設(shè)置和委員產(chǎn)生辦法沒有與時(shí)俱進(jìn)，一些新的社會(huì)階層、優(yōu)秀人才未能納入政協(xié)相應(yīng)界別中。沒有明確界別活動(dòng)召集人，沒有委員和界別聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，缺少界別活動(dòng)組織機(jī)制，導(dǎo)致部分界別組織松散、凝聚力缺失，難以有效收集和表達(dá)本界別社會(huì)公眾的利益訴求，界別在協(xié)商中未能發(fā)揮應(yīng)有作用。部分界別委員人數(shù)太少，如××區(qū)政協(xié)致公黨界只有3名委員，社會(huì)福利和社會(huì)保障界只有5名委員，少數(shù)民族、宗教界只有6名委員，根本無法開展活動(dòng)。

2.對(duì)口協(xié)商缺乏載體?！痢羺^(qū)是重慶市政協(xié)系統(tǒng)唯一未將專委會(huì)實(shí)設(shè)的區(qū)縣，導(dǎo)致專委會(huì)在協(xié)商等活動(dòng)上機(jī)構(gòu)不順、人手缺少。當(dāng)然，其他區(qū)縣政協(xié)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置也不太合理，如港澳臺(tái)僑專門委員會(huì)，幾乎沒有對(duì)口聯(lián)系單位。沒有建立政協(xié)專委會(huì)與黨政部門對(duì)口聯(lián)系制度，專委會(huì)與政府相關(guān)部門聯(lián)系不緊密，彼此不知情，活動(dòng)難開展，導(dǎo)致政協(xié)與黨政部門的對(duì)口協(xié)商缺乏有效載體和形式，參政議政難以落到實(shí)處。

3.協(xié)商民主的法律制度不夠健全。當(dāng)前，制約協(xié)商民主落實(shí)到基層區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村社的關(guān)鍵因素是我國依然缺乏專門的政治協(xié)商的基本法律制度。維系政協(xié)運(yùn)行的基礎(chǔ)制度安排只有執(zhí)政黨的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話精神、中央及省市的相關(guān)文件，這些文件一般都不被外界所知曉，且中央領(lǐng)導(dǎo)的講話也會(huì)隨著領(lǐng)導(dǎo)人的更換而過時(shí)。

三、加強(qiáng)基層政協(xié)協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制建設(shè)的建議

堅(jiān)持以上級(jí)制度和機(jī)制完善帶動(dòng)下級(jí)制度和機(jī)制完善的原則，從黨委、政府、政協(xié)三個(gè)角度，圍繞清晰界定協(xié)商內(nèi)容、規(guī)范完善協(xié)商程序、有效拓展協(xié)商形式、努力提高協(xié)商成效四個(gè)關(guān)鍵，梳理完善協(xié)商民主制度，建立健全協(xié)商民主運(yùn)行機(jī)制，真正“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”。

（一）明確界定協(xié)商內(nèi)容

何為“規(guī)定協(xié)商的事項(xiàng)”，到底哪些可以列入?yún)f(xié)商內(nèi)容應(yīng)有明確說法，不宜以“重大問題”等籠統(tǒng)概括之。協(xié)商什么、什么能協(xié)商、什么不能協(xié)商，需要各級(jí)黨委根據(jù)中央有關(guān)精神，對(duì)本級(jí)本地的政治協(xié)商內(nèi)容作具體規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化和分解。協(xié)商內(nèi)容的確定，應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：一是對(duì)可以明確界定的事項(xiàng)，必須嚴(yán)格作為協(xié)商內(nèi)容規(guī)定下來。如國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃、政府工作報(bào)告、法院和檢察院工作報(bào)告、行政區(qū)劃和機(jī)構(gòu)調(diào)整，重要法規(guī)及行政規(guī)章的制定、重點(diǎn)民生實(shí)施項(xiàng)目的確定、各類重大突發(fā)事件和公共危機(jī)應(yīng)急處置預(yù)案等。二是對(duì)不好明確界定的事項(xiàng)，要作出約束性規(guī)定。在中央關(guān)于“重要”、“重大”表述的基礎(chǔ)上，通過區(qū)域重點(diǎn)工作、民生熱點(diǎn)和限額規(guī)定來確定具體協(xié)商內(nèi)容。區(qū)域重點(diǎn)工作，即在對(duì)規(guī)定內(nèi)容進(jìn)行協(xié)商的基礎(chǔ)上，從本地區(qū)全面發(fā)展視野著眼，每年選擇2-3件重點(diǎn)工作和重大項(xiàng)目作為協(xié)商事項(xiàng)；民生熱點(diǎn)，即對(duì)涉及民生、環(huán)保等影響大、民眾關(guān)切度高、影響穩(wěn)定的重大項(xiàng)目，每年選擇3-5件，決策前在政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，如類似于PX等項(xiàng)目的引進(jìn)等；限額規(guī)定，即對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中達(dá)到一定要求或標(biāo)準(zhǔn)的事項(xiàng)，決策前必須納入政協(xié)協(xié)商，如財(cái)政預(yù)算調(diào)整及大額資金支出，要提交區(qū)委、人大審議決策的，之前應(yīng)到政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，還可要求黨政主要部門每年不少于一次就經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重大事項(xiàng)主動(dòng)提交政協(xié)協(xié)商來提高協(xié)商的針對(duì)性和密度。三是對(duì)與現(xiàn)行法規(guī)制度不相符的原則性要求，直接明確不予協(xié)商。如重要人事調(diào)整，雖然規(guī)定可以協(xié)商，但由于缺乏具體操作規(guī)范，黨委和政協(xié)都顧慮重重，實(shí)則成為基層政協(xié)協(xié)商的“禁區(qū)”，根據(jù)新頒布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，從動(dòng)議到任職的五個(gè)環(huán)節(jié)中都未涉及政協(xié)協(xié)商的要求。對(duì)“重要人事調(diào)整”等原則性要求，直接明確不再需要經(jīng)過政協(xié)協(xié)商。但對(duì)于機(jī)構(gòu)和編制增減問題應(yīng)納入政協(xié)協(xié)商內(nèi)容。

協(xié)商內(nèi)容的確定不僅需要出臺(tái)文件作出明確規(guī)定，還要形成制度，根據(jù)協(xié)商的不同層次，將協(xié)商事項(xiàng)分為必須協(xié)商的事項(xiàng)、應(yīng)當(dāng)協(xié)商的事項(xiàng)和可以協(xié)商的事項(xiàng)，并在法規(guī)制度層面予以剛性要求，避免因各種借口或缺乏可操作性而人為縮小協(xié)商的范圍。落實(shí)到具體每一項(xiàng)制度，要完整地表達(dá)協(xié)商主體、協(xié)商對(duì)象、協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商方式、協(xié)商實(shí)施的保障等一系列程序性要素，避免模棱兩可。

（二）建立便于執(zhí)行、利于監(jiān)管的協(xié)商程序

對(duì)協(xié)商程序進(jìn)一步細(xì)化和完善，確保程序合理，環(huán)節(jié)完善、規(guī)范可行、能夠監(jiān)管、有效運(yùn)行。

1.規(guī)范協(xié)商議題提出機(jī)制。根據(jù)重慶市委《加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》提出的“認(rèn)真落實(shí)由黨委、人大、政府、民主黨派、人民團(tuán)體等提出議題的規(guī)定，探索由界別和委員聯(lián)名提出議題”，“黨委根據(jù)年度工作重點(diǎn)或政協(xié)黨組提出的建議，研究并確定在政協(xié)協(xié)商的議題”，明確各方面根據(jù)已經(jīng)清晰界定的協(xié)商內(nèi)容提出協(xié)商議題的責(zé)任。

2.完善黨委牽頭制定年度協(xié)商計(jì)劃機(jī)制。根據(jù)習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上講話提出的“中國共產(chǎn)黨各級(jí)黨委要重視和支持人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，把人民政協(xié)政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序，會(huì)同政府、政協(xié)制定實(shí)施協(xié)商年度工作計(jì)劃”、重慶市委《加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)工作的意見》提出的“各級(jí)黨委要會(huì)同政府、政協(xié)圍繞中央重大決策部署和××省市改革發(fā)展穩(wěn)定重點(diǎn)工作，科學(xué)確定協(xié)商議題和協(xié)商形式，形成協(xié)商年度工作計(jì)劃，經(jīng)同級(jí)黨委研究同意、政協(xié)主席會(huì)議和政協(xié)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議審議通過后實(shí)施”等精神，建立和完善黨委牽頭制定年度協(xié)商計(jì)劃機(jī)制，并以黨委名義印發(fā)全區(qū)，以便遵照?qǐng)?zhí)行、落到實(shí)處。對(duì)于新提出和調(diào)整的非計(jì)劃性協(xié)商議題，要求提前10日通知政協(xié)辦公室，并提前將會(huì)議通知和文件資料送達(dá)參會(huì)人員。

協(xié)商計(jì)劃應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)針對(duì)性，要分別明確專題協(xié)商、對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商的內(nèi)容，對(duì)于對(duì)口協(xié)商和界別協(xié)商議題，還要明確牽頭的專委會(huì)和界別，并明確大致的時(shí)間，幫助指導(dǎo)其開展協(xié)商活動(dòng)。對(duì)口協(xié)商、界別協(xié)商和提案辦理協(xié)商要力求“小型、多樣、專業(yè)”，既要突出重點(diǎn)并經(jīng)?；忠紤]協(xié)商的力度和黨政的承受程度。

3.建立季度協(xié)商議題四大辦主任商定機(jī)制。每季度，由黨委、人大、政府、政協(xié)四辦主任（秘書長），根據(jù)全年協(xié)商計(jì)劃，結(jié)合部門申報(bào)情況、工作發(fā)展實(shí)際，商定本季度協(xié)商議題，形成會(huì)議紀(jì)要，印發(fā)給各方執(zhí)行。真正做到黨委、人大、政府如實(shí)申報(bào)議題，政協(xié)針對(duì)性選擇議題。同時(shí)，也確保協(xié)商的計(jì)劃性、準(zhǔn)備的充分性。

4.建立科學(xué)選擇協(xié)商參與者機(jī)制。在政協(xié)內(nèi)部，成立專事民主協(xié)商機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同協(xié)商議題涉及的內(nèi)容和利益群眾，科學(xué)制訂具體實(shí)施方案，選擇具有相關(guān)專業(yè)知識(shí)的政協(xié)委員，及早做好信息收集、調(diào)查研究等前期準(zhǔn)備工作。協(xié)商議題較專業(yè)的，要邀請(qǐng)2-3名專家學(xué)者、社會(huì)各界代表人士參加；協(xié)商議題涉及民生民利的，要邀請(qǐng)2-3名群眾代表參加，使政協(xié)提出的協(xié)商意見更有專業(yè)性、代表性、針對(duì)性。邀請(qǐng)與協(xié)商議題有關(guān)的黨政領(lǐng)導(dǎo)和部門主要負(fù)責(zé)人出席會(huì)議，通報(bào)情況，聽取意見。

5.堅(jiān)持超前謀劃原則。本著變“協(xié)商在決策之前”為“協(xié)商在決策形成之前”，科學(xué)確定協(xié)商時(shí)間，將協(xié)商環(huán)節(jié)前移，黨政及相關(guān)部門及早提供資料信息，保證委員有足夠的時(shí)間開展調(diào)查研究，提出高質(zhì)量的協(xié)商意見；保證協(xié)商意見有充分的時(shí)間被研究采納，直接轉(zhuǎn)化為黨政工作部署，實(shí)現(xiàn)真正意義上的決策前協(xié)商。如要最終形成實(shí)施方案和文件政策的協(xié)商議題，應(yīng)在一個(gè)月前報(bào)送相關(guān)資料信息，15日前開展協(xié)商。

6.建立協(xié)商意見分類機(jī)制。根據(jù)協(xié)商情況，把協(xié)商意見分為A、B、C、D四類，即完全支持、盡快實(shí)施類（A類），改進(jìn)完善類（B類），暫緩實(shí)施類（C類），反對(duì)制止類（D類），并在協(xié)商意見右上角明確標(biāo)示，讓黨委、人大、政府在審議決策和實(shí)施時(shí)能一眼明白政協(xié)態(tài)度。

7.建立協(xié)商意見送審制度。凡屬于規(guī)定協(xié)商的事項(xiàng)，特別是全年協(xié)商計(jì)劃包含的事項(xiàng)，在提交黨委、人大、政府相關(guān)會(huì)議研究時(shí)，必須附上政協(xié)協(xié)商意見，否則不予研究。

（三）繼續(xù)探索和完善協(xié)商形式

對(duì)相對(duì)薄弱的界別協(xié)商、對(duì)口協(xié)商進(jìn)行強(qiáng)化和完善，對(duì)新型協(xié)商形式進(jìn)行探索和總結(jié)，讓各種協(xié)商形式的優(yōu)勢得到充分發(fā)揮，推動(dòng)協(xié)商民主廣泛發(fā)展。

1.夯實(shí)基礎(chǔ)，深入開展界別協(xié)商。合理設(shè)置界別，與時(shí)俱進(jìn)增加新界別，拓展人民政協(xié)的社會(huì)基礎(chǔ)。優(yōu)化界別結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加特殊利益群體代表名額，擴(kuò)大小微企業(yè)、農(nóng)民、新生階層在協(xié)商共事中的話語權(quán)?？梢蕴剿鹘M建界別活動(dòng)聯(lián)組，完善委員和界別聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、充實(shí)工作人員，建立界別活動(dòng)組織機(jī)制，落實(shí)界別工作經(jīng)費(fèi)，夯實(shí)界別活動(dòng)基礎(chǔ)，增強(qiáng)界別的號(hào)召力和凝聚力。建立界別召集人制度，選出具有影響力、號(hào)召力和感召力的召集人，保障界別活動(dòng)有序開展。建立主席會(huì)議成員分工聯(lián)系界別制度，加強(qiáng)對(duì)界別協(xié)商的領(lǐng)導(dǎo)。建立界別對(duì)應(yīng)政協(xié)專委會(huì)、聯(lián)系相關(guān)部門制度，暢通各界別知情明政的渠道。健全界別聯(lián)系群眾工作網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行界別小組聯(lián)系界別群眾制度。制定界別協(xié)商活動(dòng)計(jì)劃，組織各界別分別在擅長的領(lǐng)域開展協(xié)商活動(dòng)。政協(xié)視察協(xié)商、調(diào)查研究、參政議政盡可能安排有關(guān)人士以界別的名義參加，提升界別的影響力。

2.注重對(duì)接，廣泛開展對(duì)口協(xié)商。參照全市其他區(qū)縣政協(xié)，將政協(xié)專委會(huì)實(shí)設(shè)，與現(xiàn)有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行“委室合一”；建立委員聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，增加工作人員，完善專委會(huì)聯(lián)絡(luò)委員制度，增加專委會(huì)的活力和履職水平。由黨委、政府和政協(xié)一起建立政協(xié)專委會(huì)對(duì)口聯(lián)系鎮(zhèn)街和有關(guān)部門制度，明確要求鎮(zhèn)街和有關(guān)部門的重要會(huì)議、活動(dòng)要邀請(qǐng)對(duì)口專委會(huì)負(fù)責(zé)人或委員參加，重要決策要聽取對(duì)口專委會(huì)的意見，重要情況要及時(shí)向?qū)趯Ｎ瘯?huì)通報(bào)。制定年度工作計(jì)劃，有選擇性地開展對(duì)口協(xié)商；不斷豐富協(xié)商內(nèi)容、形式和程序，推進(jìn)對(duì)口協(xié)商的制度建設(shè)，真正使對(duì)口協(xié)商成為完善協(xié)商民主制度的生動(dòng)實(shí)踐。

3.與時(shí)俱進(jìn)，探索創(chuàng)新協(xié)商形式。根據(jù)政協(xié)《章程》規(guī)定和習(xí)近平總書記講話精神，探索網(wǎng)絡(luò)議政、遠(yuǎn)程協(xié)商等新形式，建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)與群眾互動(dòng)，全面收集信息，為開展民主協(xié)商打好基礎(chǔ)；創(chuàng)新政協(xié)論壇、大會(huì)自由發(fā)言、委員之聲、政協(xié)之窗、委員月談等協(xié)商議政平臺(tái)；可與同級(jí)人大共同開展某些重大事項(xiàng)的聯(lián)合協(xié)商。

（四）建立提高協(xié)商成效的約束和督導(dǎo)機(jī)制

通過建立約束和督導(dǎo)機(jī)制，使協(xié)商民主制度得到貫徹落實(shí)、協(xié)商意見得到采納轉(zhuǎn)化、協(xié)商民主的作用得到充分發(fā)揮。

1.建立協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的剛性機(jī)制。根據(jù)重慶市委“建立健全協(xié)商成果采納落實(shí)和反饋機(jī)制”要求，參照提案工作細(xì)則，制定協(xié)商意見辦理相關(guān)實(shí)施細(xì)則，對(duì)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)閱批協(xié)商意見，有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人牽頭認(rèn)真辦理協(xié)商意見及領(lǐng)導(dǎo)批示，60日內(nèi)將辦理落實(shí)情況書面報(bào)告政協(xié)，開展檢查考核等作出明確細(xì)致的規(guī)定，以便操作執(zhí)行，進(jìn)行監(jiān)管。規(guī)定特別重要的協(xié)商意見要列入黨委常委會(huì)或政府常務(wù)會(huì)議進(jìn)行研究，形成采納協(xié)商建議的意見，作為黨委、政府決策的重要依據(jù)。嚴(yán)格執(zhí)行政府每年年底向政協(xié)常委會(huì)通報(bào)全年提案及協(xié)商意見辦理落實(shí)情況的規(guī)定。

2.建立協(xié)商責(zé)任追究制。把是否在政協(xié)進(jìn)行民主協(xié)商，協(xié)商之后是否認(rèn)真采納協(xié)商意見納入工作追責(zé)的范圍。

3.建立黨政督查考核制度。黨委、政府要完善督查機(jī)制，把相關(guān)部門協(xié)商議題申報(bào)、主動(dòng)參與協(xié)商、協(xié)商意見辦理落實(shí)及向政協(xié)反饋情況納入目標(biāo)考核內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)協(xié)商年度計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，為協(xié)商民主的有序推進(jìn)提供制度保障。堅(jiān)持好“黨政督查部門與政協(xié)有關(guān)專門委員會(huì)聯(lián)合開展提案辦理工作督查”等制度。

4.建立政協(xié)追蹤落實(shí)制度。建立人民政協(xié)協(xié)商意見落實(shí)現(xiàn)場視察制度，由政協(xié)組織委員現(xiàn)場視察，通過詢問、質(zhì)詢等形式了解協(xié)商意見落實(shí)情況，提高協(xié)商意見轉(zhuǎn)化率。建立協(xié)商議政評(píng)價(jià)體系，根據(jù)協(xié)商意見A、B、C、D分類情況，進(jìn)行有針對(duì)性的評(píng)價(jià)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果作為黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)績考核的重要參考依據(jù)。建立對(duì)一些重要協(xié)商成果在實(shí)施中存在問題再次協(xié)商制度，促進(jìn)協(xié)商成果深層次轉(zhuǎn)化運(yùn)用。

5.建立上級(jí)政協(xié)視察制度。市政協(xié)定期視察區(qū)縣黨委和政府貫徹落實(shí)協(xié)商民主制度情況，重點(diǎn)視察黨委在整個(gè)協(xié)商民主工作中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)作用、加強(qiáng)對(duì)人民政協(xié)協(xié)商民主進(jìn)程的推動(dòng)情況；政府執(zhí)行重大行政事項(xiàng)協(xié)商在決策之前制度情況。

6.由全國人大制定《人民政協(xié)法》。具體規(guī)定政協(xié)的職責(zé)和權(quán)限，明確規(guī)定各級(jí)政協(xié)的基本運(yùn)行體制和機(jī)制，規(guī)定政協(xié)委員的權(quán)利與義務(wù)。

（責(zé)任編輯趙曉曠）

陳亞東（1969—），男，漢族，四川儀隴人，重慶科技學(xué)院法政經(jīng)貿(mào)教授、武漢大學(xué)管理學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣步?jīng)濟(jì)管理、社會(huì)保障與社會(huì)福利。

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2015-05-17