高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性標準及司法介入限度

張立剛

(山東警察學(xué)院法律部,山東濟南250014)

高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性標準及司法介入限度

張立剛

(山東警察學(xué)院法律部,山東濟南250014)

高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性是指高校因其管理行為損害學(xué)生合法權(quán)益而成為行政訴訟被告的可能性。高校學(xué)生事務(wù)管理行為具有可訴性已是我國學(xué)術(shù)界的基本共識,司法介入高校學(xué)生事務(wù)管理行為應(yīng)以是否妨礙學(xué)生受教育權(quán)實現(xiàn)和侵害其公民基本權(quán)利作為判斷標準,遵循比例原則、普遍的道德認可等原則,對其進行法律審查或事實審查。

學(xué)生管理;可訴性;標準;司法介入

高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性是指高校因其管理行為損害學(xué)生合法權(quán)益而成為行政訴訟被告的可能性。該問題自1999年“田永訴北京科技大學(xué)拒絕頒發(fā)畢業(yè)證、學(xué)位證行政訴訟案”(以下簡稱“田永案”)后開始進入學(xué)術(shù)研究視野。隨著人權(quán)保障思想的傳播、學(xué)生權(quán)利意識的覺醒和法治國家建設(shè)進程的推進,類似“田永案”這樣的校生糾紛案例在全國各地累年多有,但各地法院裁判標準不一,學(xué)術(shù)界也頗多爭議,因此,有必要對該問題作進一步梳理、研究。本文首先對大陸法系及英美法系和我國有關(guān)理論學(xué)說進行概略梳理,意圖厘清可訴性問題的發(fā)展邏輯,進而提出判斷高校學(xué)生事務(wù)管理行為的可訴性標準,最后論及高校學(xué)生事務(wù)管理行為的司法介入限度問題①。

一、高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性理論界說

1.西方國家關(guān)于高校學(xué)生事務(wù)管理行為的可訴性學(xué)說。第一,大陸法系。德國在類似高校等公益機構(gòu)管理行為可訴性問題上的認識沿著“特別權(quán)力關(guān)系論—基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系論—重要性論”的脈絡(luò)發(fā)展。在基于契約合意或強制等特別的法律原因形成的特別權(quán)力關(guān)系中,一方有概括性的命令與懲戒權(quán),相對方則負有忍受與服從的義務(wù),強調(diào)行政權(quán)的優(yōu)越性,排除依法行政、法律保留原則的適用,相對方不能提起司法救濟,其基本人權(quán)顯然受到嚴重忽視。二戰(zhàn)后,隨著人權(quán)保障和法治國理論的發(fā)展,特別權(quán)力關(guān)系理論逐步瓦解。1956年,德國學(xué)者烏勒提出將特別權(quán)力關(guān)系區(qū)分為基礎(chǔ)關(guān)系和管理關(guān)系的理論,主張在由直接關(guān)涉特別權(quán)力關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的事項如學(xué)生身份取得、被開除等而引起的基礎(chǔ)關(guān)系中,高校等所做出的行為視作行政處分,相對方可提起行政訴訟,而在管理關(guān)系中,高校管理行為屬于內(nèi)部事務(wù),相對方不得提起行政訴訟。該理論雖然有利于保障相對方在基礎(chǔ)關(guān)系中的重要權(quán)利,但卻也將在管理關(guān)系中相對方某些憲法基本權(quán)利排除在法律保障之外。鑒于此,德國聯(lián)邦憲法法院在20世紀70年代通過司法判例確立了“重要性理論”,主張只要是涉及到當事人基本權(quán)利的“重要性”事項,不論基礎(chǔ)關(guān)系抑或管理關(guān)系均受法律保留原則約束和適用司法救濟。法國雖屬大陸法系但其行政法是判例法,其行政法院可以包攬一切內(nèi)外行政事務(wù)的審理,判斷高校等公益機構(gòu)管理行為的合法性主要是依據(jù)“公務(wù)理論”,主張只要高校等公益機構(gòu)直接以滿足公共利益為目的,其行為則應(yīng)受行政法調(diào)整,行政法院將對其行為合法性介入審查。

第二,英美法系。英國法院主要依據(jù)“公共職能理論”來判斷高校等公益機構(gòu)管理行為的合法性問題,其判斷標準主要有:a.政府在不存在這些機構(gòu)時將自己去從事相關(guān)管理活動;b.這些機構(gòu)是否在政府支持下設(shè)立的,或得到政府的默許、鼓勵而進入公共管理領(lǐng)域;c.這些機構(gòu)是否享有壟斷性和廣泛性的權(quán)力;d.相對方是否同意接受管理方的約束[1]。美國法院有尊重大學(xué)自治的傳統(tǒng),在1970年“德伯戈格訴凱利案”前常以“特權(quán)”為理由排除對高校管理行為的司法審查,而高校一般認為“學(xué)生的所有權(quán)利來自于學(xué)校的賞賜”[2]。自“德伯戈格訴凱利案”之后,正當程序原則的司法適用范圍呈現(xiàn)出爆炸性的擴張,圍繞學(xué)生權(quán)利的訴訟開始增長,法院適用“正當程序”“武斷專橫和反復(fù)無常”的標準來審查高校管理對學(xué)生重大權(quán)益有重大影響的行為。

2.我國關(guān)于高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性的學(xué)說。第一,“內(nèi)外部行政行為說”。我國法學(xué)界多數(shù)學(xué)者認為,雖然在大陸法學(xué)理論中并無明確的特別權(quán)力關(guān)系概念,但特別權(quán)力關(guān)系理論事實上影響了我國行政立法、司法和理論研究,表現(xiàn)為主張行政有內(nèi)部行政與外部行政的區(qū)分,只有外部行政行為才可訴,內(nèi)部行政行為不可訴,在行政訴訟受案范圍上采取了內(nèi)外部行政行為的劃分標準,致使“只有行政機關(guān)才是行政訴訟被告”片面認識的產(chǎn)生。在高教管理領(lǐng)域,教育法學(xué)界一般認為高校對學(xué)生的管理關(guān)系就是特別權(quán)力關(guān)系,人們由此習(xí)慣上認為高校對學(xué)生的管理行為是學(xué)校當然的權(quán)力;司法實踐中,法院一般認為高校學(xué)生管理行為屬于依其職權(quán)進行的內(nèi)部管理行為,駁回相關(guān)訴訟請求,避免對高校的管理行為進行司法審查。由此,高校直至“田永案”前長期處在一種無訟狀態(tài)。

第二,“法律授權(quán)組織說”。高校作為法律授權(quán)之組織而成為行政訴訟被告即是由法院在“田永案”中所確認,法院審理認為,“在我國目前情況下,某些事業(yè)單位、社會團體,雖然不具有行政機關(guān)的資格,但是法律賦予它行使一定的行政管理職權(quán)。這些單位、團體與管理相對人之間不存在平等的民事關(guān)系,而是特殊的行政管理關(guān)系。他們之間因管理行為而發(fā)生的爭議,不是民事訴訟,而是行政訴訟?！盵3]但是,法律授權(quán)組織說忽視了高校區(qū)別于行政機關(guān)所具有的獨立性和自治性特點,并沒有為司法審查介入高校管理行為的范圍提供明確的指導(dǎo)規(guī)則[4]。故而,雖然“田永案”被最高人民法院作為指導(dǎo)性案例公告,但在其后的高校糾紛案件中,各地法院裁判理由和審理結(jié)論仍是五花八門。

第三,“公務(wù)法人說”。在對“田永案”的討論中,有學(xué)者提出了“公務(wù)法人說”,認為作為事業(yè)法人的高校法律地位比較特殊,在功能及與其利用者之間關(guān)系方面和大陸法系的公務(wù)法人有很多相似之處,主張將高校等事業(yè)法人定位于公務(wù)法人。其結(jié)論是,高校與學(xué)生的關(guān)系不是民事關(guān)系,也不是普通的行政關(guān)系,而是具有特別權(quán)力因素的關(guān)系;學(xué)校涉及學(xué)生重要或基本權(quán)利的管理行為均屬于具有行政行為效果的行為,學(xué)生對此有異議,完全可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等途徑解決,不宜將其推入民事訴訟范圍或置之不理[5]。

第四,“三重法律地位說”。有學(xué)者認為,高校具有三重法律地位,即作為行政主體、作為行政相對人和作為民事主體。依據(jù)“重要性”理論,在高權(quán)性質(zhì)的管理行為面前,不應(yīng)存在權(quán)利保護的真空地帶,所有在社會生活中具備某種重要性地位的權(quán)利均須受到司法保障。因此,高校作為行政主體在作出高權(quán)性質(zhì)的管理行為時,如果對學(xué)生的某些權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生根本性的影響,即應(yīng)視為行政行為,應(yīng)接受司法審查(純粹學(xué)術(shù)判斷行為除外)[6]3-30。

第五,“公法人中的特別法人說”。有學(xué)者認為,高校依公法設(shè)立、享有法定的行政權(quán)力、具有完全的權(quán)利與責任能力,而且只從事特定的向公眾提供教育服務(wù)的公務(wù),與政府保持一定的獨立性而非其附屬機構(gòu),因此,高校是公法人中的特別法人,其與學(xué)生間的關(guān)系不是普通的行政關(guān)系,而是具有特殊性的行政關(guān)系,因而高校可作為行政主體成為行政訴訟的被告[7]。有的學(xué)者也主張類似的觀點,認為高校是由國家設(shè)立的、以培養(yǎng)專門人才、開展學(xué)術(shù)研究為目的、為不特定多數(shù)人服務(wù)的公立公益性機構(gòu),是以公權(quán)力主體身份行使權(quán)力履行義務(wù)的法人組織,當其作為行政法律關(guān)系的主體時就具有行政上的權(quán)力并承擔行政上的義務(wù)[8]。

綜上,我國大陸高校經(jīng)法律授權(quán)行使一定公共管理權(quán)力從而成為適格的行政主體,對此,學(xué)術(shù)界達成了基本共識。從司法實踐看,自“田永案”以來,高校管理行為具有可訴性也逐漸獲得大陸法院的確認。此外,在我國臺灣地區(qū)的高校與學(xué)生關(guān)系領(lǐng)域, 1995年“司法院大法官會議”第382號解釋規(guī)定只有學(xué)生受到退學(xué)或類似改變身份損及受教育機會的處分時才能提起行政爭訴;而2011年“司法院大法官會議”第684號解釋對此做了變更,認定只要高校對學(xué)生所作行政處分或其他公權(quán)力措施侵害了學(xué)生的受教育權(quán)或其他基本權(quán)利,學(xué)生就有權(quán)提起行政訴訟。因此,第684號解釋的頒布標志著特別權(quán)力關(guān)系理論在臺灣高校與學(xué)生關(guān)系領(lǐng)域的消亡。

二、高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性標準

1.高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性判斷標準辨析。我國學(xué)術(shù)界在高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性判斷標準問題上,主要有以下幾種代表性觀點:一是高校學(xué)生管理行為是否足以改變學(xué)生的在學(xué)身份;二是高校學(xué)生管理行為是否具有外部性,表現(xiàn)為影響公民受教育機會的實現(xiàn),或者涉及學(xué)生受教育權(quán)利的完整性而影響學(xué)生的未來發(fā)展;三是高校學(xué)生管理行為是否對學(xué)生的公民基本權(quán)益如財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)等有重大影響;四是以重要性理論作為判斷標準;五是主張只要是學(xué)校所采取的致使學(xué)生承受不利負擔、并做成書面決定的非難性或懲罰性措施,司法審查均可介入[9][10]。

第五種觀點凸顯對學(xué)生權(quán)利的全面保障,但司法審查過度介入高校管理領(lǐng)域會不合理地壓縮高校自治空間,對于高校充分履行教育職能是非常不利的,對于我國司法實踐來說也過于超前了。雖然現(xiàn)今無論在大陸法系還是英美法系國家,高校學(xué)生事務(wù)管理行為的可訴性確定無疑,但兩大法系國家的法院在判斷高校管理行為是否屬于司法審查范圍時較為謹慎,需要綜合考慮多種因素的影響,如高校的法律性質(zhì)、與政府的關(guān)系、權(quán)力行使的目的和方式、公共利益衡量等等。而且,法院對高校管理行為的司法審查一般持克制態(tài)度。大陸法系法院一般只在高校管理行為影響學(xué)生重要權(quán)利的實現(xiàn)時,才介入審查;英國的法院如果認為爭訟雙方有其他更方便和有效的法律救濟途徑時不會介入審查高校管理行為的合法性,美國法院的克制意識則更為強烈,至今仍堅持以“學(xué)術(shù)克制”作為介入高校糾紛案件的基本原則[11]。可見,兩大法系的司法審查與高校管理行為之間始終保持一定的距離,高校仍然享有合理的自治空間和自治權(quán)限,這對我們確立高校管理行為可訴性標準具有借鑒意義。因此,第五種觀點是不足取的。

依德國的重要性理論,凡是高校管理涉及學(xué)生基本權(quán)利的重要事項,司法審查均可介入,其他國家也以類似的方式確認了這一主張,如美國司法實踐中常以“生命、自由與財產(chǎn)”作為學(xué)生的重大權(quán)益來審查高校管理行為;重要性理論對我國司法實踐和理論認識的影響也是非常明顯的,上述公務(wù)法人說、三重法律地位說、公法人中的特別法人說顯然是以重要性理論作為理論依據(jù),法院目前受理的校生糾紛案件多是關(guān)于開除學(xué)籍、退學(xué)、畢業(yè)證及學(xué)位證的頒發(fā)等涉及受教育基本權(quán)利被侵犯的案件。但是,何為“重要性”、如何確定重要性與否卻是不確定的,這是重要性理論的一大缺陷,對重要性理論批評的焦點也多集中在其劃界困難這點上。因此,如何在立法中適用重要性理論和確定司法保護的范圍目前仍然是一大難題,各國似乎也并沒有一個很好的辦法。由此,以重要性理論作為標準判斷高校管理行為的可訴性可能會面臨著與第五種觀點同樣的困境:由于“重要性”的不確定而導(dǎo)致判斷高校管理行為可訴性的標準過于寬泛從而不恰當?shù)亟档透咝９芾硇袨閼?yīng)有的獨立性。

2.我國高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性判斷標準。雖然不宜將重要性理論作為判斷標準,但重要性理論為確立高校管理行為可訴性標準做出了方向性的理論界說,其指導(dǎo)意義是不容忽視的,“《行政訴訟法》亟待修正,而且修正的方向是:對于行政訴訟的范圍不應(yīng)當根據(jù)行為的類別而應(yīng)當根據(jù)行為所涉及的權(quán)利來劃界。也就是說,行政訴訟的范圍應(yīng)當根據(jù)行政相對人的受保護權(quán)利的輕重,而不是根據(jù)行政主體的行政行為的內(nèi)部與外部界線劃定?！盵12]第一、二、三種觀點可看作是重要性理論在高校與學(xué)生關(guān)系領(lǐng)域的具體展開,在中國制度語境和司法實踐下對重要性的內(nèi)涵作出了較具體的界定。不過,無論高校管理行為影響學(xué)生在學(xué)身份還是是否具有外部性問題,都可歸結(jié)為影響學(xué)生受教育權(quán)實現(xiàn)問題。所以,綜合我國大陸現(xiàn)有的司法實踐和臺灣地區(qū)第684號解釋的內(nèi)容,筆者以為,應(yīng)以如下兩個標準來判斷高校學(xué)生事務(wù)管理行為的可訴性。

標準一,妨害學(xué)生受教育權(quán)實現(xiàn)。上述域外教育法制的變遷歷程表明,高校學(xué)生事務(wù)管理行為具備可訴性,是世界各國行政立法殊途同歸的一個共同特點;在我國,雖然立法回應(yīng)滯后,但是,不僅是學(xué)術(shù)界已就高校學(xué)生事務(wù)管理行為可訴性達成了基本共識,就是司法實務(wù)界對司法審查介入高校管理行為和行政主體的界定也逐漸形成了新認識。而在這些制度變遷的背后,我們發(fā)現(xiàn),無論域內(nèi)還是域外,導(dǎo)致變遷發(fā)生的根本原因正在于受教育作為一項憲法基本權(quán)利其“權(quán)利保障的價值超越了特定事業(yè)目的之價值”[13]。

從實施主體上看,教育可分為國家教育、社會教育和家庭教育。在早期人類社會,教育被認為主要是家庭的職能,其責任由家長承擔。19世紀末以來,教育被視為國家富強進步和個人安定康樂的先決條件,開始成為對國家和社會發(fā)展有重大影響的社會性事業(yè)。受教育成為公民的憲法基本權(quán)利正是源自近代以來人們對教育在國家、社會發(fā)展和公民個人幸福實現(xiàn)中重大價值的認識:一是教育能加速人類知識邊界突破進程進而推動整個社會智力成長和民族素質(zhì)的提高,即所謂“百年大計,教育為本”,教育是立國之本、民族興旺的標記;二是教育的普及有利于社會共同價值準則的建立和遵守,有利于國家內(nèi)部各民族、各群體的和平共處和社會的安定;三是教育的普及有利于民主政治制度的建立、鞏固和完善,因為我們難以想象,在一個充斥著文盲、半文盲的國度里,民主政治制度能夠有效地運行;四是受教育權(quán)是公民更好地享有和實現(xiàn)其他基本權(quán)利的基礎(chǔ)和保障。正因為此,世界各國越來越認識到由國家實施教育的重要性,開始教育立法,改變原有的教育行政體制,把教育管理上升到國家行為高度,以行政手段發(fā)展教育,確立義務(wù)性的國民教育體制,受教育因而演變?yōu)楣駥覒?yīng)盡的義務(wù)而載入憲法。20世紀初以來,各國普遍加強了政府對教育的責任,反映在憲法上,就是文化教育成為現(xiàn)代憲法的主要內(nèi)容,而受教育的性質(zhì)則從公民的一項基本義務(wù)嬗變?yōu)楣竦囊豁椈緳?quán)利。20世紀中葉以來,受教育被作為基本人權(quán)載入《世界人權(quán)宣言》(第26 條)和《經(jīng)濟、社會、文化權(quán)利國際公約》(第13條),受教育權(quán)不僅受到各國國內(nèi)法的保護,而且也進入到了國際法保護領(lǐng)域。因此,作為憲法基本權(quán)利,受教育權(quán)不但對國家權(quán)力有直接的拘束力,而且對高校等教育機構(gòu)也有直接的拘束力[14]316-318。在現(xiàn)代社會,在教育領(lǐng)域分享國家服務(wù)是公民實現(xiàn)其基本權(quán)利的必要條件,如果高校的管理行為妨害了公民受教育權(quán)的實現(xiàn),就構(gòu)成支持司法審查介入高校與學(xué)生關(guān)系領(lǐng)域的一大基本理由[15]326。

國際人權(quán)公約、各國憲法和有關(guān)教育立法都普遍規(guī)定了受教育權(quán)的內(nèi)容,因此,受教育權(quán)的內(nèi)涵十分豐富。根據(jù)《教育法》第9條第2款、第36條第1款和第42條的規(guī)定,在我國,受教育權(quán)的內(nèi)容主要包括平等受教育權(quán)、受教育條件權(quán)和公正評價權(quán)。其中,平等受教育權(quán)的核心內(nèi)容是受教育的機會平等,而受教育機會平等應(yīng)包含以下方面:(1)入學(xué)機會平等。這是平等受教育權(quán)的關(guān)鍵,特別是在我國高等教育資源緊缺,各地教育發(fā)展不平衡的情況下,保證這種平等尤為重要。(2)成功機會平等。高校應(yīng)當保障學(xué)生在受教育期間,對其一視同仁,為其創(chuàng)造同等的發(fā)展空間,使其獲得同等的成功機會。(3)就業(yè)機會平等。就業(yè)權(quán)是受教育權(quán)的自然延伸,不保證學(xué)生的就業(yè)機會平等,平等受教育權(quán)就不完整。如果高校管理行為妨害學(xué)生上述教育權(quán)利的實現(xiàn),學(xué)生就此提起行政訴訟,法院應(yīng)當介入審查該行為的合法性。

具體到我國受教育權(quán)可訴性問題,受教育權(quán)雖然不在《行政訴訟法》第11條規(guī)定的受案范圍之列,但也不在第12條規(guī)定的排除條款之列,其可訴性與否當取決于其他法律的具體規(guī)定?！督逃ā返?2條規(guī)定(受教育者有權(quán))“對學(xué)校、教師侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟”,其中可提起訴訟的“合法權(quán)益”是否包括受教育權(quán)?首先,條文使用了“等”這樣的概括性表述,《高等教育法》第53條也概括性地規(guī)定“學(xué)生合法權(quán)益受法律保護”,因此,“等合法權(quán)益”完全應(yīng)當包括受教育權(quán)在內(nèi);其次,受教育權(quán)不涉及國家機密,《教育法》也未規(guī)定高校就其管理行為所作決定乃終局裁決,完全沒有理由將受教育權(quán)糾紛排除在司法審查之外[16]。因此,如果不是現(xiàn)實利害的算計壓倒法律理性的思辨,受教育權(quán)可訴性問題完全可由法院在司法實踐中通過法律解釋技術(shù)加以解決,這在法理上不存在任何疑問。否則,任由受教育權(quán)糾紛發(fā)展為無人問津的司法真空地帶,就是高校自治的“暴政”。

標準二,侵害學(xué)生作為公民的基本權(quán)利。支持司法審查介入高校與學(xué)生關(guān)系領(lǐng)域的另一基本理由是,教育領(lǐng)域的管理措施不僅有照顧性的,也有侵害性的,理應(yīng)屬于法律保留的范圍[15]326。所謂法律保留是指必須由立法機關(guān)通過法律來限制公民的人身自由和財產(chǎn)等權(quán)利,非由法律授權(quán),行政主體不可侵犯或限制憲法所保護的公民基本權(quán)利。在受教育期間,學(xué)生的另一身份是普通公民,其作為公民享有的基本權(quán)利理應(yīng)受到法律保護,不受非法侵犯。我國憲法規(guī)定,公民的合法私有財產(chǎn)、人身自由、人格尊嚴、住宅不受侵犯,公民的通信自由和通信秘密受法律保護等?！妒澜缛藱?quán)宣言》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》也有相關(guān)規(guī)定。但是,現(xiàn)實生活中,高校學(xué)生管理行為侵犯學(xué)生基本權(quán)利的現(xiàn)象卻屢見不鮮,相關(guān)案例也多見諸報端。如1999年湖南某高校6名因同寢過夜被勒令退學(xué)的男女學(xué)生以學(xué)校張榜公布其姓名侵犯其隱私權(quán)和名譽權(quán)為由,起訴校方侵權(quán)并索賠經(jīng)濟和精神損失;再如,2003年“重慶郵電學(xué)院女生懷孕被勒令退學(xué)案”侵犯學(xué)生性自主權(quán)、2008年“北京物資學(xué)院被訴‘逼瘋’學(xué)生案”侵犯學(xué)生生命健康權(quán)、2012年“78名學(xué)生訴中國政法大學(xué)獎學(xué)金調(diào)整案”侵犯學(xué)生財產(chǎn)性權(quán)利等等。學(xué)生雖負有服從學(xué)校管理的義務(wù),但管理義務(wù)的服從卻不是絕對的、毫無條件的?！督逃ā吩谝?guī)定高校行使自主管理權(quán)“不受侵犯”的同時也規(guī)定高校要“依法接受監(jiān)督”,規(guī)定高校負有“維護受教育者合法權(quán)益”的義務(wù),規(guī)定學(xué)生有權(quán)“對學(xué)校侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益,提出申訴或者依法提起訴訟”,《高等教育法》也規(guī)定“高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益,受法律保護”。因此,學(xué)生作為公民的基本權(quán)利受到國際人權(quán)公約、我國憲法和教育立法的明確保護,高校管理行為侵犯這些基本權(quán)利理應(yīng)受到司法審查,法院不應(yīng)以高校管理行為是內(nèi)部管理行為為由做出不予受理、駁回起訴等結(jié)論。

由于行政訴訟立法的不明確,為適應(yīng)司法救濟的需要,有人主張高校與學(xué)生的關(guān)系應(yīng)視為合同關(guān)系,是平等主體間的教育服務(wù)關(guān)系,應(yīng)適用民事法律規(guī)范加以調(diào)整。但是,從歷史發(fā)展角度看,我國高校自主辦學(xué)和管理權(quán)的取得是從上世紀80年代開始進行的擴大高校自主權(quán)改革的產(chǎn)物;從其產(chǎn)生過程和性質(zhì)來看,高校自主辦學(xué)和管理權(quán)不是一種民事權(quán)利而是政府下放給高校獨立行使的行政權(quán)[17]。因此,即便是學(xué)生作為公民的基本權(quán)利受高校管理行為侵害,也不應(yīng)以民事訴訟法律加以救濟。更重要的是,適用民事訴訟法律非常不利于學(xué)生基本權(quán)利的保護。法院在民事訴訟和行政訴訟中對高校管理行為的審查標準有本質(zhì)的不同。一方面,法院在民事訴訟中不能直接審查高校就其管理行為所做出的決定;另一方面,根據(jù)《民事訴訟法》第64條的規(guī)定,法院在民事訴訟中負有收集、調(diào)查訴訟證據(jù)并運用證據(jù)查明和證實案件真實情況的法律責任,法院完全可以忽視高校就其管理行為所認定的事實及所持理由而代以自己所認定的事實及所持理由進行判決。如此一來,作為非教育機構(gòu)和非教育專業(yè)人士的法院和法官如果以自己的意見代替高校的意見,既不符合教育規(guī)律,也必然會擠壓高校的自治和自主權(quán),同時也會增加不合理甚至是荒謬判決出現(xiàn)的可能性。在這樣的情形下,法院以高校與學(xué)生為內(nèi)部管理關(guān)系作擋箭牌做出不利于學(xué)生判決或放棄訴訟管轄的可能性必然會加大?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā芬?guī)定高?！鞍凑照鲁套灾鞴芾怼薄耙婪ㄗ灾鬓k學(xué)”,可見,高校學(xué)生管理行為實際是法律賦予其對內(nèi)部事務(wù)進行處置的自由裁量行為,而根據(jù)《行政訴訟法》第5條、第54條等規(guī)定,法院在行政訴訟中對自由裁量行為所采用的審查規(guī)則是判斷其有否被濫用,如果高校做出的管理行為是合理的就不構(gòu)成自由裁量權(quán)的濫用,那么,法院就必須尊重而不能代之以自己的意見加以撤銷,學(xué)校的自主權(quán)就得到了充分的尊重。由于行政訴訟只是對高校管理行為是否合法、濫用進行審查而不涉及教育專業(yè)知識,與高校自治保持一定的距離,法院必然樂意介入,既合乎高校管理行為性質(zhì)的法律要求,也有利于學(xué)生基本權(quán)利的保護,同時也促使高校做出的管理行為更加合理化和規(guī)范化。

三、高校學(xué)生事務(wù)管理行為的司法介入限度

1.司法介入原則。教育在一個社會里處于較為獨特的位置,高校保持適度的獨立性對于整個社會及其本身都是必要和有益的。如果司法審查過度介入教育管理領(lǐng)域,必然壓縮高校自治空間,不利于高校提高教育管理效率和教育職能的實現(xiàn)。法院介入校生關(guān)系領(lǐng)域在保護學(xué)生基本權(quán)利的同時必須要尊重高校的自主管理權(quán)和學(xué)術(shù)自由權(quán),因此司法判斷的做出必須遵循一定的原則。一是比例原則。在行政法里,比例原則是指一項涉及基本權(quán)利的行政權(quán)力其目的和所采取的手段之間應(yīng)遵循相當比例,其具體內(nèi)容包括妥當性原則、必要性原則和均衡性原則。比例原則要求法院在評判高校管理行為時必須考量:(1)高校所采取的管理行為是否能夠達到教育管理所要實現(xiàn)的目的;(2)高校管理行為是否為實現(xiàn)教育管理職責所絕對必需且對學(xué)生基本權(quán)利限制或損害最小;(3)高校管理行為所侵害的學(xué)生基本權(quán)利與高校期待實現(xiàn)的教育目的之間是否相稱,是否給學(xué)生造成過度的負擔。二是普遍的道德認可原則[18]。教育承載著社會公共利益,法院在對高校管理行為做出評判時應(yīng)當同公眾一般的公平正義觀念、文化心理和平均價值觀念相契合,有利于發(fā)揮法律對教育事業(yè)的引導(dǎo)、保障、監(jiān)督作用。

2.司法介入方式。無論是大陸法系國家還是英美法系國家,司法介入高校管理領(lǐng)域的基本出發(fā)點是制約權(quán)利侵害行為和防止不正當程序而不是對高校內(nèi)部教育過程的法律化。因此,法院避免在司法過程中處理實質(zhì)上的學(xué)校教育問題,主要是針對高校管理權(quán)的行使進行審查[19]。其理由主要在于高校自主管理權(quán)和學(xué)術(shù)自由應(yīng)受尊重、法院不諳涉案的教育專業(yè)知識和技術(shù)、提高糾紛解決效率等。因此,一般認為,法院介入高校管理領(lǐng)域主要是審查高校管理決定中的法律問題,對事實問題則應(yīng)尊重高校就其管理所作決定。對于涉及教學(xué)秩序管理、學(xué)術(shù)活動管理及高校就此所作決定等實質(zhì)的教育教學(xué)專業(yè)問題,法院應(yīng)保持中立,如果學(xué)生認為妨害其教育權(quán)實現(xiàn)就此提起訴訟,法院只能進行法律審查,除對高校抽象管理行為的合法性審查外,其核心內(nèi)容是對高校所作管理決定是否遵循了正當程序原則進行審查。正當程序原則要求高校在做出涉及學(xué)生基本權(quán)利的管理決定時,應(yīng)當履行告知、聽取學(xué)生意見、說明理由等程序,否則高校管理決定不能成立, 2005年《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》對此做出了明確規(guī)定。對于那些學(xué)生日常學(xué)習(xí)生活秩序等涉及非實質(zhì)教學(xué)、學(xué)術(shù)活動的高校管理問題,如果學(xué)生認為高校所作管理決定妨害其公民基本權(quán)利的實現(xiàn)而就此提起訴訟,由于法官對此類問題有經(jīng)驗性的理解和相對豐富的法律專業(yè)知識,司法審查除審查法律問題外還可適度介入事實問題,予以事實審查。

3.司法介入的前置程序。根據(jù)《行政訴訟法》第37條、《行政復(fù)議法》第15條、《教育法》第42條、《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第61條的規(guī)定,學(xué)生就高校管理行為提起行政訴訟必須經(jīng)過申訴或復(fù)議前置程序,否則,法院將以不符合起訴條件而予以駁回。設(shè)置前置程序的主要原因在于:(1)教育管理涉及高度專業(yè)技術(shù)知識,相對于不諳教育專業(yè)知識的法院,由相關(guān)部門或機構(gòu)對高校管理決定先予復(fù)查或復(fù)議更有利于糾紛解決和省儉司法資源;(2)高校享有自主辦學(xué)和自主管理權(quán),法院應(yīng)尊重學(xué)校的行政救濟程序,不宜過早介入;(3)司法過度涉入高校管理領(lǐng)域會導(dǎo)致產(chǎn)生教育行政“訴累”,不利于高校教育管理職責的履行。

對于這個前置程序是申訴還是復(fù)議,學(xué)者有不同的主張。申訴是《教育法》規(guī)定的學(xué)生權(quán)利法定救濟制度,作為其具體實施制度,《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》規(guī)定學(xué)生對高校管理處分決定有異議的,可以向?qū)W校學(xué)生申訴處理委員會提出書面申訴,對申訴處理委員會的復(fù)查決定仍然不服的,可向?qū)W校所在地省級教育行政部門提出書面申訴;同時,《行政復(fù)議法》第15條第3項也規(guī)定,“對法律、法規(guī)授權(quán)的組織的具體行政行為不服的,分別向直接管理該組織的地方人民政府、地方人民政府工作部門或者國務(wù)院部門申請行政復(fù)議”。首先,向?qū)W校申處會申訴并不是向?qū)W校所在地省級教育行政部門申訴的必經(jīng)程序,而只是選擇程序,否則作為行政規(guī)章的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》就與上位法《行政復(fù)議法》相抵觸[20];其次,無論是向申處會申訴還是向?qū)W校所在地省級教育行政部門申訴都不是學(xué)生在提起訴訟前的唯一必經(jīng)程序,原因在于兩種申訴均無終局效力,否則就與《行政復(fù)議法》的上述規(guī)定相抵觸。再次,學(xué)生對作為法律授權(quán)組織的高校的管理行為決定不服,當然可以《行政復(fù)議法》的規(guī)定通過復(fù)議救濟其權(quán)利。因此,無論申訴還是復(fù)議都是訴訟必經(jīng)前置程序的選擇程序,學(xué)生在提起訴訟前可選擇其中一種程序?qū)ζ錂?quán)利予以先行救濟。

4.高校不同管理行為的司法審查密度。從《教育法》與《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》看,高校學(xué)生事務(wù)管理行為主要有:(1)招生錄取行為;(2)專業(yè)與課程設(shè)置;(3)學(xué)籍管理行為,其中又包括入學(xué)與注冊、考核與成績記載、轉(zhuǎn)專業(yè)與轉(zhuǎn)學(xué)、休學(xué)與復(fù)學(xué)、退學(xué)等;(4)校園秩序與安全管理行為;(5)課外活動管理行為;(6)獎勵與處分行為;(7)教學(xué)設(shè)施與生活設(shè)施管理行為;(8)學(xué)業(yè)評定及證書管理行為,包括畢業(yè)證書頒發(fā)、學(xué)位授予和學(xué)位證書頒發(fā);(9)學(xué)生團體管理;(10)其他日常管理;(11)抽象管理行為等。

在高校學(xué)生管理行為中,不予錄取、退學(xué)和留級等學(xué)籍管理行為、留校察看和開除學(xué)籍等紀律處分行為、不予頒發(fā)和補辦學(xué)業(yè)證書及宣布學(xué)業(yè)證書無效行為、不授予學(xué)位和不予頒發(fā)學(xué)位證書行為,這些行為的做出往往會導(dǎo)致學(xué)生身份和法律地位的實質(zhì)性改變,對學(xué)生受教育權(quán)實現(xiàn)構(gòu)成重大阻礙,如果學(xué)生就此提起訴訟,法院應(yīng)予受理。專業(yè)和課程設(shè)置、學(xué)業(yè)評價等行為雖不涉及學(xué)生身份改變問題,但專業(yè)和課程設(shè)置是否合理與是否符合法律法規(guī)要求、學(xué)業(yè)評價的做出是否公正都會對學(xué)生受教育權(quán)實現(xiàn)有重大影響,如果學(xué)生就此提起訴訟,法院亦應(yīng)介入審查。對上述管理行為的做出,高校依其自主辦學(xué)權(quán)和自主管理權(quán)享有廣泛的判斷權(quán),法院介入只是對這種權(quán)力的行使本身進行法律審查。

在高校學(xué)生管理行為中,日常教學(xué)秩序管理、校園秩序與安全管理、表彰獎勵行為、日常生活秩序管理、警告、嚴重警告、記過紀律處分行為、教學(xué)設(shè)施與生活設(shè)施管理行為、就業(yè)推薦、實習(xí)實訓(xùn)、課外活動管理等,不涉及學(xué)生身份的改變,一般也不會對學(xué)生受教育權(quán)的實現(xiàn)構(gòu)成重大影響,這些管理行為的做出恰是學(xué)生受教育權(quán)實現(xiàn)之保障,學(xué)生負有服從管理和接受約束的義務(wù),不得以其受教育權(quán)受侵害為由提起訴訟,法院也不應(yīng)介入審查,以優(yōu)先保障高校的教育管理效率。但是,高校在做出這些管理行為時卻可能損害學(xué)生其他憲法基本權(quán)利。如,在校園秩序與安全管理中侵害學(xué)生人身自由權(quán)(如搜查學(xué)生身體、書包)、表達自由權(quán)、通信自由權(quán),紀律處分侵害學(xué)生人格權(quán)(如不必要的泄露學(xué)生及其家人的隱私),在宿舍管理中侵犯學(xué)生住宅權(quán),在獎學(xué)金管理和費用收取中侵害學(xué)生財產(chǎn)權(quán)利,等等。如果學(xué)生就此提起訴訟,法院應(yīng)當介入審查。不過,學(xué)生行使作為公民的基本權(quán)利具有獨特性,這獨特性在于在高校這個特定的空間和組織內(nèi)其基本權(quán)利受到高校自主管理權(quán)的限制,學(xué)生基本權(quán)利的張力不能達到使高校無法完成教育管理職責的程度。司法審查介入教育管理領(lǐng)域不僅是為了學(xué)生基本權(quán)利的維護,也是為了監(jiān)督高校依法履行其教育管理職責。因此,司法審查介入這類訴訟行為時,應(yīng)以法律審查為主,事實審查、合理性審查為輔。

最后,法院在審查高校具體管理行為的同時對其作為行為依據(jù)的抽象管理行為可應(yīng)請求一并進行合法性審查。這種做法早在“田永案”中就已得到司法實踐的確認,并且也得到了立法者的認同,如2013年《行政訴訟法修正案(草案)》第5條規(guī)定,“公民、法人或者其他組織認為具體行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)章以外的規(guī)范性文件不合法,在對具體行政行為提起訴訟時,可以一并請求對該規(guī)范性文件進行審查?！睉?yīng)當明確,法院對高校抽象管理行為的審查只具有個案效力,不應(yīng)具有普遍約束力。

【注釋】

①本文所論“高校”不分公立還是民辦。從《教育法》《高等教育法》和《民辦教育促進法》的規(guī)定看,公立高校與民辦高校在教育方針、自主辦學(xué)權(quán)性質(zhì)、學(xué)歷效力等方面并無明顯區(qū)別。

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On the Justiciability Standard and the Limits of Judicial Intervention in College Students Affairs Administration

ZHANG Ligang
(Legal Department,Shandong Police College,Ji'nan 250014,China)

The justiciability of college students affairs administration means the possibility of the colleges becoming defendant in administrative proceedings due to its damage to students legal rights and interests.The justiciability of student administrative behavior of colleges has been the basic consensus for academia in our country.When the court intervenes college students affairs administration,it should regard whether college students affairs administration has handicapped the students achieving their right to education or infringed on their other fundamental rights as the judging standards,abide by principles of proportionality and universal moral recognition to carry out the judicial review or fact review.

student administration;justiciability;standard;judicial intervention

G647;D922

A

1009-4326(2015)02-0080-07

(責任編輯 王先霞)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.02.018

2015-02-25

教育部人文社會科學(xué)研究專項任務(wù)項目“高校思想政治工作”(13JDSZ2087)的階段性成果

張立剛(1970—),男,山東濟南人,山東警察學(xué)院法律部教師。研究方向:法學(xué)理論、學(xué)生管理。