重大行政決策終身責(zé)任追究制研究

馬龍軍

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津300071)

重大行政決策終身責(zé)任追究制研究

馬龍軍

(南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院,天津300071)

黨的十八屆四中全會(huì)提出要健全依法決策機(jī)制,建立重大決策終身責(zé)任追究制度及倒查機(jī)制,既是法治政府建設(shè)的一項(xiàng)基本要求,同時(shí)也是責(zé)任政府建設(shè)的必然選擇。其實(shí)質(zhì)則是決策責(zé)任追究的時(shí)效問題。然而,在推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中,要建立這樣一項(xiàng)新的制度并使其依法有效運(yùn)行卻面臨著一系列的問題,如決策責(zé)任體系的不完善、制度的碎片化以及法律追訴時(shí)效問題等等。解決這些問題的途徑或許就在于加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),在全國一盤棋的基礎(chǔ)上完善決策責(zé)任體系,實(shí)現(xiàn)各種制度的有機(jī)整合與協(xié)調(diào),并從法律層面上解決終身追責(zé)與追訴時(shí)效之間的矛盾。

行政決策;決策責(zé)任;終身責(zé)任追究

一、問題的提出

黨的十八屆四中全會(huì)提出要健全依法決策機(jī)制,建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制,對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。其中,建立重大決策終身責(zé)任追究制是對決策責(zé)任追究的深化和延續(xù),能夠推進(jìn)并完善決策責(zé)任追究制度,這既是法治政府建設(shè)的一項(xiàng)基本要求,也是責(zé)任政府建設(shè)的必然選擇。作為一種理想的責(zé)任追究制度,重大行政決策終身責(zé)任追究符合民主政治“權(quán)自民授、主權(quán)在民、權(quán)責(zé)一致”的要求,同時(shí)也因契合了當(dāng)下決策權(quán)力集中與決策輕率浮躁的現(xiàn)實(shí)而具有某種程度的歷史合理性和現(xiàn)實(shí)針對性,但是,在依法治國成為黨和國家治國理政的基本方略的背景下,如何在法治的框架內(nèi)依法建立這樣一項(xiàng)理想的新制度卻是值得深思的問題。正如有學(xué)者指出的一樣,“在推進(jìn)法治國家的進(jìn)程中,必須在法治的范疇下對‘終身責(zé)任’作出合理的闡釋和界定,唯有如此,決策責(zé)任終身制才能通過民主正當(dāng)性和法治正義性的雙重檢驗(yàn),否則就會(huì)使這項(xiàng)值得期許的制度探索走入困境”[1]。但問題不止于此,決策責(zé)任追究必然是以清晰明了的決策責(zé)任劃分體系為邏輯前提,而現(xiàn)實(shí)的困境在于我國集體決策體制下決策責(zé)任的含混不明。誰決策誰負(fù)責(zé),集體決策集體負(fù)責(zé),理論上如此,但在制度安排上卻會(huì)出現(xiàn)集體決策集體不負(fù)責(zé)的局面,如不能有效解決這一問題,那么無論決策責(zé)任追究是否終身都一樣很難落實(shí)。另外,各地碎片化的制度和不相銜接的追究機(jī)制對決策責(zé)任終身追究而言,很顯然存在某種內(nèi)在的矛盾,沒有頂層設(shè)計(jì)和全國一盤棋的制度安排,決策終身責(zé)任追究制就無法落地生根,發(fā)揮其應(yīng)有的效用?？梢?在當(dāng)下推進(jìn)依法治國的背景下建立這樣一項(xiàng)新制度是需要克服一些問題的,從理論層面對這些問題進(jìn)行有益探索和討論,無疑將有助于行政決策終身責(zé)任追究制度的建立和推行,這正是本文的意義之所在。

二、重大行政決策終身責(zé)任追究制的內(nèi)涵

“非典”危機(jī)之后,中國開始重視政府官員的責(zé)任追究問題,逐漸形成了包括決策責(zé)任追究在內(nèi)的責(zé)任追究的制度化框架。而對于重大行政決策終身責(zé)任追究制度,則有學(xué)者指出,從背景上看,行政決策權(quán)與公民監(jiān)督權(quán)的互動(dòng)形成的倒逼機(jī)制、執(zhí)政黨加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)強(qiáng)化對社會(huì)的回應(yīng)性責(zé)任以及各地黨政部門對決策失誤追責(zé)的制度創(chuàng)新是推動(dòng)重大行政決策終身責(zé)任追究制度建立的主要因素[1]。也有學(xué)者指出,從理論基礎(chǔ)來看,人性假設(shè)、民主基礎(chǔ)以及法治基礎(chǔ)是這項(xiàng)新制度得以確立的理論依據(jù)[2]?？梢?重大行政決策終身責(zé)任追究制度的建立并非無本之木,也更非無的放矢,而自有其理論及現(xiàn)實(shí)依據(jù)。作為一種對決策權(quán)進(jìn)行有效約束的制度安排,重大行政決策終身責(zé)任追究絕非僅僅追究責(zé)任這么簡單,而是深刻地反映了“權(quán)自民授,主權(quán)在民”的民主理念,同時(shí)更體現(xiàn)了政府權(quán)力在法治軌道運(yùn)行的決心與意志。

重大行政決策終身責(zé)任追究制屬于決策責(zé)任追究的范疇,是問責(zé)制的一部分,而其實(shí)質(zhì)則是責(zé)任追究的時(shí)效問題。所以,要理解重大行政決策終身責(zé)任追究制,首先必須對問責(zé)制有一個(gè)基本性的認(rèn)識(shí)。“所謂問責(zé)制就是在某項(xiàng)活動(dòng)中針對相應(yīng)的權(quán)力明確相應(yīng)的責(zé)任,有權(quán)力就應(yīng)有對等的責(zé)任,并對相應(yīng)責(zé)任履行進(jìn)行嚴(yán)格地科學(xué)考核,及時(shí)察覺失責(zé),依據(jù)相應(yīng)的法規(guī)對當(dāng)事人追究和懲罰,靠 ‘問’的制度化來保證權(quán)責(zé)對等實(shí)現(xiàn)的一種機(jī)制?！盵3]而行政決策問責(zé)就是“行政決策主體在制定和實(shí)施行政決策的過程中,由于錯(cuò)誤或不當(dāng)決策而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治發(fā)展的不良后果,侵犯了公眾利益和公民的基本權(quán)利,決策者必須為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任”[4]。重大決策終身責(zé)任追究則是對重大決策失誤的問責(zé)不再設(shè)置時(shí)間上的限制,在時(shí)間不設(shè)限的同時(shí)必然內(nèi)涵了空間上也不設(shè)限,即決策者一旦作出了某種決策,那么不管其以后身處何地、擔(dān)任何職抑或已經(jīng)退休,都將為他曾經(jīng)的決策承擔(dān)責(zé)任。學(xué)界大致將行政決策責(zé)任分為四種,即政治責(zé)任、道德責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任,那么重大行政決策終身責(zé)任追究制到底要追究哪種責(zé)任?十八屆四中全會(huì)指出,對決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的,嚴(yán)格追究行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任?，F(xiàn)實(shí)語境中,追究法律責(zé)任是最為嚴(yán)苛的一種責(zé)任追究方式,其某種程度上已涵蓋了政治責(zé)任、道德責(zé)任以及行政責(zé)任追究,所以可以認(rèn)為,重大行政決策終身責(zé)任追究是一種全方位、多層次的責(zé)任追究,是一種剛性的責(zé)任追究。但是,責(zé)任追究作為一種事后追責(zé)機(jī)制,其實(shí)質(zhì)絕非僅僅在于事后追責(zé)本身,而是在于通過這種對行政決策權(quán)力的必要限制與有效控制,促進(jìn)行政決策的科學(xué)化、民主化和法治化。

三、重大行政決策責(zé)任終身追究的意義

有人指出,當(dāng)今中國,決策失誤帶來的損失甚至比貪污腐敗帶來的損失更大。而與存在大量決策失誤形成強(qiáng)烈反差的是,很少對政府決策失誤進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。為什么會(huì)如此?一方面,在主觀層面,許多人認(rèn)為決策失誤既不是政治問題也不是道德問題,而是工作失誤問題,因此,在決策失誤造成損失之后,相關(guān)責(zé)任人往往以“集體決策”、“非故意”、“不可控原因”等借口逃避責(zé)任追究[5]。另一方面,在客觀層面,行政決策具有全局性、長期性,通常這類重大決策的成效或問題并不能在短期就顯現(xiàn)出來,而是要經(jīng)過一段時(shí)間才能得到客觀評(píng)價(jià)[6],等到需要追究相關(guān)決策者的責(zé)任時(shí),卻會(huì)因時(shí)過境遷而無法追究。

如果我們的視野不僅僅局限于因決策失誤而帶來的責(zé)任追究,而是將其投向更深層次的決策頻頻失誤的原因,那么,便不難發(fā)現(xiàn),之所以頻頻出現(xiàn)決策失誤現(xiàn)象,根本原因是由于決策者的權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡,權(quán)力太大而責(zé)任太小,決策責(zé)任意識(shí)淡薄,存在主觀性、隨意性、自利性決策,造成種種決策失誤,而決策者幾乎不用為決策失誤付出任何成本[7]。在這種背景下建立領(lǐng)導(dǎo)決策終身責(zé)任追究制,能夠防止領(lǐng)導(dǎo)干部“拍腦袋”決策的發(fā)生,讓那些隨意決策、不按程序決策、不合法決策的“拍腦袋”決策者,無論何時(shí),都必須為自己的失誤買單[8]。才能減少、杜絕決策行為的短期化,在決策時(shí)才會(huì)既著眼當(dāng)下,又考慮長遠(yuǎn),取得經(jīng)得起時(shí)間檢驗(yàn)的政績。

從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)來看,有學(xué)者指出,決策是政府管理活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也是容易出問題并難以追究責(zé)任的環(huán)節(jié)。在我國非競爭性選舉的政治生態(tài)下,政府決策失誤的嚴(yán)重后果和沉重代價(jià)亟待對決策失誤進(jìn)行責(zé)任追究,加強(qiáng)對政府決策失誤的問責(zé),不僅是減少?zèng)Q策失誤的需要,同時(shí)也是推進(jìn)民主政治進(jìn)程和責(zé)任政府建設(shè)的制度選擇[5]。另有學(xué)者指出,決策責(zé)任終身制是旨在把決策權(quán)關(guān)進(jìn)制度籠子里的有益努力,更加注重決策責(zé)任追究的全面性、根本性和長遠(yuǎn)性,更加有利于推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化[7]。另一些學(xué)者則認(rèn)為,行政決策責(zé)任終身制是國家治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié),是完善責(zé)任制度的必然方向,是向責(zé)任政府轉(zhuǎn)型的必然路徑,是倡導(dǎo)廉政勤政文化的本質(zhì)體現(xiàn),是提升行政決策效率的內(nèi)在要求,是加強(qiáng)公務(wù)人員作風(fēng)建設(shè)的有效方法。實(shí)施行政決策責(zé)任終身制應(yīng)當(dāng)是下一步深化行政管理體制改革的重要方面,這對增強(qiáng)黨和政府的執(zhí)政能力、執(zhí)政合法性,實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化,樹立負(fù)責(zé)任大國形象都具有重要的積極意義[6]。還有一部分學(xué)者認(rèn)為,首先,終身追責(zé)可以根除“三拍干部”,減少隨意決策、不當(dāng)決策以及濫用決策權(quán)的短期行為;其次,只有建立責(zé)權(quán)清晰、長久生效的追責(zé)制度,才能對領(lǐng)導(dǎo)干部決策發(fā)揮頭懸“達(dá)摩克利斯之劍”的震懾作用;再次,有助于規(guī)范行政決策程序,提升政府決策法治化水平;最后,更加注重保障人民群眾的權(quán)益[]。

綜合來看,實(shí)行重大決策責(zé)任終身追究制的意義在于:其一,呼應(yīng)民主政治的要求,讓行政決策權(quán)的行使者同時(shí)承擔(dān)權(quán)力行使的后果,真正做到權(quán)責(zé)一致;其二,防止隨意決策等濫用決策權(quán)的短期行為,促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策、依法決策;其三,加強(qiáng)責(zé)任政府建設(shè)的必然選擇,推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化,在決策責(zé)任追究制度化的層面推進(jìn)了國家治理體系現(xiàn)代化。

四、行政決策責(zé)任終身制面臨的問題

1.行政決策責(zé)任體系方面的問題。首先,決策責(zé)任追究對象的確定問題。要追究行政決策責(zé)任,首先得明確誰是責(zé)任承擔(dān)者。而要明確誰是責(zé)任承擔(dān)者,一個(gè)基本前提是決策者之間有明確的責(zé)任劃分,這樣,誰決策才能誰負(fù)責(zé),才能在責(zé)任追究時(shí)公正合理的確定問責(zé)對象。在這個(gè)基本前提都未能滿足的基礎(chǔ)上進(jìn)行責(zé)任追究,即便現(xiàn)實(shí)中確確實(shí)實(shí)追究了某些人的責(zé)任,但是,這樣的追究其權(quán)威性與公正性值得懷疑?？梢哉f,如果沒有清晰明確的行政決策責(zé)任劃分,那么行政決策責(zé)任追究就無從談起。而眾所周知,我國實(shí)行的是集體決策體制,這種決策體制最大的優(yōu)勢就在于能夠集思廣益,讓決策在民主合議的過程中獲得最大可能的科學(xué)性,在重大決策的過程中,這種體制作用的發(fā)揮尤其重要。但問題在于,在保證決策民主化的同時(shí),集體決策體制卻存在決策責(zé)任承擔(dān)上的漏洞。集體決策的最終后果由誰來承擔(dān)就是一個(gè)需要深思的問題。

其次,問責(zé)的主體需要明確。重大行政決策責(zé)任追究,不僅涉及到追究對象,同樣也要涉及追究主體。這本就是一個(gè)誰對誰追究、如何追究的制度建構(gòu)過程。沒有明確的問責(zé)主體,那么,追究也就無從說起。然而,在我國,至少從文本上看,各類問責(zé)主體是齊全的,上級(jí)政府或黨委、紀(jì)律檢查委員會(huì)、人民代表大會(huì)、司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)實(shí)體等等責(zé)任追究主體是齊全的。但問題在于,責(zé)任追究主體問題不僅僅涉及有沒有責(zé)任追究主體的問題,它還涉及責(zé)任追究主體間的關(guān)系、各主體功能是否正常發(fā)揮的問題。金東日教授指出,從法律和制度安排上看,問責(zé)制中的主體并不殘缺,但由于中國的體制特征,這五個(gè)問責(zé)主體的活動(dòng)基本上最終匯聚與黨委。這種問責(zé)模式或許看似有序,卻有明顯的缺憾,具體表現(xiàn)為:給違法亂紀(jì)者留下活動(dòng)空間(包括掩蓋自己行為的時(shí)間空間);難以避免“官官相護(hù)”的嫌疑;不利于分散責(zé)任,及所有的責(zé)任集中于黨委;與政府公開原則存在差距;侵蝕公民和社會(huì)問責(zé)政府的權(quán)力等等[9]36。重大行政決策終身責(zé)任追究固然是一種法律追究,但同時(shí)它也內(nèi)涵了政治責(zé)任追究、行政責(zé)任追究以及道德責(zé)任追究,因此,決策責(zé)任追究主體就不能也不可能是單一的,而是多元的,如何處理這些主體之間在決策責(zé)任追究過程中的關(guān)系,是建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度需要考慮的問題。

再次,行政決策的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)問題。問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是行政決策責(zé)任追究得以公正運(yùn)行的基礎(chǔ),沒有適當(dāng)合理的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn),責(zé)任追究就無法擺脫人治的色彩,就有可能因?yàn)殡S意問責(zé)、主觀問責(zé)和專橫問責(zé)而使這項(xiàng)值得期許的制度變得面目全非。重大行政決策終身責(zé)任追究的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)是什么?一般認(rèn)為是在決策造成重大損失的情況下進(jìn)行問責(zé),但問題在于,何為重大損失?這是一個(gè)含糊不清的界定,帶有極強(qiáng)的不確定性。判斷一項(xiàng)決策失誤是不是重大失誤,不同的人在不同的時(shí)間、不同的地點(diǎn)有不同的回答,而這種失誤是不是重大失誤的客觀標(biāo)準(zhǔn)是什么?如果對此沒有清晰明了的界定,那么出現(xiàn)的后果要不就是責(zé)任承擔(dān)的疲軟,要不就是問責(zé)權(quán)力的專橫。不能因?yàn)橄拗茮Q策權(quán)而將監(jiān)督問責(zé)的權(quán)力無限放大,保持兩者平衡的最好方法就是問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的客觀化、可衡量。

最后,問責(zé)的啟動(dòng)機(jī)制和程序問題。任何一種問責(zé),都需要啟動(dòng)機(jī)制,否則,無法展開問責(zé)。問題的關(guān)鍵不在于有沒有啟動(dòng)機(jī)制,而在于這種啟動(dòng)機(jī)制是怎么運(yùn)行的,或者說,這種啟動(dòng)機(jī)制是不是制度化的,避免了倉促應(yīng)付民意的隨意啟動(dòng)。重大決策責(zé)任追究的啟動(dòng)機(jī)制也是如此,在什么條件下需要啟動(dòng)追究程序,這是追究過程中至關(guān)重要的一環(huán),對此,需要首先厘清重大決策的內(nèi)涵和外延,然后認(rèn)定重大決策責(zé)任的后果是否造成了經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)等方面的重大損失,這些都要考量。然后,啟動(dòng)責(zé)任追究之后,程序問題就成為關(guān)鍵性問題。科學(xué)合理的問責(zé)程序則有助于保障責(zé)任追究的公正合理性。但現(xiàn)實(shí)中的追究實(shí)踐還沒有注意到這一問題,或者是,還沒有意識(shí)到追究程序的重要性。往往在敏感事件出來之后,為平息事件而倉促追究某一責(zé)任人,這從短期來看確實(shí)有一定的功效,但是當(dāng)公眾冷靜下來反思問題的時(shí)候,就會(huì)對這種帶有極大不確定性的責(zé)任追究保持懷疑,因而,從長期看,這無疑會(huì)嚴(yán)重影響到責(zé)任追究的權(quán)威性與公正性。

2.制度碎片化的問題。行政決策責(zé)任追究從中央到地方都有制度規(guī)定,但是這種制度規(guī)定呈現(xiàn)出碎片化的特征,“黨政交叉,多頭立法,上下各自行動(dòng),缺乏層次性和科學(xué)性”,各個(gè)層次的各種制度并不能有效銜接與整合。很明顯,讓碎片化的制度去追究決策者的責(zé)任是不可能實(shí)現(xiàn)的。原因很簡單,決策者的職務(wù)在變動(dòng),不可能多年固守一地,而重大行政決策的成效或問題并不能在短期就顯現(xiàn)出來,而是要經(jīng)過一段時(shí)間才能得到客觀評(píng)價(jià)。制度碎片化造成了責(zé)任追究在時(shí)空上的某種矛盾,要建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度,必須解決這一矛盾?？梢?重大行政決策終身責(zé)任追究不是某個(gè)地方所能單獨(dú)承擔(dān)的,只能在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一建立,這需要整合現(xiàn)有各層級(jí)相對孤立、脫節(jié)、零散的制度。

3.法律責(zé)任的時(shí)效問題。根據(jù)《中華人民共和國刑法》規(guī)定,刑事責(zé)任的追訴時(shí)效一般是5年到20年不等;根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定,行政處罰追罰時(shí)效一般為2年,特殊情況則少于或多于2年;根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》,行政追訴時(shí)效一般為2年至20年不等;《中華人民共和國公務(wù)員法》《中華人民共和國行政監(jiān)察法》僅對公務(wù)員處分的辦案期限做出了明確規(guī)定,而并未規(guī)定對公務(wù)員違法違紀(jì)行為的追究時(shí)效[1]。但是,在依法治國作為治國理政的基本方略的背景下,要建立重大行政決策終身責(zé)任追究制度,就必須在法治的框架內(nèi)建立并且運(yùn)行。

五、建立重大決策終身責(zé)任追究制的路徑

1.加強(qiáng)決策責(zé)任理念。一項(xiàng)新制度的建立必須有堅(jiān)實(shí)的理念作為基礎(chǔ)?！柏?zé)任政府是在政府權(quán)力有限的前提下才得以成立的觀念”[10]。同樣的,行政決策責(zé)任追究,也是只有在行政決策權(quán)是有限而非無限的前提下成立的。如果行政決策權(quán)力是無限的,那么就不存在行政決策權(quán)的執(zhí)掌者對誰負(fù)責(zé)的問題,更不用談及對它問責(zé)的問題,如此,終身問責(zé)也就無從說起。因此,要建立推行重大行政決策終身責(zé)任追究制度,首先必須從理念上入手,讓行政決策者樹立民主法治理念,樹立“決策權(quán)力有限”的理念,樹立“有權(quán)必有責(zé),用權(quán)受監(jiān)督,違法手追究”的責(zé)任理念,這不僅會(huì)使得重大行政決策終身責(zé)任追究制度的建立有了堅(jiān)實(shí)的理念基礎(chǔ),因而讓這項(xiàng)新制度的建立和推行水到渠成,事半功倍,同時(shí),也從根源上解決了當(dāng)前隨意性、主觀性、自利性決策的問題,這才是重大行政決策責(zé)任追究制度意圖實(shí)現(xiàn)的根本目的。

2.構(gòu)建科學(xué)合理的追責(zé)體系。重大行政決策責(zé)任的終身追究制度的真正建立,必須要努力構(gòu)建框架體系統(tǒng)一,責(zé)任追究界限明確,黨內(nèi)外規(guī)范協(xié)同,具有可操作性的完整制度。要形成跨區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制,在全國范圍內(nèi)協(xié)同追責(zé)。只有在“全國一盤棋”的背景下,才會(huì)確保對一切不法行政行為究責(zé)的疏而不漏,才能確保這項(xiàng)制度的真正落實(shí)。就追責(zé)體系的結(jié)構(gòu)而言,應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面入手。首先,明確決策責(zé)任追究對象。決策責(zé)任追究對象的確定問題涉及到?jīng)Q策責(zé)任的劃分,這與決策體制密切相關(guān)。文中已經(jīng)指出,沒有清晰明確、科學(xué)合理的決策責(zé)任體系作為前提,那么重大決策責(zé)任追究終身制就很難保證其公平合理、科學(xué)有效。從這個(gè)意義上講,重大行政決策終身責(zé)任追究制度是否能夠建立以及建立后能否高效運(yùn)行,就不僅僅是追究制度本身的問題,而是一個(gè)牽涉范圍較廣、涉及到整個(gè)決策體制的問題。

其次,明確決策責(zé)任追究的主體。也就是誰來追究。我國的決策責(zé)任追究主體可以分為五類,上級(jí)政府或黨委,紀(jì)律檢察委員會(huì),人民代表大會(huì)及其常委會(huì),司法機(jī)關(guān)以及社會(huì)實(shí)體,要進(jìn)行有效的決策追究,需要從制度層面規(guī)定各類主體的追究權(quán)限。上級(jí)政府與黨委,紀(jì)律檢查委員會(huì)以及人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的追究權(quán)限毋庸多言,但是,需要明確的則是社會(huì)實(shí)體在決策責(zé)任追究中的地位與權(quán)限。追責(zé)不僅僅是政府內(nèi)部的事,重大決策失誤承擔(dān)成本的是社會(huì)實(shí)體,因此社會(huì)實(shí)體有權(quán)利追究決策者的責(zé)任。

再次,明確決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)。決策責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)問題涉及追責(zé)的公正性及有效性,因此必須慎重對待?？偟膩碚f,行政決策責(zé)任追究必須以事實(shí)為依據(jù),以法律為準(zhǔn)繩。具體來說,就是應(yīng)當(dāng)建立行政決策責(zé)任追究的分類制度,不能籠統(tǒng)的根據(jù)決策后果來衡量責(zé)任大小。我們知道,行政決策根據(jù)對未來的把握程度可以分為確定型決策、風(fēng)險(xiǎn)型決策和不確定型決策三類,與此相適應(yīng),決策責(zé)任追究也必須考慮到當(dāng)時(shí)具體的決策環(huán)境,應(yīng)當(dāng)根據(jù)決策的類型進(jìn)行責(zé)任追究,在此基礎(chǔ)上,再考慮決策者的主觀動(dòng)機(jī)、客觀后果、行為性質(zhì)以及情節(jié)嚴(yán)重程度等設(shè)定追責(zé)標(biāo)準(zhǔn),否則,單純以客觀后果進(jìn)行追責(zé),既不科學(xué),也有違公正。

最后,明確決策責(zé)任追究的啟動(dòng)機(jī)制和問責(zé)程序。對此,正如前文提到的一樣,最重要的就是啟動(dòng)機(jī)制與問責(zé)程序的制度化,而在制度化的過程中必須注意其科學(xué)合理性,在這個(gè)過程中,最為關(guān)鍵的就是要明確不同層次的責(zé)任追究應(yīng)該由誰來啟動(dòng),怎么啟動(dòng),啟動(dòng)之后又應(yīng)該由誰來接手負(fù)責(zé)具體的調(diào)查追究,以及最后的結(jié)果由誰來發(fā)布等等。可見,合理而嚴(yán)密是重大決策責(zé)任追究啟動(dòng)機(jī)制與問責(zé)程序應(yīng)當(dāng)具備的基本特征。

3.解決追訴時(shí)效問題。在決定建立重大決策終身責(zé)任制的條件下,解決重大行政決策終身責(zé)任追究制與法律訴訟時(shí)效之間的矛盾,從理論上講,要不就是修訂現(xiàn)行法律,修改與此相關(guān)的訴訟時(shí)效,要不就是通過制定專門的關(guān)于重大決策終身責(zé)任制的法律作為特別法來解除訴訟時(shí)效對決策責(zé)任追究時(shí)間的限制。筆者認(rèn)為,這里需要厘清兩個(gè)問題,其一,現(xiàn)行法律的訴訟時(shí)效是否合理,對其修訂是否可能;其二,制定專門的法律進(jìn)行追責(zé)是否可能。基于這兩個(gè)問題,或者可以進(jìn)行更深入的思考,即修訂現(xiàn)行法律中的訴訟時(shí)效與制定專門法律,哪個(gè)更切合實(shí)際?有學(xué)者指出,“要突破決策責(zé)任終身制的法律困局,不可通過設(shè)定決策責(zé)任中的刑事責(zé)任特別追訴時(shí)效來解決”[1],因?yàn)檫@有違罪刑相符的原則與刑法面前人人平等的原則。但是,值得商榷的是,修訂訴訟時(shí)效,并非一定要為決策責(zé)任單獨(dú)設(shè)置追訴時(shí)效,而是從根本上重新認(rèn)識(shí)訴訟時(shí)效問題,“時(shí)效制度其實(shí)是國家在無法提供百分百追責(zé)服務(wù)時(shí)所提出的一種借口或者托辭,而這種托辭的有力注解之一就是國家在追究相關(guān)責(zé)任時(shí)需要考慮到的成本與效益之間的關(guān)系。但從核心意義而言,類似追訴時(shí)效這種投機(jī)取巧的做法一直得以存續(xù)的根本原因則是公眾對于這種做法的容忍”[2]。另外,由于重大行政決策責(zé)任類型的多樣化和責(zé)任適用的復(fù)雜性,制定單獨(dú)的專門法律似乎更不可行。相比于制定專門法律,筆者更認(rèn)同修訂現(xiàn)行法律,在法律上明確司法終身追訴原則,建立和完善終身追訴制度,對于公職人員的決策失誤行為的追訴時(shí)效不設(shè)置年限限制,可以永久追訴。

總之,重大行政決策終身責(zé)任追究作為一項(xiàng)理想的制度安排,具有民主正當(dāng)性、歷史合理性和現(xiàn)實(shí)針對性。是法治政府建設(shè)和責(zé)任政府建設(shè)的必要環(huán)節(jié)和舉措。但是,在推進(jìn)依法治國的背景下,必須讓這項(xiàng)值得期許的制度在法治框架下建立與運(yùn)行,為此,需要在全國一盤棋的基礎(chǔ)上完善決策責(zé)任體系,并有效解決追訴時(shí)效與終身追責(zé)之間的矛盾。唯此,才能使這項(xiàng)制度真正落到實(shí)處,并發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

[1]喻少如.論決策終身負(fù)責(zé)制的合理構(gòu)造:基于行政法學(xué)視角的觀察與思考[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿,2014(12).

[2]王仰文.重大行政決策責(zé)任終身追究制度的確立基礎(chǔ)與困局突破[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào),2014(5).

[3]陳志斌.問責(zé)機(jī)制與內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施[J].會(huì)計(jì)研究,2004(7).

[4]彭忠益,張學(xué)澤.正義:我國行政決策的理性訴求[J].行政與法(吉林省行政學(xué)院學(xué)報(bào)),2004(12).

[5]陳國權(quán),谷志軍.非競選政治中的決策問責(zé):意義、困境與對策[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較,2014(2).

[6]唐任伍,劉立瀟.現(xiàn)代治理中的行政決策責(zé)任機(jī)制:中國的實(shí)踐歷程與未來發(fā)展方向[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿,2014(12).

[7]劉峰,張國玉.把決策權(quán)先關(guān)進(jìn)制度的籠子里:如何以決策責(zé)任終身制推動(dòng)政府治理現(xiàn)代化[J].人民論壇·學(xué)術(shù)前沿, 2014(12).

[8]童彤.終身追責(zé)制有望遏制領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào),2014-02-26.

[9]金東日,張蕊.論問責(zé)制的體制困境:以地方政府為中心[J].學(xué)習(xí)與探索,2014(8).

[10]金東日.“三三問責(zé)制”:責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)途徑[J].學(xué)習(xí)與探索,2008(1).

The Research of Life-long Responsibility System for Administrative Decision-making

MA Longjun
(ZHOU Enlai School of Government,Nankai University,Tianjin 300071,China)

It was proposed to improve the mechanism of decision-making by law and establish the life-long responsibility system and down-search mechanism for decision-making in the fourth Plenary Session of the 18th Communist party of China central Committee.It is not only the fundamental requirement of the law-based government building,but also the inevitable choice for responsible government building.The essence of the problem is the timeliness of decision-making accountability. However,it faces a number of problems to establish such a new system while promoting the rule of law,such as inadequate decision-making responsibility system,the fragmented system and the legal statute of limitations issues and so on.Perhaps the ways to solve these problems are to strengthen top-level design,develop the decision-making responsibility system based whole country,achieve organic integration and coordination of various systems,and resolve conflict between life-long accountability and the statute of limitations in the law.

administrative decision-making;decision-making responsibility;life-long accountability

D630.9

A

1009-4326(2015)02-0071-05

(責(zé)任編輯 潘 京)

10.13600/j.cnki.jpsslof.issn.1009-4326.2015.02.016

2015-02-06

馬龍軍(1991-),男,回族,甘肅天水人,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院2014級(jí)行政管理專業(yè)碩士研究生。研究方向:組織理論與公共政策。