國外政府誠信研究：現(xiàn)狀與啟示*

楊秋菊

（上海金融學院，上海 201209）

誠信是做人的基本品質，也是對政府的基本要求。誠信是政府合法性的前提條件，是政府善治的基石，是政府獲得民眾信任的來源。

1972年，美國爆發(fā)了歷史上最不光彩的政治丑聞之一“水門事件”。作為對該事件的反應，美國司法部設立了公共誠信處應對各級政府存在的不誠信行為。隨后美國頒布了《政府倫理法案》，成立政府道德署，旨在加強政府倫理方面的制度建設和誠信管理。實踐的需要，得到了學術界積極的回應。對政府誠信和倫理的研究，逐漸成為美國公共行政學界的熱點。美國公共行政學會(ASPA)成立了倫理分會，出版了《公共誠信》（Public Integrity）雜志，召開各種國內、國際研討會，發(fā)表了大量相關研究論文，極大地推動了該領域研究的發(fā)展。

從世界范圍看，越來越多的民意測驗表明，民眾對政府的信任不足是世界各國不同程度面臨的問題。信任缺失的原因是多樣的，但政府的欺騙和浪費是最重要的原因之一。在傳統(tǒng)公共行政模式下，政府誠信高度依賴對外在規(guī)則的服從，導致了僵化和墨守成規(guī)。20世紀80年代以來，“新公共管理”作為公共部門的范式轉型，倡導放松管制，從規(guī)則導向變?yōu)榻Y果導向，運用經濟學的思維方式和私人部門的管理方法改革公共部門，使其變得更加靈活，更具回應性。然而，新模式有可能剔除過多傳統(tǒng)模式下保證公共服務誠實和中立的制度設施，導致傳統(tǒng)價值受到侵蝕，因此，政府誠信管理被看成是順利完成轉型的恰當反應。時代的呼喚，讓政府誠信研究獲得全世界不斷增長的關注，成為一個欣欣向榮的領域。

本文主要以2000年以來的美國文獻為基礎，同時參考了少量歐洲文獻、澳大利亞文獻和部分國際組織的研究報告，從政府誠信的內涵、公務員誠信意識和能力、政府誠信管理、政府誠信制度、政府誠信環(huán)境、評價政府誠信等方面對國外政府誠信研究做簡單梳理，并思考對我國政府誠信研究的啟示。

一、如何理解政府誠信

要理解政府誠信的內涵，首先需要看看西方文化對誠信的理解。

誠信，英語里是integrity。在西方文化中，誠信的內涵非常豐富，至少可以從三個視角加以理解：第一種視角是將誠信視為個體的個性特質。包括誠實性、可信賴性、責任意識等。①其二，誠信是一種道德行為，涉及對規(guī)則的認可和承諾，與道德維度關聯(lián)。誠信要求個體不要背叛個體在活動中的道德信念，遵循合乎道德判斷的規(guī)則。②第三種視角是從對人員實施誠信管理的角度提出的。認為誠信體現(xiàn)在與他人的關系中，有歷史和文化的差異，任何個體的誠信行為后果都表現(xiàn)為組織的結果和問題。③

雷蒙德·考克斯（Raymond W.Cox）分析了誠信（integrity）和倫理（ethics)的差異，他認為相比美國學者而言，歐洲的學者更喜歡用誠信。誠信包含推理，包含行為，包含正當和能力，與如何做正確的事相關，是政府運作的中心價值。美國學者更傾向用倫理（ethics)，他們把倫理和倫理決定看作是好的管理的中心，是組織領導的基礎。④需要指出的是，在國外許多研究文獻中，政府誠信與政府倫理常常交替使用。

米埃爾·科爾索夫（Emile Kolthoff）、雷蒙德·考克斯（RaymondW.CoxⅢ）和特倫斯·約翰遜（Terrance Johnson）等人認為公共倫理是價值、規(guī)范、道德標準和原則的集合，這些構成了政府誠信的基礎。政府誠信不只是反對欺騙、反對浪費，反對濫用權力，政府誠信是政府中的個人和機構根據組織成員和社會認同的道德價值、規(guī)范、標準和原則采取行為的一種品質。誠信冒犯是對這些道德價值和標準的冒犯。⑤政府中的誠信冒犯主要表現(xiàn)為賄賂，裙帶關系，庇護，欺詐和盜竊，利益沖突，使用不當權威，濫用和操縱信息，私人時間的不當行為。⑥

阿蘭·胡克斯特拉（Alain Hoekstra）和米埃爾·卡波坦（Muel Kaptein)等人認為政府誠信可以從微觀、中觀和宏觀三個層面加以理解。⑦微觀層面的政府誠信，中心問題是個人的倫理行為和成為好公務員的能力。具體來說，就是解決倫理的困境，避免誠信風險，抵制不當誘惑。中觀層面的政府誠信是政府內部組織的誠信。中心問題是通過組織結構安排，正式程序設計、標準規(guī)范明確來支持組織成員誠信的主動性和組織內關鍵角色的誠信行為，這一般被理解為誠信管理。宏觀層面的政府誠信是要發(fā)展地方政府、國家甚至國際層面的誠信制度體系。中心問題是中央和地方政府制定的誠信法規(guī)以及誠信機構的角色、任務和權力。一些國際組織如聯(lián)合國、世界銀行、透明國際、世界經合組織、世界貨幣基金組織也通過設計國家和國際層面的制度安排來促進誠信。

從以上分析可以看出西方文化中政府誠信內涵比較豐富，不僅要求政府機構和人員要說真話、辦實事，而且涉及對道德價值、規(guī)則的認同和遵守。不僅弄虛作假是不誠信的行為，賄賂、利益沖突、操縱信息、裙帶關系等都屬于誠信冒犯。如何實現(xiàn)政府誠信，需要從微觀、中觀和宏觀三個方面加以努力。微觀上，要培養(yǎng)公務員的誠信意識，增強公務員解決倫理困境的能力。中觀上，要完善組織的結構程序設計，明確行為規(guī)范標準，加強組織日常誠信管理。宏觀上，要通過完善基本政治制度，健全法制來為政府誠信提供根本保障。

二、公務員誠信意識和能力

政府公務員的誠信品質如何體現(xiàn)？保羅·斯帕克斯（Paul Sparks）和湯姆·法爾賽滋（Tom Farsides）運用定量研究的方法，分析作為政府公職人員誠信品格的內涵。⑧他的研究分為兩個環(huán)節(jié)。研究一要求110個參與者寫出自己認為最誠信的三個人，并且列出他們所具備的品質。研究二在這些被寫出的人中選出得票最多的八位政府公職人員以及所具備的14種品質，每一種品質至少被三個參與者提到。然后從這些品質里選出最能體現(xiàn)誠信的。最后發(fā)現(xiàn)，排在第一位的是真誠（真正和誠實）。排在第二位的是保持本質，第三位是能力。

帕特里克·多比爾（J.patrick Dobel）認為公務員誠信包含三個方面：第一，公務員信念和行動之間一致。第二，公務員具有反應能力去做出一個承諾，理解承諾的內涵并努力實踐它。第三，公務員通過調整他們的公共角色去適應他們的中心價值體系，使其能夠在他們的角色和承諾之間保持一致。⑨

勞拉·貝克（Laura Beck）、安德烈·萬·蒙特福特（Andrét Van Montfort）、特詹斯（Twijns）等人認為，公務人員要滿足以下三個條件才被認為是誠信的。第一，意識到具體情況下存在的道德問題。第二，具備在具體情況下判斷做什么決定的能力。第三，行動應和一定的標準和規(guī)則一致。簡單而言，就是具備道德感知，道德推理和道德行為的能力。⑩

圍繞公務員的道德感知、道德推理和道德行為所做的研究，構成了公務員誠信意識和能力研究的主要內容。該內容是目的論和義務論的中心，同時也是科爾伯格道德教育理論的中心。國外越來越多的學者以這些理論為框架，開展實證研究，驗證相關假設。

威特默(Wittmer)運用科爾伯格的理論和限定問題測試探索倫理決策。他關注以下問題：道德敏感導致更倫理的決策嗎？什么是讓一個人道德更敏感的原因，公共部門和私人部門之間在倫理決策上有顯著的差異嗎？在對來自兩個大學公共行政、工商管理和工程學專業(yè)的156名學生進行測試之后，Wittmer發(fā)現(xiàn)更多的敏感能促進更倫理的決策，更個人化的信息能增強個人的道德敏感。Wittmer發(fā)現(xiàn)公共行政的學生更重視忠誠、信任、尊重和對團隊的義務等價值。最后他認為，公務員要比普通的美國公民具有更多的道德敏感。?

斯圖爾特（Stewart）等人的研究從1990年開始，最初的經驗研究對象是美國學生和政府經理，到1999年，擴展到了波蘭和俄羅斯。研究者希望找到是什么樣的道德推理偏好讓地方政府官員做出倫理決定。在調查了波蘭兩省485名政府官員后，他們發(fā)現(xiàn)波蘭和美國政府官員的道德推理非常相似。讓研究人員感到驚奇的是，性別差異表現(xiàn)出很大的不同，女性在道德推理上要優(yōu)于男性，這一發(fā)現(xiàn)在俄羅斯的研究中也得到了證實。?

公務員具備較強的道德感知和道德推理，才能做出更倫理的決定和行為。建設政府誠信，客觀要求每一位公務員能敏銳地意識到特定環(huán)境下存在的道德問題，能在面對這樣的環(huán)境和問題時進行正確的推理，正確的判斷，正確的決定。上述研究考察了影響公務員道德感知和道德推理的因素，為公務員誠信意識培養(yǎng)和倫理決策能力提升提供了較為系統(tǒng)的指導。

三、政府誠信管理

無論是明確政府公務人員行為的道德價值、倫理原則和倫理標準，還是提高他們的道德敏感性，增強他們的道德判斷和道德行為能力，都離不開誠信管理。庫珀認為，要實現(xiàn)公務員誠信，需要基于價值和基于服從的倫理規(guī)則和實踐的統(tǒng)一。?萬·比利基斯維基科（Van Blijswijk）研究了荷蘭的稅務部門和海關部門后，認為誠信管理必須超越僅是建立倫理準則。它應該包含以下內容：1.訓練新錄用的和在職的公務員如何處理兩難困境。2.任命誠信顧問調查一線公務員的誠信問題。3.在誠信顧問里建立反思小組討論現(xiàn)實生活的案例并思考應該采取怎樣的行為。4.為公務人員提供組織內部小組討論的機會。?

韋斯特（West）和伯曼（Berman）2004年對美國338個城市的城市經理開展了問卷調查。問卷主要圍繞三個問題。1.倫理訓練的目的是什么？2.主要包含什么議題，訓練方法是什么？3.哪些問題與倫理訓練相關？為什么有些部門訓練多有些部門訓練少？對倫理訓練投入多的城市是不是組織效率高一些？經過研究，West和Berman發(fā)現(xiàn)，就訓練的深度和廣度而言，中等程度最好。訓練的方法應基于現(xiàn)實和實踐，情景假設，案例分析，角色扮演等方法效果較佳。為什么有些城市訓練多，原因在于資源充足和領導偏好?？傊琖est和Berman認為倫理訓練能夠顯著提高組織文化，營造積極的上下級關系。?

André van Montfort和Laura Beck等認為誠信訓練是促進公務員誠信重要的工具。但效果究竟如何，卻鮮有人開展這方面的研究。在這種情況下，André van Montfort和他的同事在荷蘭以問卷調查的形式，調查了公務員參與訓練和沒有參與訓練，參與訓練前、參與訓練后短期（訓練結束后立刻填寫問卷），長期（半年到九個月再次填寫問卷）的變化，獲得了一些重大發(fā)現(xiàn)。發(fā)現(xiàn)一：參加訓練的兩組公務員只有一組公務員短期的倫理意識和行為能力明顯提高。究其原因，研究者認為與訓練的時間長短有關。有效的小組訓練時間為一天，另一組只訓練了半天，半天時間要消化吸收基本的誠信知識、技巧比較困難。發(fā)現(xiàn)二：對訓練項目的長期效果而言，兩組都是無效的。為什么有效的小組過了半年之后，也無效了呢。研究者認為，原因在于培訓結束后，沒有安排一些討論來交流所授課程，沒有鞏固和強化。此外，研究者還發(fā)現(xiàn)個人原因會影響培訓的效果。最后研究者提出了幾點建議：1.應該對受教育程度低的公務員提供訓練項目，從長期來看，他們比受教育程度高的公務員獲益更多。2.對于道德風氣較差、誠信度較低的個人和部門應該提供訓練項目，項目可以為他們帶來持續(xù)的進步。?

當然，組織的誠信管理不只局限于誠信訓練，還需要一系列配套管理措施。博特（Boht）和邁爾（Meier）在對公共部門進行研究后發(fā)現(xiàn)，欺騙行為發(fā)生的原因主要是不充分的績效測量，稀缺的資源，過重的工作負擔和責任意識的缺乏。如果沒有采取有效的措施進行誠信管理，就會導致倫理的失敗。?唐納德·門澤爾(Donald C.Menzel)認為誠信管理的措施除了倫理訓練外，還包括領導的示范，倫理規(guī)范，宣誓，倫理檢查，還有人力資源管理等。他認為誠信管理最重要的是不能把某一個工具當成靈丹妙藥，而是要靈活有效地理解和運用所有的手段。?

阿蘭·胡克斯特拉（Alain Hoekstra）和米埃爾·卡波坦(Muel Kaptein)研究認為誠信管理有正式和非正式的差異。正式誠信管理重視誠信機構的設置、誠信官員的任命、組織結構的設計、職能權限的明確、工作流程的構建。而非正式的誠信管理比較模糊，主要目的也不是為了促進誠信。主要形式有利用榜樣的力量，強調評價、晉升和薪酬中的公平，獎勵好的行為，鼓勵職業(yè)榮譽和責任心。他們在訪談了荷蘭地方政府的誠信管理官員后發(fā)現(xiàn)，組織規(guī)模的差異與誠信管理手段的運用有一定的關系，對于大中型組織來說，往往采用正式的誠信管理，對小型組織來說往往采用非正式的誠信管理。但Alain Hoekstra和Muel Kaptein認為，建立正式的誠信管理機制有利于組織的誠信管理。?

政府機構和個人誠信的行為只有獲得不斷的激勵，才能穩(wěn)定持久。政府誠信管理明確倫理標準，提供倫理指導，創(chuàng)造倫理行為發(fā)生的人力資源環(huán)境，保護舉報者權益，及時發(fā)現(xiàn)和懲罰錯誤行為，為誠信行為提供持續(xù)的動力支持。這方面的研究探討政府誠信管理的主要內容、方法和手段，分析管理工具運用的效果，努力探尋更為有效、操作性更強的政府誠信管理機制。

四、政府誠信制度

政府誠信制度是國家或地方政府為促進政府誠信制定的影響范圍較廣的法律、規(guī)則、程序、機構以及實施機制，相比公共部門內部的誠信管理，它相對宏觀。

美國1978年通過了《政府倫理法案》，成立了政府道德署。隨后，幾乎所有的州都通過了倫理立法，成立倫理辦公室或者調查委員會調查不道德的行為。像洛杉磯和芝加哥這樣的大城市，也設立了倫理委員會。這些法律、規(guī)則和機構運轉如何，學者們也對此進行了研究。

弗蘭克·艾尼提埃尼克（Frank Anechiarico）和詹姆斯·雅各布斯（James B.Jacobs)以紐約市為例，分析了在對絕對誠信的追求中，紐約市所進行的制度改革和實踐。這些改革包括在全美率先通過公民服務法律，建立調查部，建立包括所有城市合同外包商的數(shù)據庫，建立總檢察官系統(tǒng)，實施倫理和財政公開法律，實行各種各樣的反腐敗戰(zhàn)略。但他們最后得出這樣的結論：紐約市的做法影響了政府效率，卻沒有帶來政府誠信明顯的改善。因此他們認為，應該超越傳統(tǒng)的監(jiān)管、控制、懲罰戰(zhàn)略。通過創(chuàng)造一定的環(huán)境，鼓勵激發(fā)公務員自我良知和職業(yè)精神，同時還要積極鼓勵公民參與到政府誠信建設中。?

史密斯(Smith)研究了佛羅里達州、康涅狄格州和紐約州倫理委員會的實踐。他訪談了60名倫理官員，考察了法律、規(guī)則在這幾個州的實施。他發(fā)現(xiàn)最主要的問題是倫理法律規(guī)則的執(zhí)行問題，并對如何改善執(zhí)行狀況提出了十點建議。[21]有學者運用案例研究的方法分析了美國的總檢察官制度，認為該制度有效地防止了欺騙、浪費和濫用權力的行為，增強了組織的責任，在美國政府誠信的建設中發(fā)揮了重要作用。[22]

萬·諾伊(Van Noy)研究了西雅圖為實現(xiàn)選舉中的誠信，如何在立法和執(zhí)法方面降低金錢對選舉和政府行為的影響。她認為公共財政是限制金錢影響唯一成功的工具。[23]有學者考察了休斯敦的“零禮物”制度，認為這一制度限制了公務員不道德的行為，而且加強了倫理執(zhí)行機構的效率。[24]West和Berman通過對城市經理和65,000名公眾的調查后發(fā)現(xiàn)，城市審計委員會能發(fā)現(xiàn)不誠信的行為，解決財政管理中的倫理問題，促進政府的誠信和責任。[25]

澳大利亞學者布倫頓·普羅塞爾(Brenton Prosser)關注立法機關的誠信問題。他認為，在聯(lián)合政府的議會中，由于沒有一個黨占居絕大多數(shù)，因此獨立或者少數(shù)黨的議員扮演著重要的角色，他們投票的變化會導致立法投票結果的變化，目前的澳大利亞就面臨著這樣的狀況。這一狀況需要采取一些措施來幫助議員們做出正確的決策和倫理的行為。他認為需要成立議會誠信委員會，對議員所遇到的倫理問題提供建議支持。委員會的角色應該以議會誠信為立足點，思考如何更好地服務于公共利益。[26]

政府誠信制度包括規(guī)范政府誠信的法律法規(guī)以及執(zhí)行這些規(guī)則的機構，還包括議會制度、選舉制度、司法制度、公共財政制度、審計制度等。這些制度比較宏觀，但對政府誠信而言，是政府誠信的根本保障。這方面的研究考察了現(xiàn)有法律規(guī)則的不足，探討了倫理委員會、總檢察官辦公室這些倫理機構運轉的效能，分析了公共財政和審計對政府誠信建設的作用，思考了選舉和立法中的誠信問題，為制度改革完善提供了思路。

五、政府誠信環(huán)境

政府公務員的誠信行為是否與一個城市和社區(qū)的誠信環(huán)境交織在一起，互相影響？一個機構或社區(qū)的誠信建設和信任建設是什么關系？這些問題也是學者們關注的，這方面的研究主要圍繞以下內容展開：

一是新公共管理所倡導的公私伙伴關系、民營化、契約外包和企業(yè)化政府會不會帶來倫理風險。艾米克（Eimicke）、科昂（Cohen）還有薩拉薩爾（Salazar）在對美國加利福尼亞、哥倫比亞、圣地亞哥、印第安納波利斯等地開展實證研究后表明：公共部門的企業(yè)化并沒有產生更高的倫理風險。[27]托馬斯(Thomas)則認為民營化會產生誠信問題，會造成公眾對政府信任的損失，造成對政府領導和政治代表信心的下降。通過對英國鐵路民營化的案例分析，她認為英國鐵路民營化損害了政府誠信。[28]

埃米爾·科爾索夫(Emile Kolthoff)通過問卷調查和回歸分析，研究了新公共管理運動對荷蘭警察誠信的影響。他從五個因素考察新公共管理運動：績效評價、倫理管理、企業(yè)化管理、縮小規(guī)模和企業(yè)家精神。警察不誠信的行為包括欺騙、偷竊、收受禮物、利益沖突，不當?shù)厥褂帽┝?、不當?shù)姆椒?、濫用信息、歧視和性騷擾、業(yè)余時間的不當行為等。研究結果是復雜的?？冃гu價、倫理管理、分權都可以減少誠信冒犯行為。而以契約外包為主要形式的縮小規(guī)模和企業(yè)家精神，被認為導致所有類型不誠信行為的增加。[29]

另外一方面的研究是圍繞公務員倫理行為和公眾信任之間的關系開展的。費爾德海姆（Feldheim）和王（Wang）運用美國城市公務員問卷調查數(shù)據，研究了公務員倫理行為和公眾信任之間的關系。他們的研究問題是“公務員倫理的行為會影響公眾信任嗎”，最后得到了肯定的結論。他們發(fā)現(xiàn)如果城市公民對他們的政府比較信任的話，城市經理就會認為公務人員有較高水準的誠信行為。他們的研究證實公務員表現(xiàn)出來的誠信、公開、忠誠和倫理競爭力可以增強公眾對政府的信任。[30]

一直以來，政治家和行政官員能誠信地履行職責被認為是很困難的。德·弗里斯(De Vries)在十七個國家開展對地方政府官員誠實狀況的調查后發(fā)現(xiàn)，公共官員的倫理行為更多是由社會和文化原因決定的。進一步說，公務員能說真話的時候他們就會講真話，當他們不誠實的時候，可以解釋是因為環(huán)境的原因不允許他們講真話。社會和文化的影響造成了實際行為中顯著的差異。[31]

倫理的社區(qū)和文化能產生倫理的政府和治理嗎？抑或相反？Donald C.Menzel認為，很難發(fā)展一套有意義的測量方法測量社會誠信和政府誠信。但是，一個普遍比較接受的觀點是在一個不誠信的文化中，很難存在誠信的政府。另一個普遍比較接受的觀點是，無論挑戰(zhàn)多大，公務員提升和擁有較強的倫理價值和實踐能夠提升他們所在社區(qū)的倫理意識。[32]

政府誠信是社會誠信的榜樣和典范，是政府獲得公眾信任的根源。社會環(huán)境的誠信狀況也會影響政府的誠信表現(xiàn)，有一個誠信的社會，才能有一個誠信的政府，一個誠信嚴重缺失，道德極度淪喪的社會，是不會產生好政府的。新公共管理模式帶來了政府外部環(huán)境的變化，市場化取向和企業(yè)化管理在改善政府績效的同時，也一定程度上增加了政府的誠信風險。因此，研究政府誠信和社會誠信的互動關系，考察影響政府誠信的環(huán)境因素，努力為誠信政府營造良好的社會文化環(huán)境，理應成為政府誠信研究的重要命題。

六、評價政府誠信

目前，世界各國政府都面臨一定的誠信危機，但究竟程度如何，需要評價和測量。評價政府誠信，目前的研究主要從三個層面展開：一是國家層面，二是地方政府層面，三是公務員層面。這方面的研究與腐敗狀況以及反腐敗的努力密切相關。

開展國家層面政府誠信評價的主要是一些國際組織，如世界經合組織 （OECD)，透明國際(TRANSPARENCY INTERNATIONAL)，全球誠信（GLOBAL INTEGRITY）等。

世界經合組織2003年在其成員國中提出了一系列防止利益沖突、促進公共部門誠信的建議。為考察建議實施的效果，OECD開展了公共部門誠信評價。其誠信評價框架包括步驟和標準兩個方面。步驟分為五步：一是明確目的，為什么評價？二是選擇對象，評價什么？三是計劃和組織評價，誰來評價？四是達成方法的共識，如何評價？五是確保效果。

如何將評價結果整合進政策周期，其評價標準也包含五個方面：1.存在性。是否有誠信的政策工具（法律、行為標準、制度、程序）存在？2.可行性。誠信政策工具能夠發(fā)揮預想的作用嗎？3.效果。誠信政策工具能否實現(xiàn)特定的初始目標？4.關聯(lián)性。誠信政策工具能否顯著地滿足利益相關者的預期，對他們每天的行為產生實際影響？5.一致性。各種誠信政策的要素能否彼此互動加強，共同支持誠信政策的最終目的。[33]OECD自2005年起運用這一框架對其成員國開展評價，為更好地促進政府誠信提供政策建議。2013年，OECD評價了意大利和突尼斯的政府誠信。

透明國際提出了國家誠信系統(tǒng)(National Integrity System)這一概念。這一系統(tǒng)像古希臘的神廟一樣由國家治理系統(tǒng)中的十三根柱子組成，分別是政府的立法機構、行政機構、司法、公共部門、法律執(zhí)行、選舉管理機構、檢察官、審計機構、反腐機構、政黨、媒體、公民社會、商業(yè)。這是一個涉及廣泛的系統(tǒng)，既包括政府組織，也包括非政府組織和企業(yè)組織，它們與國家內部的腐敗風險和反腐敗的努力相關。當國家誠信系統(tǒng)運轉良好的時候，腐敗就能得到控制，如果一些或全部柱子晃動的話，腐敗就會蔓延，最后毀掉一個社會。[34]布蘭·黑德（Brian W.Head）、布朗（A.J.Brown）和卡梅爾·康納斯（Carmel Connors）認為任何一個社會都存在某種類型的誠信系統(tǒng)，如果沒有誠信系統(tǒng)的要素，社會和政治秩序就會崩潰。但好的誠信系統(tǒng)是需要有意識的努力和深思熟慮的設計。[35]透明國際提出這一系統(tǒng)的目的，是要運用這一系統(tǒng)評價一個國家阻止腐敗，促進誠信的制度和實踐。透明國際分析一個國家誠信系統(tǒng)的優(yōu)勢和劣勢，明確需要改革的領域，為更好地完善誠信制度提供建議。到目前為止，透明國際已在29個國家進行了超過100次的評價研究。

全球誠信是建立在美國華盛頓特區(qū)的國際性非營利性組織，它設計發(fā)展了全球國家誠信評價，用來防止權力濫用，促進公共誠信。它運用300多個誠信指標評價政府在促進誠信、反對腐敗方面的優(yōu)勢和劣勢，為可能的制度改革畫出路線圖。誠信評價主要考察三個方面：1.存在性，這和OECD政府誠信評價的存在性相似。主要是指促進公共責任、限制腐敗的公共誠信機制包括法律、制度、機構是否存在。2.這些機制的效果如何？3.公民是否有進入這些機制的通道。2011年，誠信評價的指標包括六個一級指標和23個二級指標。一級指標分別是：1.非政府組織、公共信息和媒體；2.選舉；3.政府利益沖突的防范、檢查和平衡；4.公共行政和專業(yè)主義；5.政府監(jiān)管和控制；6.反腐敗的法律框架、司法公正和執(zhí)法專業(yè)主義。全球誠信2012年對包括中國在內的全球33個國家進行了誠信評價。除了開展國家誠信評價外，全球誠信還開展地方政府層面的誠信評價。地方政府層面的評價方法與國家評價相似，只是指標的選擇有所不同。2011年全球誠信和公共誠信中心合作進行了美國州政府誠信調查。[36]調查發(fā)現(xiàn)，倫理法律的執(zhí)行，競選資金的管制，公共信息的獲得是美國州政府比較普遍的誠信問題。[37]

此外，一些學者也在開展這方面的研究。Emile Kolthoff、Raymond W.CoxⅢ 和 Terrance Johnson測量了美國和荷蘭兩國公務員的誠信狀況。研究人員對美國和荷蘭城市經理進行了問卷調查，通過詢問以下問題：組織內部誠信冒犯的經常性和可接受性，倫理的風氣、倫理領導水平，來評價比較兩個國家的誠信狀況。[38]研究調查了105名荷蘭城市經理和85名美國城市經理，并分別進行了評分。研究得到一些有趣的發(fā)現(xiàn)：美國和荷蘭在誠信冒犯的頻率和可接受性方面大體相當。差異表現(xiàn)在誠信冒犯的頻率美國高于荷蘭，荷蘭對誠信冒犯的接受要高于美國，這說明如果更多的不誠信行為是可以接受的，那它們就不容易被觀察到。研究者認為，對不誠信行為的接受程度與兩個國家的文化有一定關系，并倡導以數(shù)據為基礎，開展更多國家之間的比較研究。

七、幾點啟示

國外政府誠信研究是在其具體的政治、經濟、社會、歷史、文化背景下進行的，國情差異決定了我們不能完全照抄照搬。但通過對國外政府誠信研究的梳理，我們認為以下幾方面值得學習和借鑒：

其一，從研究對象看，國外學者對誠信這一概念的理解更為豐富。將誠信理解為具備誠信意識，做出誠信判斷，采取誠信行為，是一個由感知誠信到實現(xiàn)、達到誠信的過程。在這一過程中既有誠信標準問題，也有倫理管理問題，既有誠信制度問題，也有社會文化問題，既有個人意識和能力的培養(yǎng)，也有組織甚至國家機制的建設，還有對腐敗的控制和反腐敗的努力，這大大拓展了研究空間。和國外相比，國內學者們大多只從字面上理解誠信，就誠信談誠信，一定程度上限制了研究視野。

其二，從研究方法看，理論研究和實證研究兼有，更重實證研究。從我們收集到的研究文獻看，80%采用實證研究。理論研究運用邏輯思辨的方法，從傳統(tǒng)康德的義務論、邊沁的目的論、亞里士多德的美德論、黑格爾的感知論出發(fā)，探討誠信的價值，誠信的準則，促使官員誠信的動力，理性和感情在人的行為中的作用等問題。相比而言，實證研究的方法多樣，有對公務員和對公眾的問卷調查，有對倫理官員的訪談，有對傳記、小說、新聞和重點人物的個案研究，有對接受倫理培訓公務員的比較和跟蹤研究。目前國內仍主要以理論研究為主，個人認為參考借鑒國外的研究方法，開展中國化的研究，一定能推動國內政府誠信研究上一個新的臺階。

其三，從研究內容看，國外研究既有宏觀制度機制的研究，也有微觀管理細節(jié)的探討，而且更傾向于研究具體的“小”問題。如，研究如何處理實踐中的兩難困境，研究倫理培訓的形式何種更加有效，研究倫理法律法規(guī)實施的效果、如何改進，研究組織的設計如何能支持更誠信的行為，研究誠信網絡，探討倫理官員如何和公民組織特別是媒體建立良好的關系，共同推進政府誠信的治理，研究倫理文化的培育，如何促進誠信機構之間的協(xié)調，研究政府采購中的誠信問題，如何防止利益沖突。針對性很強的研究對實踐有很強的指導意義，這一點也值得國內學者借鑒。

其四，評價政府誠信有關的研究值得學習。目前，我國面臨一定程度的誠信危機，政府公信力也存在一定的問題，但評價和測量方面的研究相對缺乏。如果借鑒已有政府誠信評價的方法，在中國開展一些測量和評價政府誠信的研究，應該能更好地發(fā)現(xiàn)問題的癥結，尋找到制度改革完善的路徑。

當然，正如前文所述，國情差異決定了我們的研究必須是中國化的研究。作為最早的文明古國之一，中國傳統(tǒng)文化里有著豐富的德治資源，這是許多國外學者都非常認可的，我們不能妄自菲薄。但如何實現(xiàn)傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代轉型，如何與國外學者互相學習，互通有無，取長補短，共同推動政府誠信研究的繼續(xù)發(fā)展，并為政府誠信建設提供更好的理論指導，我們仍需努力。

注釋：

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