國(guó)外政府誠(chéng)信研究：現(xiàn)狀與啟示*

楊秋菊

（上海金融學(xué)院，上海 201209）

誠(chéng)信是做人的基本品質(zhì)，也是對(duì)政府的基本要求。誠(chéng)信是政府合法性的前提條件，是政府善治的基石，是政府獲得民眾信任的來(lái)源。

1972年，美國(guó)爆發(fā)了歷史上最不光彩的政治丑聞之一“水門事件”。作為對(duì)該事件的反應(yīng)，美國(guó)司法部設(shè)立了公共誠(chéng)信處應(yīng)對(duì)各級(jí)政府存在的不誠(chéng)信行為。隨后美國(guó)頒布了《政府倫理法案》，成立政府道德署，旨在加強(qiáng)政府倫理方面的制度建設(shè)和誠(chéng)信管理。實(shí)踐的需要，得到了學(xué)術(shù)界積極的回應(yīng)。對(duì)政府誠(chéng)信和倫理的研究，逐漸成為美國(guó)公共行政學(xué)界的熱點(diǎn)。美國(guó)公共行政學(xué)會(huì)(ASPA)成立了倫理分會(huì)，出版了《公共誠(chéng)信》（Public Integrity）雜志，召開各種國(guó)內(nèi)、國(guó)際研討會(huì)，發(fā)表了大量相關(guān)研究論文，極大地推動(dòng)了該領(lǐng)域研究的發(fā)展。

從世界范圍看，越來(lái)越多的民意測(cè)驗(yàn)表明，民眾對(duì)政府的信任不足是世界各國(guó)不同程度面臨的問(wèn)題。信任缺失的原因是多樣的，但政府的欺騙和浪費(fèi)是最重要的原因之一。在傳統(tǒng)公共行政模式下，政府誠(chéng)信高度依賴對(duì)外在規(guī)則的服從，導(dǎo)致了僵化和墨守成規(guī)。20世紀(jì)80年代以來(lái)，“新公共管理”作為公共部門的范式轉(zhuǎn)型，倡導(dǎo)放松管制，從規(guī)則導(dǎo)向變?yōu)榻Y(jié)果導(dǎo)向，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)的思維方式和私人部門的管理方法改革公共部門，使其變得更加靈活，更具回應(yīng)性。然而，新模式有可能剔除過(guò)多傳統(tǒng)模式下保證公共服務(wù)誠(chéng)實(shí)和中立的制度設(shè)施，導(dǎo)致傳統(tǒng)價(jià)值受到侵蝕，因此，政府誠(chéng)信管理被看成是順利完成轉(zhuǎn)型的恰當(dāng)反應(yīng)。時(shí)代的呼喚，讓政府誠(chéng)信研究獲得全世界不斷增長(zhǎng)的關(guān)注，成為一個(gè)欣欣向榮的領(lǐng)域。

本文主要以2000年以來(lái)的美國(guó)文獻(xiàn)為基礎(chǔ)，同時(shí)參考了少量歐洲文獻(xiàn)、澳大利亞文獻(xiàn)和部分國(guó)際組織的研究報(bào)告，從政府誠(chéng)信的內(nèi)涵、公務(wù)員誠(chéng)信意識(shí)和能力、政府誠(chéng)信管理、政府誠(chéng)信制度、政府誠(chéng)信環(huán)境、評(píng)價(jià)政府誠(chéng)信等方面對(duì)國(guó)外政府誠(chéng)信研究做簡(jiǎn)單梳理，并思考對(duì)我國(guó)政府誠(chéng)信研究的啟示。

一、如何理解政府誠(chéng)信

要理解政府誠(chéng)信的內(nèi)涵，首先需要看看西方文化對(duì)誠(chéng)信的理解。

誠(chéng)信，英語(yǔ)里是integrity。在西方文化中，誠(chéng)信的內(nèi)涵非常豐富，至少可以從三個(gè)視角加以理解：第一種視角是將誠(chéng)信視為個(gè)體的個(gè)性特質(zhì)。包括誠(chéng)實(shí)性、可信賴性、責(zé)任意識(shí)等。①其二，誠(chéng)信是一種道德行為，涉及對(duì)規(guī)則的認(rèn)可和承諾，與道德維度關(guān)聯(lián)。誠(chéng)信要求個(gè)體不要背叛個(gè)體在活動(dòng)中的道德信念，遵循合乎道德判斷的規(guī)則。②第三種視角是從對(duì)人員實(shí)施誠(chéng)信管理的角度提出的。認(rèn)為誠(chéng)信體現(xiàn)在與他人的關(guān)系中，有歷史和文化的差異，任何個(gè)體的誠(chéng)信行為后果都表現(xiàn)為組織的結(jié)果和問(wèn)題。③

雷蒙德·考克斯（Raymond W.Cox）分析了誠(chéng)信（integrity）和倫理（ethics)的差異，他認(rèn)為相比美國(guó)學(xué)者而言，歐洲的學(xué)者更喜歡用誠(chéng)信。誠(chéng)信包含推理，包含行為，包含正當(dāng)和能力，與如何做正確的事相關(guān)，是政府運(yùn)作的中心價(jià)值。美國(guó)學(xué)者更傾向用倫理（ethics)，他們把倫理和倫理決定看作是好的管理的中心，是組織領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)。④需要指出的是，在國(guó)外許多研究文獻(xiàn)中，政府誠(chéng)信與政府倫理常常交替使用。

米埃爾·科爾索夫（Emile Kolthoff）、雷蒙德·考克斯（RaymondW.CoxⅢ）和特倫斯·約翰遜（Terrance Johnson）等人認(rèn)為公共倫理是價(jià)值、規(guī)范、道德標(biāo)準(zhǔn)和原則的集合，這些構(gòu)成了政府誠(chéng)信的基礎(chǔ)。政府誠(chéng)信不只是反對(duì)欺騙、反對(duì)浪費(fèi)，反對(duì)濫用權(quán)力，政府誠(chéng)信是政府中的個(gè)人和機(jī)構(gòu)根據(jù)組織成員和社會(huì)認(rèn)同的道德價(jià)值、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和原則采取行為的一種品質(zhì)。誠(chéng)信冒犯是對(duì)這些道德價(jià)值和標(biāo)準(zhǔn)的冒犯。⑤政府中的誠(chéng)信冒犯主要表現(xiàn)為賄賂，裙帶關(guān)系，庇護(hù)，欺詐和盜竊，利益沖突，使用不當(dāng)權(quán)威，濫用和操縱信息，私人時(shí)間的不當(dāng)行為。⑥

阿蘭·胡克斯特拉（Alain Hoekstra）和米埃爾·卡波坦（Muel Kaptein)等人認(rèn)為政府誠(chéng)信可以從微觀、中觀和宏觀三個(gè)層面加以理解。⑦微觀層面的政府誠(chéng)信，中心問(wèn)題是個(gè)人的倫理行為和成為好公務(wù)員的能力。具體來(lái)說(shuō)，就是解決倫理的困境，避免誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)，抵制不當(dāng)誘惑。中觀層面的政府誠(chéng)信是政府內(nèi)部組織的誠(chéng)信。中心問(wèn)題是通過(guò)組織結(jié)構(gòu)安排，正式程序設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范明確來(lái)支持組織成員誠(chéng)信的主動(dòng)性和組織內(nèi)關(guān)鍵角色的誠(chéng)信行為，這一般被理解為誠(chéng)信管理。宏觀層面的政府誠(chéng)信是要發(fā)展地方政府、國(guó)家甚至國(guó)際層面的誠(chéng)信制度體系。中心問(wèn)題是中央和地方政府制定的誠(chéng)信法規(guī)以及誠(chéng)信機(jī)構(gòu)的角色、任務(wù)和權(quán)力。一些國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)、世界銀行、透明國(guó)際、世界經(jīng)合組織、世界貨幣基金組織也通過(guò)設(shè)計(jì)國(guó)家和國(guó)際層面的制度安排來(lái)促進(jìn)誠(chéng)信。

從以上分析可以看出西方文化中政府誠(chéng)信內(nèi)涵比較豐富，不僅要求政府機(jī)構(gòu)和人員要說(shuō)真話、辦實(shí)事，而且涉及對(duì)道德價(jià)值、規(guī)則的認(rèn)同和遵守。不僅弄虛作假是不誠(chéng)信的行為，賄賂、利益沖突、操縱信息、裙帶關(guān)系等都屬于誠(chéng)信冒犯。如何實(shí)現(xiàn)政府誠(chéng)信，需要從微觀、中觀和宏觀三個(gè)方面加以努力。微觀上，要培養(yǎng)公務(wù)員的誠(chéng)信意識(shí)，增強(qiáng)公務(wù)員解決倫理困境的能力。中觀上，要完善組織的結(jié)構(gòu)程序設(shè)計(jì)，明確行為規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)組織日常誠(chéng)信管理。宏觀上，要通過(guò)完善基本政治制度，健全法制來(lái)為政府誠(chéng)信提供根本保障。

二、公務(wù)員誠(chéng)信意識(shí)和能力

政府公務(wù)員的誠(chéng)信品質(zhì)如何體現(xiàn)？保羅·斯帕克斯（Paul Sparks）和湯姆·法爾賽滋（Tom Farsides）運(yùn)用定量研究的方法，分析作為政府公職人員誠(chéng)信品格的內(nèi)涵。⑧他的研究分為兩個(gè)環(huán)節(jié)。研究一要求110個(gè)參與者寫出自己認(rèn)為最誠(chéng)信的三個(gè)人，并且列出他們所具備的品質(zhì)。研究二在這些被寫出的人中選出得票最多的八位政府公職人員以及所具備的14種品質(zhì)，每一種品質(zhì)至少被三個(gè)參與者提到。然后從這些品質(zhì)里選出最能體現(xiàn)誠(chéng)信的。最后發(fā)現(xiàn)，排在第一位的是真誠(chéng)（真正和誠(chéng)實(shí)）。排在第二位的是保持本質(zhì)，第三位是能力。

帕特里克·多比爾（J.patrick Dobel）認(rèn)為公務(wù)員誠(chéng)信包含三個(gè)方面：第一，公務(wù)員信念和行動(dòng)之間一致。第二，公務(wù)員具有反應(yīng)能力去做出一個(gè)承諾，理解承諾的內(nèi)涵并努力實(shí)踐它。第三，公務(wù)員通過(guò)調(diào)整他們的公共角色去適應(yīng)他們的中心價(jià)值體系，使其能夠在他們的角色和承諾之間保持一致。⑨

勞拉·貝克（Laura Beck）、安德烈·萬(wàn)·蒙特福特（Andrét Van Montfort）、特詹斯（Twijns）等人認(rèn)為，公務(wù)人員要滿足以下三個(gè)條件才被認(rèn)為是誠(chéng)信的。第一，意識(shí)到具體情況下存在的道德問(wèn)題。第二，具備在具體情況下判斷做什么決定的能力。第三，行動(dòng)應(yīng)和一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則一致。簡(jiǎn)單而言，就是具備道德感知，道德推理和道德行為的能力。⑩

圍繞公務(wù)員的道德感知、道德推理和道德行為所做的研究，構(gòu)成了公務(wù)員誠(chéng)信意識(shí)和能力研究的主要內(nèi)容。該內(nèi)容是目的論和義務(wù)論的中心，同時(shí)也是科爾伯格道德教育理論的中心。國(guó)外越來(lái)越多的學(xué)者以這些理論為框架，開展實(shí)證研究，驗(yàn)證相關(guān)假設(shè)。

威特默(Wittmer)運(yùn)用科爾伯格的理論和限定問(wèn)題測(cè)試探索倫理決策。他關(guān)注以下問(wèn)題：道德敏感導(dǎo)致更倫理的決策嗎？什么是讓一個(gè)人道德更敏感的原因，公共部門和私人部門之間在倫理決策上有顯著的差異嗎？在對(duì)來(lái)自兩個(gè)大學(xué)公共行政、工商管理和工程學(xué)專業(yè)的156名學(xué)生進(jìn)行測(cè)試之后，Wittmer發(fā)現(xiàn)更多的敏感能促進(jìn)更倫理的決策，更個(gè)人化的信息能增強(qiáng)個(gè)人的道德敏感。Wittmer發(fā)現(xiàn)公共行政的學(xué)生更重視忠誠(chéng)、信任、尊重和對(duì)團(tuán)隊(duì)的義務(wù)等價(jià)值。最后他認(rèn)為，公務(wù)員要比普通的美國(guó)公民具有更多的道德敏感。?

斯圖爾特（Stewart）等人的研究從1990年開始，最初的經(jīng)驗(yàn)研究對(duì)象是美國(guó)學(xué)生和政府經(jīng)理，到1999年，擴(kuò)展到了波蘭和俄羅斯。研究者希望找到是什么樣的道德推理偏好讓地方政府官員做出倫理決定。在調(diào)查了波蘭兩省485名政府官員后，他們發(fā)現(xiàn)波蘭和美國(guó)政府官員的道德推理非常相似。讓研究人員感到驚奇的是，性別差異表現(xiàn)出很大的不同，女性在道德推理上要優(yōu)于男性，這一發(fā)現(xiàn)在俄羅斯的研究中也得到了證實(shí)。?

公務(wù)員具備較強(qiáng)的道德感知和道德推理，才能做出更倫理的決定和行為。建設(shè)政府誠(chéng)信，客觀要求每一位公務(wù)員能敏銳地意識(shí)到特定環(huán)境下存在的道德問(wèn)題，能在面對(duì)這樣的環(huán)境和問(wèn)題時(shí)進(jìn)行正確的推理，正確的判斷，正確的決定。上述研究考察了影響公務(wù)員道德感知和道德推理的因素，為公務(wù)員誠(chéng)信意識(shí)培養(yǎng)和倫理決策能力提升提供了較為系統(tǒng)的指導(dǎo)。

三、政府誠(chéng)信管理

無(wú)論是明確政府公務(wù)人員行為的道德價(jià)值、倫理原則和倫理標(biāo)準(zhǔn)，還是提高他們的道德敏感性，增強(qiáng)他們的道德判斷和道德行為能力，都離不開誠(chéng)信管理。庫(kù)珀認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)公務(wù)員誠(chéng)信，需要基于價(jià)值和基于服從的倫理規(guī)則和實(shí)踐的統(tǒng)一。?萬(wàn)·比利基斯維基科（Van Blijswijk）研究了荷蘭的稅務(wù)部門和海關(guān)部門后，認(rèn)為誠(chéng)信管理必須超越僅是建立倫理準(zhǔn)則。它應(yīng)該包含以下內(nèi)容：1.訓(xùn)練新錄用的和在職的公務(wù)員如何處理兩難困境。2.任命誠(chéng)信顧問(wèn)調(diào)查一線公務(wù)員的誠(chéng)信問(wèn)題。3.在誠(chéng)信顧問(wèn)里建立反思小組討論現(xiàn)實(shí)生活的案例并思考應(yīng)該采取怎樣的行為。4.為公務(wù)人員提供組織內(nèi)部小組討論的機(jī)會(huì)。?

韋斯特（West）和伯曼（Berman）2004年對(duì)美國(guó)338個(gè)城市的城市經(jīng)理開展了問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷主要圍繞三個(gè)問(wèn)題。1.倫理訓(xùn)練的目的是什么？2.主要包含什么議題，訓(xùn)練方法是什么？3.哪些問(wèn)題與倫理訓(xùn)練相關(guān)？為什么有些部門訓(xùn)練多有些部門訓(xùn)練少？對(duì)倫理訓(xùn)練投入多的城市是不是組織效率高一些？經(jīng)過(guò)研究，West和Berman發(fā)現(xiàn)，就訓(xùn)練的深度和廣度而言，中等程度最好。訓(xùn)練的方法應(yīng)基于現(xiàn)實(shí)和實(shí)踐，情景假設(shè)，案例分析，角色扮演等方法效果較佳。為什么有些城市訓(xùn)練多，原因在于資源充足和領(lǐng)導(dǎo)偏好。總之，West和Berman認(rèn)為倫理訓(xùn)練能夠顯著提高組織文化，營(yíng)造積極的上下級(jí)關(guān)系。?

André van Montfort和Laura Beck等認(rèn)為誠(chéng)信訓(xùn)練是促進(jìn)公務(wù)員誠(chéng)信重要的工具。但效果究竟如何，卻鮮有人開展這方面的研究。在這種情況下，André van Montfort和他的同事在荷蘭以問(wèn)卷調(diào)查的形式，調(diào)查了公務(wù)員參與訓(xùn)練和沒有參與訓(xùn)練，參與訓(xùn)練前、參與訓(xùn)練后短期（訓(xùn)練結(jié)束后立刻填寫問(wèn)卷），長(zhǎng)期（半年到九個(gè)月再次填寫問(wèn)卷）的變化，獲得了一些重大發(fā)現(xiàn)。發(fā)現(xiàn)一：參加訓(xùn)練的兩組公務(wù)員只有一組公務(wù)員短期的倫理意識(shí)和行為能力明顯提高。究其原因，研究者認(rèn)為與訓(xùn)練的時(shí)間長(zhǎng)短有關(guān)。有效的小組訓(xùn)練時(shí)間為一天，另一組只訓(xùn)練了半天，半天時(shí)間要消化吸收基本的誠(chéng)信知識(shí)、技巧比較困難。發(fā)現(xiàn)二：對(duì)訓(xùn)練項(xiàng)目的長(zhǎng)期效果而言，兩組都是無(wú)效的。為什么有效的小組過(guò)了半年之后，也無(wú)效了呢。研究者認(rèn)為，原因在于培訓(xùn)結(jié)束后，沒有安排一些討論來(lái)交流所授課程，沒有鞏固和強(qiáng)化。此外，研究者還發(fā)現(xiàn)個(gè)人原因會(huì)影響培訓(xùn)的效果。最后研究者提出了幾點(diǎn)建議：1.應(yīng)該對(duì)受教育程度低的公務(wù)員提供訓(xùn)練項(xiàng)目，從長(zhǎng)期來(lái)看，他們比受教育程度高的公務(wù)員獲益更多。2.對(duì)于道德風(fēng)氣較差、誠(chéng)信度較低的個(gè)人和部門應(yīng)該提供訓(xùn)練項(xiàng)目，項(xiàng)目可以為他們帶來(lái)持續(xù)的進(jìn)步。?

當(dāng)然，組織的誠(chéng)信管理不只局限于誠(chéng)信訓(xùn)練，還需要一系列配套管理措施。博特（Boht）和邁爾（Meier）在對(duì)公共部門進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，欺騙行為發(fā)生的原因主要是不充分的績(jī)效測(cè)量，稀缺的資源，過(guò)重的工作負(fù)擔(dān)和責(zé)任意識(shí)的缺乏。如果沒有采取有效的措施進(jìn)行誠(chéng)信管理，就會(huì)導(dǎo)致倫理的失敗。?唐納德·門澤爾(Donald C.Menzel)認(rèn)為誠(chéng)信管理的措施除了倫理訓(xùn)練外，還包括領(lǐng)導(dǎo)的示范，倫理規(guī)范，宣誓，倫理檢查，還有人力資源管理等。他認(rèn)為誠(chéng)信管理最重要的是不能把某一個(gè)工具當(dāng)成靈丹妙藥，而是要靈活有效地理解和運(yùn)用所有的手段。?

阿蘭·胡克斯特拉（Alain Hoekstra）和米埃爾·卡波坦(Muel Kaptein)研究認(rèn)為誠(chéng)信管理有正式和非正式的差異。正式誠(chéng)信管理重視誠(chéng)信機(jī)構(gòu)的設(shè)置、誠(chéng)信官員的任命、組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、職能權(quán)限的明確、工作流程的構(gòu)建。而非正式的誠(chéng)信管理比較模糊，主要目的也不是為了促進(jìn)誠(chéng)信。主要形式有利用榜樣的力量，強(qiáng)調(diào)評(píng)價(jià)、晉升和薪酬中的公平，獎(jiǎng)勵(lì)好的行為，鼓勵(lì)職業(yè)榮譽(yù)和責(zé)任心。他們?cè)谠L談了荷蘭地方政府的誠(chéng)信管理官員后發(fā)現(xiàn)，組織規(guī)模的差異與誠(chéng)信管理手段的運(yùn)用有一定的關(guān)系，對(duì)于大中型組織來(lái)說(shuō)，往往采用正式的誠(chéng)信管理，對(duì)小型組織來(lái)說(shuō)往往采用非正式的誠(chéng)信管理。但Alain Hoekstra和Muel Kaptein認(rèn)為，建立正式的誠(chéng)信管理機(jī)制有利于組織的誠(chéng)信管理。?

政府機(jī)構(gòu)和個(gè)人誠(chéng)信的行為只有獲得不斷的激勵(lì)，才能穩(wěn)定持久。政府誠(chéng)信管理明確倫理標(biāo)準(zhǔn)，提供倫理指導(dǎo)，創(chuàng)造倫理行為發(fā)生的人力資源環(huán)境，保護(hù)舉報(bào)者權(quán)益，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和懲罰錯(cuò)誤行為，為誠(chéng)信行為提供持續(xù)的動(dòng)力支持。這方面的研究探討政府誠(chéng)信管理的主要內(nèi)容、方法和手段，分析管理工具運(yùn)用的效果，努力探尋更為有效、操作性更強(qiáng)的政府誠(chéng)信管理機(jī)制。

四、政府誠(chéng)信制度

政府誠(chéng)信制度是國(guó)家或地方政府為促進(jìn)政府誠(chéng)信制定的影響范圍較廣的法律、規(guī)則、程序、機(jī)構(gòu)以及實(shí)施機(jī)制，相比公共部門內(nèi)部的誠(chéng)信管理，它相對(duì)宏觀。

美國(guó)1978年通過(guò)了《政府倫理法案》，成立了政府道德署。隨后，幾乎所有的州都通過(guò)了倫理立法，成立倫理辦公室或者調(diào)查委員會(huì)調(diào)查不道德的行為。像洛杉磯和芝加哥這樣的大城市，也設(shè)立了倫理委員會(huì)。這些法律、規(guī)則和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)如何，學(xué)者們也對(duì)此進(jìn)行了研究。

弗蘭克·艾尼提埃尼克（Frank Anechiarico）和詹姆斯·雅各布斯（James B.Jacobs)以紐約市為例，分析了在對(duì)絕對(duì)誠(chéng)信的追求中，紐約市所進(jìn)行的制度改革和實(shí)踐。這些改革包括在全美率先通過(guò)公民服務(wù)法律，建立調(diào)查部，建立包括所有城市合同外包商的數(shù)據(jù)庫(kù)，建立總檢察官系統(tǒng)，實(shí)施倫理和財(cái)政公開法律，實(shí)行各種各樣的反腐敗戰(zhàn)略。但他們最后得出這樣的結(jié)論：紐約市的做法影響了政府效率，卻沒有帶來(lái)政府誠(chéng)信明顯的改善。因此他們認(rèn)為，應(yīng)該超越傳統(tǒng)的監(jiān)管、控制、懲罰戰(zhàn)略。通過(guò)創(chuàng)造一定的環(huán)境，鼓勵(lì)激發(fā)公務(wù)員自我良知和職業(yè)精神，同時(shí)還要積極鼓勵(lì)公民參與到政府誠(chéng)信建設(shè)中。?

史密斯(Smith)研究了佛羅里達(dá)州、康涅狄格州和紐約州倫理委員會(huì)的實(shí)踐。他訪談了60名倫理官員，考察了法律、規(guī)則在這幾個(gè)州的實(shí)施。他發(fā)現(xiàn)最主要的問(wèn)題是倫理法律規(guī)則的執(zhí)行問(wèn)題，并對(duì)如何改善執(zhí)行狀況提出了十點(diǎn)建議。[21]有學(xué)者運(yùn)用案例研究的方法分析了美國(guó)的總檢察官制度，認(rèn)為該制度有效地防止了欺騙、浪費(fèi)和濫用權(quán)力的行為，增強(qiáng)了組織的責(zé)任，在美國(guó)政府誠(chéng)信的建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。[22]

萬(wàn)·諾伊(Van Noy)研究了西雅圖為實(shí)現(xiàn)選舉中的誠(chéng)信，如何在立法和執(zhí)法方面降低金錢對(duì)選舉和政府行為的影響。她認(rèn)為公共財(cái)政是限制金錢影響唯一成功的工具。[23]有學(xué)者考察了休斯敦的“零禮物”制度，認(rèn)為這一制度限制了公務(wù)員不道德的行為，而且加強(qiáng)了倫理執(zhí)行機(jī)構(gòu)的效率。[24]West和Berman通過(guò)對(duì)城市經(jīng)理和65,000名公眾的調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，城市審計(jì)委員會(huì)能發(fā)現(xiàn)不誠(chéng)信的行為，解決財(cái)政管理中的倫理問(wèn)題，促進(jìn)政府的誠(chéng)信和責(zé)任。[25]

澳大利亞學(xué)者布倫頓·普羅塞爾(Brenton Prosser)關(guān)注立法機(jī)關(guān)的誠(chéng)信問(wèn)題。他認(rèn)為，在聯(lián)合政府的議會(huì)中，由于沒有一個(gè)黨占居絕大多數(shù)，因此獨(dú)立或者少數(shù)黨的議員扮演著重要的角色，他們投票的變化會(huì)導(dǎo)致立法投票結(jié)果的變化，目前的澳大利亞就面臨著這樣的狀況。這一狀況需要采取一些措施來(lái)幫助議員們做出正確的決策和倫理的行為。他認(rèn)為需要成立議會(huì)誠(chéng)信委員會(huì)，對(duì)議員所遇到的倫理問(wèn)題提供建議支持。委員會(huì)的角色應(yīng)該以議會(huì)誠(chéng)信為立足點(diǎn)，思考如何更好地服務(wù)于公共利益。[26]

政府誠(chéng)信制度包括規(guī)范政府誠(chéng)信的法律法規(guī)以及執(zhí)行這些規(guī)則的機(jī)構(gòu)，還包括議會(huì)制度、選舉制度、司法制度、公共財(cái)政制度、審計(jì)制度等。這些制度比較宏觀，但對(duì)政府誠(chéng)信而言，是政府誠(chéng)信的根本保障。這方面的研究考察了現(xiàn)有法律規(guī)則的不足，探討了倫理委員會(huì)、總檢察官辦公室這些倫理機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的效能，分析了公共財(cái)政和審計(jì)對(duì)政府誠(chéng)信建設(shè)的作用，思考了選舉和立法中的誠(chéng)信問(wèn)題，為制度改革完善提供了思路。

五、政府誠(chéng)信環(huán)境

政府公務(wù)員的誠(chéng)信行為是否與一個(gè)城市和社區(qū)的誠(chéng)信環(huán)境交織在一起，互相影響？一個(gè)機(jī)構(gòu)或社區(qū)的誠(chéng)信建設(shè)和信任建設(shè)是什么關(guān)系？這些問(wèn)題也是學(xué)者們關(guān)注的，這方面的研究主要圍繞以下內(nèi)容展開：

一是新公共管理所倡導(dǎo)的公私伙伴關(guān)系、民營(yíng)化、契約外包和企業(yè)化政府會(huì)不會(huì)帶來(lái)倫理風(fēng)險(xiǎn)。艾米克（Eimicke）、科昂（Cohen）還有薩拉薩爾（Salazar）在對(duì)美國(guó)加利福尼亞、哥倫比亞、圣地亞哥、印第安納波利斯等地開展實(shí)證研究后表明：公共部門的企業(yè)化并沒有產(chǎn)生更高的倫理風(fēng)險(xiǎn)。[27]托馬斯(Thomas)則認(rèn)為民營(yíng)化會(huì)產(chǎn)生誠(chéng)信問(wèn)題，會(huì)造成公眾對(duì)政府信任的損失，造成對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)和政治代表信心的下降。通過(guò)對(duì)英國(guó)鐵路民營(yíng)化的案例分析，她認(rèn)為英國(guó)鐵路民營(yíng)化損害了政府誠(chéng)信。[28]

埃米爾·科爾索夫(Emile Kolthoff)通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和回歸分析，研究了新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)荷蘭警察誠(chéng)信的影響。他從五個(gè)因素考察新公共管理運(yùn)動(dòng)：績(jī)效評(píng)價(jià)、倫理管理、企業(yè)化管理、縮小規(guī)模和企業(yè)家精神。警察不誠(chéng)信的行為包括欺騙、偷竊、收受禮物、利益沖突，不當(dāng)?shù)厥褂帽┝?、不?dāng)?shù)姆椒āE用信息、歧視和性騷擾、業(yè)余時(shí)間的不當(dāng)行為等。研究結(jié)果是復(fù)雜的?？?jī)效評(píng)價(jià)、倫理管理、分權(quán)都可以減少誠(chéng)信冒犯行為。而以契約外包為主要形式的縮小規(guī)模和企業(yè)家精神，被認(rèn)為導(dǎo)致所有類型不誠(chéng)信行為的增加。[29]

另外一方面的研究是圍繞公務(wù)員倫理行為和公眾信任之間的關(guān)系開展的。費(fèi)爾德海姆（Feldheim）和王（Wang）運(yùn)用美國(guó)城市公務(wù)員問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)，研究了公務(wù)員倫理行為和公眾信任之間的關(guān)系。他們的研究問(wèn)題是“公務(wù)員倫理的行為會(huì)影響公眾信任嗎”，最后得到了肯定的結(jié)論。他們發(fā)現(xiàn)如果城市公民對(duì)他們的政府比較信任的話，城市經(jīng)理就會(huì)認(rèn)為公務(wù)人員有較高水準(zhǔn)的誠(chéng)信行為。他們的研究證實(shí)公務(wù)員表現(xiàn)出來(lái)的誠(chéng)信、公開、忠誠(chéng)和倫理競(jìng)爭(zhēng)力可以增強(qiáng)公眾對(duì)政府的信任。[30]

一直以來(lái)，政治家和行政官員能誠(chéng)信地履行職責(zé)被認(rèn)為是很困難的。德·弗里斯(De Vries)在十七個(gè)國(guó)家開展對(duì)地方政府官員誠(chéng)實(shí)狀況的調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，公共官員的倫理行為更多是由社會(huì)和文化原因決定的。進(jìn)一步說(shuō)，公務(wù)員能說(shuō)真話的時(shí)候他們就會(huì)講真話，當(dāng)他們不誠(chéng)實(shí)的時(shí)候，可以解釋是因?yàn)榄h(huán)境的原因不允許他們講真話。社會(huì)和文化的影響造成了實(shí)際行為中顯著的差異。[31]

倫理的社區(qū)和文化能產(chǎn)生倫理的政府和治理嗎？抑或相反？Donald C.Menzel認(rèn)為，很難發(fā)展一套有意義的測(cè)量方法測(cè)量社會(huì)誠(chéng)信和政府誠(chéng)信。但是，一個(gè)普遍比較接受的觀點(diǎn)是在一個(gè)不誠(chéng)信的文化中，很難存在誠(chéng)信的政府。另一個(gè)普遍比較接受的觀點(diǎn)是，無(wú)論挑戰(zhàn)多大，公務(wù)員提升和擁有較強(qiáng)的倫理價(jià)值和實(shí)踐能夠提升他們所在社區(qū)的倫理意識(shí)。[32]

政府誠(chéng)信是社會(huì)誠(chéng)信的榜樣和典范，是政府獲得公眾信任的根源。社會(huì)環(huán)境的誠(chéng)信狀況也會(huì)影響政府的誠(chéng)信表現(xiàn)，有一個(gè)誠(chéng)信的社會(huì)，才能有一個(gè)誠(chéng)信的政府，一個(gè)誠(chéng)信嚴(yán)重缺失，道德極度淪喪的社會(huì)，是不會(huì)產(chǎn)生好政府的。新公共管理模式帶來(lái)了政府外部環(huán)境的變化，市場(chǎng)化取向和企業(yè)化管理在改善政府績(jī)效的同時(shí)，也一定程度上增加了政府的誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。因此，研究政府誠(chéng)信和社會(huì)誠(chéng)信的互動(dòng)關(guān)系，考察影響政府誠(chéng)信的環(huán)境因素，努力為誠(chéng)信政府營(yíng)造良好的社會(huì)文化環(huán)境，理應(yīng)成為政府誠(chéng)信研究的重要命題。

六、評(píng)價(jià)政府誠(chéng)信

目前，世界各國(guó)政府都面臨一定的誠(chéng)信危機(jī)，但究竟程度如何，需要評(píng)價(jià)和測(cè)量。評(píng)價(jià)政府誠(chéng)信，目前的研究主要從三個(gè)層面展開：一是國(guó)家層面，二是地方政府層面，三是公務(wù)員層面。這方面的研究與腐敗狀況以及反腐敗的努力密切相關(guān)。

開展國(guó)家層面政府誠(chéng)信評(píng)價(jià)的主要是一些國(guó)際組織，如世界經(jīng)合組織 （OECD)，透明國(guó)際(TRANSPARENCY INTERNATIONAL)，全球誠(chéng)信（GLOBAL INTEGRITY）等。

世界經(jīng)合組織2003年在其成員國(guó)中提出了一系列防止利益沖突、促進(jìn)公共部門誠(chéng)信的建議。為考察建議實(shí)施的效果，OECD開展了公共部門誠(chéng)信評(píng)價(jià)。其誠(chéng)信評(píng)價(jià)框架包括步驟和標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)方面。步驟分為五步：一是明確目的，為什么評(píng)價(jià)？二是選擇對(duì)象，評(píng)價(jià)什么？三是計(jì)劃和組織評(píng)價(jià)，誰(shuí)來(lái)評(píng)價(jià)？四是達(dá)成方法的共識(shí)，如何評(píng)價(jià)？五是確保效果。

如何將評(píng)價(jià)結(jié)果整合進(jìn)政策周期，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也包含五個(gè)方面：1.存在性。是否有誠(chéng)信的政策工具（法律、行為標(biāo)準(zhǔn)、制度、程序）存在？2.可行性。誠(chéng)信政策工具能夠發(fā)揮預(yù)想的作用嗎？3.效果。誠(chéng)信政策工具能否實(shí)現(xiàn)特定的初始目標(biāo)？4.關(guān)聯(lián)性。誠(chéng)信政策工具能否顯著地滿足利益相關(guān)者的預(yù)期，對(duì)他們每天的行為產(chǎn)生實(shí)際影響？5.一致性。各種誠(chéng)信政策的要素能否彼此互動(dòng)加強(qiáng)，共同支持誠(chéng)信政策的最終目的。[33]OECD自2005年起運(yùn)用這一框架對(duì)其成員國(guó)開展評(píng)價(jià)，為更好地促進(jìn)政府誠(chéng)信提供政策建議。2013年，OECD評(píng)價(jià)了意大利和突尼斯的政府誠(chéng)信。

透明國(guó)際提出了國(guó)家誠(chéng)信系統(tǒng)(National Integrity System)這一概念。這一系統(tǒng)像古希臘的神廟一樣由國(guó)家治理系統(tǒng)中的十三根柱子組成，分別是政府的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)、司法、公共部門、法律執(zhí)行、選舉管理機(jī)構(gòu)、檢察官、審計(jì)機(jī)構(gòu)、反腐機(jī)構(gòu)、政黨、媒體、公民社會(huì)、商業(yè)。這是一個(gè)涉及廣泛的系統(tǒng)，既包括政府組織，也包括非政府組織和企業(yè)組織，它們與國(guó)家內(nèi)部的腐敗風(fēng)險(xiǎn)和反腐敗的努力相關(guān)。當(dāng)國(guó)家誠(chéng)信系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)良好的時(shí)候，腐敗就能得到控制，如果一些或全部柱子晃動(dòng)的話，腐敗就會(huì)蔓延，最后毀掉一個(gè)社會(huì)。[34]布蘭·黑德（Brian W.Head）、布朗（A.J.Brown）和卡梅爾·康納斯（Carmel Connors）認(rèn)為任何一個(gè)社會(huì)都存在某種類型的誠(chéng)信系統(tǒng)，如果沒有誠(chéng)信系統(tǒng)的要素，社會(huì)和政治秩序就會(huì)崩潰。但好的誠(chéng)信系統(tǒng)是需要有意識(shí)的努力和深思熟慮的設(shè)計(jì)。[35]透明國(guó)際提出這一系統(tǒng)的目的，是要運(yùn)用這一系統(tǒng)評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家阻止腐敗，促進(jìn)誠(chéng)信的制度和實(shí)踐。透明國(guó)際分析一個(gè)國(guó)家誠(chéng)信系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，明確需要改革的領(lǐng)域，為更好地完善誠(chéng)信制度提供建議。到目前為止，透明國(guó)際已在29個(gè)國(guó)家進(jìn)行了超過(guò)100次的評(píng)價(jià)研究。

全球誠(chéng)信是建立在美國(guó)華盛頓特區(qū)的國(guó)際性非營(yíng)利性組織，它設(shè)計(jì)發(fā)展了全球國(guó)家誠(chéng)信評(píng)價(jià)，用來(lái)防止權(quán)力濫用，促進(jìn)公共誠(chéng)信。它運(yùn)用300多個(gè)誠(chéng)信指標(biāo)評(píng)價(jià)政府在促進(jìn)誠(chéng)信、反對(duì)腐敗方面的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，為可能的制度改革畫出路線圖。誠(chéng)信評(píng)價(jià)主要考察三個(gè)方面：1.存在性，這和OECD政府誠(chéng)信評(píng)價(jià)的存在性相似。主要是指促進(jìn)公共責(zé)任、限制腐敗的公共誠(chéng)信機(jī)制包括法律、制度、機(jī)構(gòu)是否存在。2.這些機(jī)制的效果如何？3.公民是否有進(jìn)入這些機(jī)制的通道。2011年，誠(chéng)信評(píng)價(jià)的指標(biāo)包括六個(gè)一級(jí)指標(biāo)和23個(gè)二級(jí)指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)分別是：1.非政府組織、公共信息和媒體；2.選舉；3.政府利益沖突的防范、檢查和平衡；4.公共行政和專業(yè)主義；5.政府監(jiān)管和控制；6.反腐敗的法律框架、司法公正和執(zhí)法專業(yè)主義。全球誠(chéng)信2012年對(duì)包括中國(guó)在內(nèi)的全球33個(gè)國(guó)家進(jìn)行了誠(chéng)信評(píng)價(jià)。除了開展國(guó)家誠(chéng)信評(píng)價(jià)外，全球誠(chéng)信還開展地方政府層面的誠(chéng)信評(píng)價(jià)。地方政府層面的評(píng)價(jià)方法與國(guó)家評(píng)價(jià)相似，只是指標(biāo)的選擇有所不同。2011年全球誠(chéng)信和公共誠(chéng)信中心合作進(jìn)行了美國(guó)州政府誠(chéng)信調(diào)查。[36]調(diào)查發(fā)現(xiàn)，倫理法律的執(zhí)行，競(jìng)選資金的管制，公共信息的獲得是美國(guó)州政府比較普遍的誠(chéng)信問(wèn)題。[37]

此外，一些學(xué)者也在開展這方面的研究。Emile Kolthoff、Raymond W.CoxⅢ 和 Terrance Johnson測(cè)量了美國(guó)和荷蘭兩國(guó)公務(wù)員的誠(chéng)信狀況。研究人員對(duì)美國(guó)和荷蘭城市經(jīng)理進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，通過(guò)詢問(wèn)以下問(wèn)題：組織內(nèi)部誠(chéng)信冒犯的經(jīng)常性和可接受性，倫理的風(fēng)氣、倫理領(lǐng)導(dǎo)水平，來(lái)評(píng)價(jià)比較兩個(gè)國(guó)家的誠(chéng)信狀況。[38]研究調(diào)查了105名荷蘭城市經(jīng)理和85名美國(guó)城市經(jīng)理，并分別進(jìn)行了評(píng)分。研究得到一些有趣的發(fā)現(xiàn)：美國(guó)和荷蘭在誠(chéng)信冒犯的頻率和可接受性方面大體相當(dāng)。差異表現(xiàn)在誠(chéng)信冒犯的頻率美國(guó)高于荷蘭，荷蘭對(duì)誠(chéng)信冒犯的接受要高于美國(guó)，這說(shuō)明如果更多的不誠(chéng)信行為是可以接受的，那它們就不容易被觀察到。研究者認(rèn)為，對(duì)不誠(chéng)信行為的接受程度與兩個(gè)國(guó)家的文化有一定關(guān)系，并倡導(dǎo)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，開展更多國(guó)家之間的比較研究。

七、幾點(diǎn)啟示

國(guó)外政府誠(chéng)信研究是在其具體的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、文化背景下進(jìn)行的，國(guó)情差異決定了我們不能完全照抄照搬。但通過(guò)對(duì)國(guó)外政府誠(chéng)信研究的梳理，我們認(rèn)為以下幾方面值得學(xué)習(xí)和借鑒：

其一，從研究對(duì)象看，國(guó)外學(xué)者對(duì)誠(chéng)信這一概念的理解更為豐富。將誠(chéng)信理解為具備誠(chéng)信意識(shí)，做出誠(chéng)信判斷，采取誠(chéng)信行為，是一個(gè)由感知誠(chéng)信到實(shí)現(xiàn)、達(dá)到誠(chéng)信的過(guò)程。在這一過(guò)程中既有誠(chéng)信標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題，也有倫理管理問(wèn)題，既有誠(chéng)信制度問(wèn)題，也有社會(huì)文化問(wèn)題，既有個(gè)人意識(shí)和能力的培養(yǎng)，也有組織甚至國(guó)家機(jī)制的建設(shè)，還有對(duì)腐敗的控制和反腐敗的努力，這大大拓展了研究空間。和國(guó)外相比，國(guó)內(nèi)學(xué)者們大多只從字面上理解誠(chéng)信，就誠(chéng)信談?wù)\信，一定程度上限制了研究視野。

其二，從研究方法看，理論研究和實(shí)證研究兼有，更重實(shí)證研究。從我們收集到的研究文獻(xiàn)看，80%采用實(shí)證研究。理論研究運(yùn)用邏輯思辨的方法，從傳統(tǒng)康德的義務(wù)論、邊沁的目的論、亞里士多德的美德論、黑格爾的感知論出發(fā)，探討誠(chéng)信的價(jià)值，誠(chéng)信的準(zhǔn)則，促使官員誠(chéng)信的動(dòng)力，理性和感情在人的行為中的作用等問(wèn)題。相比而言，實(shí)證研究的方法多樣，有對(duì)公務(wù)員和對(duì)公眾的問(wèn)卷調(diào)查，有對(duì)倫理官員的訪談，有對(duì)傳記、小說(shuō)、新聞和重點(diǎn)人物的個(gè)案研究，有對(duì)接受倫理培訓(xùn)公務(wù)員的比較和跟蹤研究。目前國(guó)內(nèi)仍主要以理論研究為主，個(gè)人認(rèn)為參考借鑒國(guó)外的研究方法，開展中國(guó)化的研究，一定能推動(dòng)國(guó)內(nèi)政府誠(chéng)信研究上一個(gè)新的臺(tái)階。

其三，從研究?jī)?nèi)容看，國(guó)外研究既有宏觀制度機(jī)制的研究，也有微觀管理細(xì)節(jié)的探討，而且更傾向于研究具體的“小”問(wèn)題。如，研究如何處理實(shí)踐中的兩難困境，研究倫理培訓(xùn)的形式何種更加有效，研究倫理法律法規(guī)實(shí)施的效果、如何改進(jìn)，研究組織的設(shè)計(jì)如何能支持更誠(chéng)信的行為，研究誠(chéng)信網(wǎng)絡(luò)，探討倫理官員如何和公民組織特別是媒體建立良好的關(guān)系，共同推進(jìn)政府誠(chéng)信的治理，研究倫理文化的培育，如何促進(jìn)誠(chéng)信機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，研究政府采購(gòu)中的誠(chéng)信問(wèn)題，如何防止利益沖突。針對(duì)性很強(qiáng)的研究對(duì)實(shí)踐有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義，這一點(diǎn)也值得國(guó)內(nèi)學(xué)者借鑒。

其四，評(píng)價(jià)政府誠(chéng)信有關(guān)的研究值得學(xué)習(xí)。目前，我國(guó)面臨一定程度的誠(chéng)信危機(jī)，政府公信力也存在一定的問(wèn)題，但評(píng)價(jià)和測(cè)量方面的研究相對(duì)缺乏。如果借鑒已有政府誠(chéng)信評(píng)價(jià)的方法，在中國(guó)開展一些測(cè)量和評(píng)價(jià)政府誠(chéng)信的研究，應(yīng)該能更好地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的癥結(jié)，尋找到制度改革完善的路徑。

當(dāng)然，正如前文所述，國(guó)情差異決定了我們的研究必須是中國(guó)化的研究。作為最早的文明古國(guó)之一，中國(guó)傳統(tǒng)文化里有著豐富的德治資源，這是許多國(guó)外學(xué)者都非常認(rèn)可的，我們不能妄自菲薄。但如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，如何與國(guó)外學(xué)者互相學(xué)習(xí)，互通有無(wú)，取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同推動(dòng)政府誠(chéng)信研究的繼續(xù)發(fā)展，并為政府誠(chéng)信建設(shè)提供更好的理論指導(dǎo)，我們?nèi)孕枧Α?/p>

注釋：

①Sackett,P.R.and Callahan,C.,Integrity Testing for Personnel Selection:An Update,Personnel Psychology,1989,p.491-529.

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