萊蕪市涉農(nóng)資金整合試點情況調(diào)研報告

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萊蕪市涉農(nóng)資金整合試點情況調(diào)研報告

高煥喜1，狄杰友2，紀軍3

（1.山東行政學(xué)院，濟南250014；

2.中共萊蕪市委農(nóng)工辦，山東萊蕪271100；3.萊蕪市財政局，山東萊蕪271100）

摘要：長期以來，財政涉農(nóng)資金多頭申報、分散使用、效益欠佳的現(xiàn)象十分普遍。如何在全面深化改革中解決這一問題，山東省萊蕪市涉農(nóng)資金整合試點給了我們新的啟示。

關(guān)鍵詞：涉農(nóng)資金；整合；萊蕪市

2013年，山東省政府把萊蕪作為全省涉農(nóng)資金整合試點，一年多來，萊蕪不斷強化機遇意識和擔(dān)當精神，全力推進改革試點工作。2013年，省財政廳整合涉農(nóng)資金37項、4.37億元，市級整合涉農(nóng)資金11項、1.58億元，帶動金融和社會資本投入14.6億元。2014年，省財政廳整合涉農(nóng)資金32項、4.08億元，市級整合涉農(nóng)資金13項、8863萬元，帶動金融和社會資本投入30多億元。

一、基本情況

（一）堅持規(guī)劃引領(lǐng)，構(gòu)建涉農(nóng)資金整合新格局

萊蕪市按照“規(guī)劃先行搭平臺、政府緊跟定項目、部門對口抓落實”的思路，聘請專家團隊編制萊蕪市新城鎮(zhèn)試點頂層設(shè)計方案，集中市委農(nóng)工辦、市財政局等7個部門力量研究制定《萊蕪市實施涉農(nóng)資金整合、推進生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)試點實施意見》，以“一個方案、一個意見”引領(lǐng)試點方向，規(guī)范試點行為，調(diào)控試點進程。一是明確試點方向。從生產(chǎn)高效、生活舒適、生態(tài)美好三個維度確定萊蕪市“三生共贏”涉農(nóng)資金整合試點目標，形成了一套評價“三生共贏”涉農(nóng)資金整合試點目標的指標體系，一本落實試點目標指標體系的發(fā)展綱要，一套落實試點目標發(fā)展綱要的建設(shè)規(guī)劃、一套評估監(jiān)測涉農(nóng)資金整合試點目標的辦法，成為萊蕪市涉農(nóng)資金整合試點工作的指導(dǎo)性文件。二是明確試點區(qū)域。綜合考慮萊蕪市各功能區(qū)人口規(guī)模、資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展、綜合交通等狀況，從全市生態(tài)旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)轉(zhuǎn)型、復(fù)合經(jīng)濟等四類主體功能區(qū)中，選擇雪野、大王莊高質(zhì)生態(tài)旅游片區(qū)和楊莊、寨里現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)片區(qū)作為首批試點片區(qū)，探討通過涉農(nóng)資金整合，推動山區(qū)丘陵地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和觀光旅游“一三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展”、平原農(nóng)業(yè)地區(qū)高效農(nóng)業(yè)與生態(tài)文明鄉(xiāng)村“產(chǎn)城互動發(fā)展”的區(qū)域發(fā)展新模式，以此放大涉農(nóng)資金整合效果。三是明確試點重點。將試點方案和意見細化為抓點、連線、擴面“三整治”和產(chǎn)業(yè)富民“一強基”四項工作重點，以規(guī)劃定項目、定政策、定資金，集中投放、集約發(fā)展。抓點，就是抓好鎮(zhèn)駐地村、集中居住區(qū)、特色村三個重要節(jié)點的綜合整治。連線，就是同步推進鎮(zhèn)村“路網(wǎng)、水網(wǎng)、管網(wǎng)”三網(wǎng)的綜合配套。擴面，就是實施高標準基本農(nóng)田整治等區(qū)域性項目的綜合整治。強基，就是以“一村一品、一鎮(zhèn)一業(yè)”為目標，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)強鎮(zhèn)、旅游名鎮(zhèn)、商貿(mào)重鎮(zhèn)，大幅提高農(nóng)民經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入和轉(zhuǎn)移性收入，彰顯涉農(nóng)資金的普惠性。四是明確試點職責(zé)。試點片區(qū)按照“一個方案、一個意見”要求，精心設(shè)計項目載體，抓好項目協(xié)調(diào)、落實等工作。市財政局履行牽頭組織協(xié)調(diào)職責(zé)，定期召開部門聯(lián)席會議，注重爭取涉農(nóng)部門的理解和支持，最大限度整合相關(guān)資金、項目。農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、國土、交通等涉農(nóng)部門按照試點項目要求，“共同挖坑、分別栽樹”，盡可能向示范片區(qū)傾斜。通過各級各部門齊抓共管，初步形成集聚資金辦大事、整合力量創(chuàng)精品的新格局。

（二）突出制度設(shè)計，構(gòu)建資金整合放大新機制

該市按照省財政廳提出的“多個渠道進水、一個池子蓄水、一個龍頭放水”整合試點要求，注重從制度層面，做好“一整合”“三放大”四篇文章?！耙徽稀本褪谴罅ν七M歸并整合。在省級整合涉農(nóng)資金的基礎(chǔ)上，萊蕪市從預(yù)算編制環(huán)節(jié)入手，對性質(zhì)相同、用途相近、使用分散的資金進行適當歸并，將家庭農(nóng)場、龍頭企業(yè)發(fā)展、品牌創(chuàng)建、土地流轉(zhuǎn)等7項資金整合為“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展”專項資金，重點支持農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展；將村莊綜合整治、農(nóng)村環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村公路、文體設(shè)施等8項資金整合為“生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)”專項資金。同時，為加快整合試點步伐，2014年市級預(yù)算在安排涉農(nóng)專項配套資金7290萬元的基礎(chǔ)上，又單獨安排涉農(nóng)資金整合項目市級配套資金2000萬元，確保年度試點規(guī)劃落到實處?！叭糯蟆奔匆龑?dǎo)放大、平臺放大、融資放大。所謂“引導(dǎo)放大”，就是充分發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的撬動作用，引導(dǎo)工商資本和社會資金向試點項目區(qū)集聚。如雪野鎮(zhèn)通過整合土地開發(fā)、造林綠化、農(nóng)村公路、生態(tài)文明鄉(xiāng)村獎補等財政資金，打造200公里的雪野綠道，沉寂的山區(qū)土地資源變?yōu)榛钴S的創(chuàng)業(yè)資本，吸引了6家有實力的企業(yè)進駐投資，帶動5000萬元工商資本跟進投入。所謂“平臺放大”，就是以主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、重點項目為平臺，按照“存量微調(diào)、增量集中”的原則，歸集各涉農(nóng)項目，實現(xiàn)了“1+1〉2”的效果。去年以來，該市按照“集成設(shè)計、集中連片、集約投放”的原則，研究確定了高效節(jié)水灌溉示范基地、生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)、全程產(chǎn)業(yè)鏈打造等一批“項目體量大、整合資金多、示范效果好”的平臺項目，引導(dǎo)各方面資金、項目、政策集約投放，做到規(guī)劃一片，建成一片，帶動一片，見效一片。如寨里鎮(zhèn)以鄉(xiāng)村連片治理項目、打造生態(tài)文明鎮(zhèn)為平臺，先后吸引文明辦、工青婦、文廣新體等部門投資投物500多萬元，形成“各炒一盤菜、共做一桌席”，放大了財政資金使用效益。所謂融資放大，就是對整合使用的財政資金，通過保險、擔(dān)保、基金、入股、土地經(jīng)營權(quán)抵押等方式，廣泛吸納金融和社會資金投入涉農(nóng)項目，放大財政資金乘數(shù)效應(yīng)。如為解決農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體融資難、擔(dān)保難等問題，他們聯(lián)合魯信集團投資擔(dān)保公司和有關(guān)銀行，探索以財政資金為擔(dān)保、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)作抵押的融資模式，目前已有11家新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得貸款2000萬元。

（三）培植多元主體，構(gòu)建多方參與、齊抓共管新合力

涉農(nóng)資金整合，政府不能唱“獨角戲”。必須以農(nóng)民為主體，調(diào)動其參與改革和建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，這樣涉農(nóng)資金整合才有生命力和活力。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，充分發(fā)揮農(nóng)民的建設(shè)主體作用。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬公益項目，目前投資主體主要是政府。他們在試點項目實施中，注重發(fā)揮農(nóng)民的建設(shè)主體作用，起到了事半功倍的效果。如雪野綠道項目建設(shè)，緊緊依靠群眾，發(fā)動群眾，起到了又省又快又好的效果?！笆　奔垂?jié)省了開支。有的村把青苗補償、拆遷補償先記賬，待村里有錢再還；有的甚至主動放棄補償資金，預(yù)計補償支出比國家政策標準可節(jié)約70%?！翱臁奔垂こ踢M度快。上午召開綠道建設(shè)動員會后，下午就有村干部帶領(lǐng)群眾上山準備修路，馬頭崖村僅用一個多月就完成19.5公里道路建設(shè)工程；為加快工程進度，酉坡村書記從自家企業(yè)拿出200多萬元，有的村干部將孩子結(jié)婚準備買車的錢也用在工程上?！昂谩奔垂こ藤|(zhì)量好。各村把修路作為關(guān)系子孫后代的百年大計，受益群眾積極建議獻策，修訂完善施工方案。各村組織老黨員、老干部成立20支質(zhì)量監(jiān)督隊，靠在路基施工、材料拌合和澆筑等現(xiàn)場抓監(jiān)督抓質(zhì)量，對綠道的線型、質(zhì)量和功能，當?shù)厝罕姸急容^滿意。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。借助涉農(nóng)資金整合試點機遇，整合1000萬元新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體扶持資金，新涌現(xiàn)出了一批活力十足的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。2013年先后扶持贏泰有機田園、翔露農(nóng)莊、明利蔬菜等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，壯大了主體規(guī)模，規(guī)范了主體運作，帶動了農(nóng)民增收，取得了良好效果。試點以來，全市新增龍頭企業(yè)、合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體162家，并呈現(xiàn)多樣多元的發(fā)展態(tài)勢，該市新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體已進入一個快速發(fā)展期。在資產(chǎn)管護方面，大力培植農(nóng)民自助型管護主體。對涉農(nóng)項目建設(shè)形成的資產(chǎn)，根據(jù)投資主體、受益主體以及資產(chǎn)類型，分類確定管護主體，合理界定管理權(quán)，明確使用權(quán)，搞活經(jīng)營權(quán)，大力扶持農(nóng)民自助型管護主體，做到了權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一。如楊莊涉農(nóng)資金整合的萬畝節(jié)水灌溉示范片區(qū)，區(qū)內(nèi)15個村成立了農(nóng)民用水者協(xié)會，協(xié)會負責(zé)灌區(qū)所屬支渠以下水利設(shè)施的維修、養(yǎng)護和運行管理，實行自我管理、自我服務(wù)。農(nóng)民用水者協(xié)會的成立，解決了管理部門管不了、農(nóng)民管不著、村集體管不好的“三不管”現(xiàn)象，改變了田間工程重建設(shè)、輕管護的局面，規(guī)范了灌區(qū)農(nóng)田灌溉秩序。

（四）嚴格績效管理，構(gòu)建項目遴選、資金監(jiān)管新機制

一是建立項目遴選新機制。通過系統(tǒng)考量生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃與現(xiàn)有基礎(chǔ)條件、綜合評判建設(shè)項目對區(qū)域生態(tài)文明發(fā)展的促進作用與集成放大效應(yīng)，統(tǒng)籌分析建設(shè)項目的長期績效與當前投入貢獻，有針對性地開展項目布局與建設(shè)。一方面，構(gòu)建好規(guī)劃引導(dǎo)體系，科學(xué)編制試點規(guī)劃，合理確定建設(shè)項目的領(lǐng)域、布局和投資額度，積極引導(dǎo)各方面資金集中投放，以此調(diào)控生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)的方向和進程。另一方面，構(gòu)建好綜合評判體系，綜合評判涉農(nóng)項目對片區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)、鎮(zhèn)村居住、生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體推進作用，以實現(xiàn)有限資金獲得最大效益。在此基礎(chǔ)上，項目遴選按照鎮(zhèn)級申報、區(qū)級初選、市級篩選、省市兩級共同確定的程序，層層篩選、層層把關(guān)、分級負責(zé)，確保項目遴選科學(xué)合理，實現(xiàn)財政投資效益最大化。二是建立項目資金績效管理新機制。為提高整合涉農(nóng)資金使用效益，他們研究制定了《萊蕪市涉農(nóng)資金整合試點項目績效考核辦法（試行）》，辦法明確績效評價范圍，細化績效評價指標，積極推進第三方評價，做到用錢必問效，無效必問責(zé)。2013年他們對6個涉農(nóng)資金使用情況開展績效評價，取得了明顯效果。通過實時監(jiān)測項目建設(shè)進度，及時檢查資金使用，跟蹤評價工程效益，確保項目建設(shè)達到預(yù)期成效?？冃гu價不合格的，采取降低下年投資、扣減本期投資、追回已撥資金等措施。三是建立資金監(jiān)管新機制。為規(guī)范整合涉農(nóng)資金管理，他們研究制定了《萊蕪市整合涉農(nóng)資金管理辦法》，明確資金使用管理流程，推行市級專戶管理、區(qū)級報賬提款、政府投資評審制，嚴格資金使用管理，確保整合資金安全運行、高效使用。

二、成效

通過一年多來的改革實踐，萊蕪涉農(nóng)資金整合試點工作取得初步成效，實現(xiàn)了政府、部門、群眾“三滿意”的效果。

（一）促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

通過實施涉農(nóng)資金整合，集中財力，集中連片，綜合開發(fā)，硬化了道路，完善了田間水利設(shè)施，試點片區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件明顯改變，促進了農(nóng)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整，目前，試點片區(qū)生姜、大蒜、中藥材種植面積都有了新突破。僅雪野鎮(zhèn)酉坡村就通過整合涉農(nóng)資金，硬化道路25公里，新建蓄水池3處，埋設(shè)地下暗管60公里，新成立2個農(nóng)民專業(yè)合作社，由合作社帶領(lǐng)農(nóng)戶發(fā)展大櫻桃、蘋果、葡萄種植1050畝，徹底改變了以往靠天吃飯、只能種植糧食作物的歷史，農(nóng)業(yè)收入比以前種玉米等低值作物增長了近10倍。

（二）增加了村集體經(jīng)濟收入

通過整合涉農(nóng)資金，加大土地整理力度，村集體將新增耕地承包給農(nóng)民或流轉(zhuǎn)給農(nóng)民專業(yè)合作社，有效增加了村集體收入，解決了農(nóng)村“無錢辦事”的局面。雪野鎮(zhèn)富家莊村通過實施土地整理，新增耕地100多畝，村集體將新增土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)民專業(yè)合作社，年增加村集體收入11.7萬元。

（三）壯大了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體

通過扶持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，試點片區(qū)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營步伐加快，去年以來，試點片區(qū)新發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社107家，農(nóng)民種田大戶28戶，聯(lián)系農(nóng)戶2460戶，有效地推動了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（四）促進了農(nóng)村面貌改觀

通過實施農(nóng)村集中連片整治、加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件明顯改善，農(nóng)村面貌大為改觀。如寨里農(nóng)村連片治理項目基本完成，村美、河凈、路暢、燈亮、民富新面貌初步形成；雪野生態(tài)走廊項目進展順利，土地整理初具規(guī)模，地成、水成、林成、路成、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)成“五成”格局正在顯現(xiàn)。

（五）創(chuàng)新了涉農(nóng)資金管理機制

一方面，促進基層工作思路由“要錢”到“管錢”，試點前，基層主要是“跑項目、要資金”，試點后，主要是“建項目、管項目”。另一方面，涉農(nóng)部門配合更加密切。涉農(nóng)項目按照市政府試點規(guī)劃布局，由財政部門與涉農(nóng)部門集體會商、聯(lián)合選擇，促進了涉農(nóng)部門由“各自為政”向“協(xié)同作戰(zhàn)”轉(zhuǎn)變，有利于形成凝心聚力創(chuàng)精品的局面。各級財政部門按照“既整合、又管理”的要求，不斷完善整合資金管理制度，嚴格執(zhí)行項目庫、縣級報賬、績效評價等制度，提高了涉農(nóng)資金科學(xué)化精細化管理水平。

（六）擴大了試點影響

黑龍江、廣東等省專程到該市考察學(xué)習(xí)涉農(nóng)資金整合工作。

三、啟示

在省市兩級的共同努力下，涉農(nóng)資金整合工作開局良好，初步實現(xiàn)了改革試點的目標，也為深化農(nóng)村綜合改革帶來許多有益啟示。

（一）高層推動是根本

涉農(nóng)資金整合涉及部門利益調(diào)整，互為平行的部門難以撼動條塊利益的分隔，必須建立強有力領(lǐng)導(dǎo)機制和推進機制，特別要在高層的強力推進下，突破原來的條條框框，沖破部門利益的藩籬，形成上下聯(lián)動，部門配合、群眾參與的工作格局。正是由于山東省政府的科學(xué)決策、中央及省領(lǐng)導(dǎo)的高度關(guān)注、省財政廳的正確指導(dǎo)、基層主要負責(zé)同志的親自掛帥，才使得涉農(nóng)資金整合工作有了實質(zhì)性突破。

（二）頂層設(shè)計是基礎(chǔ)

涉農(nóng)資金整合是一項系統(tǒng)工程，必須進行科學(xué)合理的規(guī)劃設(shè)計，建立政策、項目、資金“三位一體”良性互動機制，做到以規(guī)劃定項目、定政策、定資金，以此實現(xiàn)涉農(nóng)資金的有機整合和統(tǒng)籌安排。省財政廳關(guān)于涉農(nóng)資金整合的源頭設(shè)計、萊蕪市生態(tài)文明鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的制定，引領(lǐng)了改革試點的方向，保證了試點工作得以有序推進。

（三）部門聯(lián)動是保障

涉農(nóng)資金整合涉及多個相關(guān)部門，單靠某一部門的力量很難取得實質(zhì)性突破。只有將各部門的力量聚合起來，同級之間、上下級之間形成聯(lián)動，才能實現(xiàn)最合理的資源配置和最節(jié)省的資源投入，打造出精品亮點工程。只有通過建立省、市、區(qū)、鎮(zhèn)四級聯(lián)動工作機制，充分調(diào)動各級各方面參與試點的積極性，才能為涉農(nóng)資金整合提供堅強有力的保障。

（四）民力跟進是關(guān)鍵

涉農(nóng)資金整合，政府不能唱“獨角戲”。必須建立以農(nóng)民為主體的整合機制，充分發(fā)揮群眾的智慧和力量，充分調(diào)動農(nóng)民參與項目建設(shè)的積極性和主動性，匯集各類資源，凝聚各方力量，涉農(nóng)資金整合工作才有生命力和活力。

四、建議

（一）建議扶持政策與政府發(fā)展實際相結(jié)合

針對當前財政資金分配與地方區(qū)域發(fā)展規(guī)劃不合拍、不協(xié)調(diào)的問題，各地在資金使用中很難根據(jù)規(guī)劃和項目建設(shè)實際需要進行調(diào)整，希望中央和省財政根據(jù)區(qū)域發(fā)展實際，安排不同的財政資金項目，對更加符合地方發(fā)展規(guī)劃和地方最需要的資金項目予以重點傾斜，提高財政資金扶持的針對性和有效性，以防止“撒芝麻鹽”和重復(fù)投入。

（二）建議適當增加基層自由裁量權(quán)

目前每個專項資金都有專項資金管理辦法，管理太嚴格，資金使用不靈活，建議中央和省財政在分配資金時多采用切塊、因素分配法等方式，項目申報多采用備案制，對切塊資金根據(jù)試點規(guī)劃，市區(qū)可適當調(diào)劑、統(tǒng)籌使用，增加基層自由裁量權(quán)，提高資金使用的靈活性，為基層開展整合資金創(chuàng)造條件，也更加符合中央深化改革，轉(zhuǎn)變政府職能的決策部署。

（三）建議擴大涉農(nóng)資金整合范圍

為進一步提升涉農(nóng)資金整合規(guī)模效益，根據(jù)試點片區(qū)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃和試點規(guī)劃，建議將城鎮(zhèn)化建設(shè)、農(nóng)村養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村文化設(shè)施建設(shè)等涉農(nóng)資金納入試點，通過政策拼盤，集中財力，實現(xiàn)政策資金融合配套，集中打造功能完善的新型城鎮(zhèn)發(fā)展樣板。

（四）建議延長試點期限，并逐步擴大試點區(qū)域

2014年，山東省確定將該市涉農(nóng)資金整合試點期限將原來的2年延長到3年，這很好，鑒于目前試點僅限于兩類片區(qū)、4個鎮(zhèn)，為全面探索不同類型區(qū)域涉農(nóng)資金整合模式，為全省乃至全國試點探索路子，建議進一步延長試點期限，擴大試點區(qū)域，增加試點項目，進一步豐富和完善涉農(nóng)資金整合試點經(jīng)驗。

編輯：董蕾

作者簡介：高煥喜（1950-），男，山東棗莊人，教授，山東省農(nóng)業(yè)專家顧問團農(nóng)經(jīng)分團團長，山東農(nóng)村改革與發(fā)展研究會會長。

收稿日期：2015-01-20

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.02.018

文章編號：2095-7238（2015）02-0102-05

文獻標志碼：A

中圖分類號：F812.8