貴州省殘疾人就業(yè)公共政策及其執(zhí)行探微

李華斌 李國和

（貴州財經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 貴州 貴陽 550025）

一、貴州省殘疾人就業(yè)狀況

1.貴州省殘疾人狀況

根據(jù)第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)，貴州省現(xiàn)有殘疾人數(shù)量已達(dá)239.2萬人，占貴州省總?cè)藬?shù)的6.4%，比全國殘疾人口占總?cè)丝诒壤?.34%略高。其中，農(nóng)村殘疾人口為202.29萬人，占貴州省殘疾人口總數(shù)的比例為84.57%，是殘疾人群體的主體。各類殘疾人的人數(shù)及各占?xì)埣踩丝側(cè)藬?shù)的比重分別是：視力殘疾32.4萬人，占13.55%，聽力殘疾69.4萬人，占29.01%，言語殘疾4.7萬人，占1.96%，肢體殘疾66.7萬人，占27.89%，智力殘疾13.4萬人，占5.6%，精神殘疾15.4萬人，占6.44%，多重殘疾37.2萬人，占15.55%。

2.貴州省殘疾人就業(yè)狀況

2008年以來，貴州省采取集中安置、分散按比例安排、鼓勵個體就業(yè)等多形式、多渠道安排2.98萬名殘疾人就業(yè)。農(nóng)村殘疾人穩(wěn)定就業(yè)達(dá)到70萬人。全省勞動年齡段且生活能夠自理的城鎮(zhèn)殘疾人就業(yè)比例為55.3%，農(nóng)村為59.6%。2013年，城鎮(zhèn)新就業(yè)殘疾人5928人，其中，集中就業(yè)1149人，按比例安排就業(yè)1379人，公益性崗位就業(yè)176人，個體就業(yè)及其它形式靈活就業(yè)3214人，輔助性就業(yè)10人。城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)8.05萬；79.15萬農(nóng)村殘疾人在業(yè)，其中62.46萬殘疾人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動。

此外，初步建立了促進(jìn)殘疾人就業(yè)培訓(xùn)的長效工作機(jī)制。2008年以來，貴州省殘聯(lián)下?lián)茼椖抠Y金1400多萬元，全省共完成城鎮(zhèn)殘疾人職業(yè)技能培訓(xùn)30794人次，農(nóng)村殘疾人實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)60280人次。建成了全省殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)，為殘疾人提供全方位服務(wù)，幫助殘疾登記失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)就業(yè)5771人 (其中社會用人單位按比例吸納就業(yè)人數(shù)1490人)，幫助殘疾人享受專項扶持政策5028人，全省盲人按摩從業(yè)人員總數(shù)超過3000人。

二、貴州省促進(jìn)殘疾人就業(yè)的公共政策及其執(zhí)行狀況

（一）促進(jìn)殘疾人就業(yè)的主要政策及其執(zhí)行措施

1.基本政策

《貴州省實(shí)施〈中華人民共和國殘疾人保障法〉辦法》中規(guī)定，各級政府要采取措施安排有勞動能力的殘疾人就業(yè)，鼓勵企業(yè)事業(yè)單位興辦福利企業(yè)。本省行政區(qū)域內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織等各類用人單位，應(yīng)當(dāng)按照不低于本單位在職職工總數(shù)1.5%的比例安排殘疾人就業(yè)，超過該比例的，由殘疾人聯(lián)合會予以適當(dāng)獎勵；未達(dá)到該比例的，應(yīng)當(dāng)繳納殘疾人就業(yè)保障金。對于自主經(jīng)營的，在攤位安排上給予照顧，稅務(wù)部門按照規(guī)定給予減免稅。

《中共貴州省委、貴州省人民政府關(guān)于促進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（黔黨發(fā)［2008］18號）中提出要依法推進(jìn)按比例安排殘疾人就業(yè)，認(rèn)真執(zhí)行稅收減免政策，鼓勵和扶持興辦福利企業(yè)、盲人按摩機(jī)構(gòu)、工(農(nóng))療機(jī)構(gòu)、輔助性工場等殘疾人集中就業(yè)單位，積極扶持殘疾人自主擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，扶持農(nóng)村殘疾人從事種養(yǎng)業(yè)、手工業(yè)和多種經(jīng)營，有序組織農(nóng)村殘疾人轉(zhuǎn)移就業(yè)，促進(jìn)殘疾人增加收入。同時多形式開發(fā)適合殘疾人就業(yè)的公益性崗位。

《貴州省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省民政廳等部門關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)扶助貧困殘疾人工作的意見的通知》（黔府辦發(fā)〔2006〕61號）中指出殘疾人就業(yè)保障金有結(jié)余的地區(qū)，可用殘疾人就業(yè)保障金對城鎮(zhèn)貧困殘疾人個體戶繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi)給予適當(dāng)補(bǔ)貼，以促進(jìn)和穩(wěn)定個體就業(yè)，并積極幫助下崗殘疾職工實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

《貴州省殘疾人就業(yè)辦法》（2012年12月25日省人民政府第69次常務(wù)會議通過，2013年3月1日起施行）中規(guī)定殘疾人就業(yè)實(shí)行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方針，鼓勵社會組織和個人通過各種渠道、多種形式，幫助、支持殘疾人就業(yè)；鼓勵殘疾人通過個體經(jīng)營、自主擇業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)等多種形式就業(yè)；用人單位安排1名盲人或者重度殘疾人就業(yè)的，按照安排2名殘疾人計算；公務(wù)員招考、錄用，不得拒絕符合條件的殘疾人報考，同等條件下優(yōu)先錄用殘疾人等。

初步建立了促進(jìn)殘疾人就業(yè)培訓(xùn)的長效工作機(jī)制。2011年5月，貴州省殘聯(lián)出臺了《貴州省2011年城鄉(xiāng)殘疾人職業(yè)培訓(xùn)實(shí)施意見》（黔殘聯(lián)［2011］92號）文件，進(jìn)一步提出堅持集中與分散相結(jié)合，采取普惠政策和特惠扶持保護(hù)措施，多渠道、多層次、多方式培訓(xùn)殘疾人，提高殘疾人就業(yè)率。

《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會保障體系和服務(wù)體系建設(shè)實(shí)施意見》（黔府辦發(fā)〔2012〕55號）確立了建立健全殘疾人社會保障制度、提高殘疾人社會保障水平的相關(guān)政策。文件提出，到2015年，建立起殘疾人“兩個體系”基本框架，使殘疾人基本生活、醫(yī)療、康復(fù)、教育、就業(yè)等基本需求得到制度性保障，殘疾人生活狀況進(jìn)一步改善。到2020年，殘疾人“兩個體系”更加完善，保障水平和服務(wù)能力大幅度提高，基本實(shí)現(xiàn)“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”的目標(biāo)。

2.政策執(zhí)行措施

（1）落實(shí)按比例就業(yè)政策

全省逐步規(guī)范了殘疾人按比例就業(yè)工作，確保機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織,按照一定比例安排殘疾人就業(yè),并為其選擇適當(dāng)?shù)墓しN和崗位”。同時，對于為按比例安排殘疾人就業(yè)的單位，嚴(yán)格做好保障金的征收。

（2）強(qiáng)化殘疾人職業(yè)教育與技能培訓(xùn)

依托各類職業(yè)院校、特教學(xué)校，為有就業(yè)愿望和培訓(xùn)愿望的殘疾人開展多形式、多層次的技能及創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，使殘疾人達(dá)到上崗要求或掌握初級以上職業(yè)技能，以提高殘疾人的就業(yè)能力與就業(yè)層次。

（3）創(chuàng)建殘疾人服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

縣級以上建立了規(guī)范的殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)和場所，逐步實(shí)現(xiàn)了與中國殘聯(lián)和全省各市（州）殘聯(lián)之間的互聯(lián)。通過提供即時崗位救助、公益崗位安置、落實(shí)崗位和社保補(bǔ)貼等扶持政策以及組織專場招聘、定向職業(yè)介紹等形式，綜合管理、促進(jìn)殘疾人勞動就業(yè)。

（4）推進(jìn)殘疾人就業(yè)多元化發(fā)展

鼓勵和扶持興辦福利企業(yè)、盲人按摩機(jī)構(gòu)、工（農(nóng)——療機(jī)構(gòu)、輔助性工場等殘疾人集中就業(yè)單位，認(rèn)真落實(shí)有關(guān)稅收優(yōu)惠政策，促進(jìn)殘疾人集中就業(yè)。

積極開發(fā)公益崗位。采取政府出資、政策扶持或者社會籌資等多種形式開發(fā)公益性崗位，優(yōu)先安排符合崗位要求的殘疾人就業(yè)。

完善資金扶持、小額貸款貼息、經(jīng)營場所租金優(yōu)惠、社會保險補(bǔ)貼、崗位補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免等殘疾人就業(yè)創(chuàng)業(yè)保護(hù)政策措施。

（二）貴州省殘疾人就業(yè)公共政策執(zhí)行存在的問題

1.政府尤其是地方政府對殘疾人就業(yè)促進(jìn)政策的執(zhí)行力不夠，未能將殘疾人就業(yè)納入政府績效考核制度、問責(zé)制度之中

當(dāng)前我國政府績效考核制度中，基本是將GDP增長等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為考核標(biāo)準(zhǔn)，對于殘疾人的民生問題尤其是就業(yè)問題解決與否及解決程度并未列入政府的績效考核指標(biāo)當(dāng)中，導(dǎo)致政府尤其是地方政府對殘疾人就業(yè)促進(jìn)政策的執(zhí)行力不夠。對于處于欠發(fā)達(dá)的貴州來說，這種情況尤為突出，政府尤其是貧困地區(qū)政府對殘疾人就業(yè)促進(jìn)政策的執(zhí)行力尤為低下。

2.鼓勵社會企業(yè)與組織安置殘疾人就業(yè)的激勵政策不力

從殘疾人就業(yè)的調(diào)查數(shù)據(jù)看，雖然在創(chuàng)造殘疾人就業(yè)崗位上，本省各級政府也一直在努力，但由于社會企業(yè)與組織缺乏政府鼓勵其安置殘疾人就業(yè)的有效激勵政策，加之社會對殘疾人的歧視、殘疾人自身能力不強(qiáng)、受教育程度低、存在自卑心理等多重原因，導(dǎo)致眾多企事業(yè)單位寧愿繳納殘疾人保障金也不愿意提供殘疾人崗位，多數(shù)企業(yè)選擇了繳納就業(yè)保障金來替代安排殘疾人就業(yè)，部分企業(yè)甚至拒絕、逃避繳納殘疾人就業(yè)保障金。據(jù)筆者了解，甚至省內(nèi)某三甲醫(yī)院幾年來一直拒絕、逃避繳納殘疾人就業(yè)保障金，最后保障金征收人員催繳時竟提出打折要求。這充分體現(xiàn)了政府的激勵政策缺乏及強(qiáng)制效果不足，雖然國家有規(guī)定必須安置殘疾人或繳納就業(yè)保障金，但某些大型企業(yè)視若無睹。強(qiáng)制力度達(dá)不到預(yù)期效果。

3.殘保金征收困難，殘疾人生活難以完整保障

殘疾人就業(yè)保障金簡稱殘保金，是指在實(shí)施分散按比例安排殘疾人就業(yè)的地區(qū)，凡安排殘疾人達(dá)不到省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定比例的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位和城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織，根據(jù)地方有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，按照年度差額人數(shù)和上年度本地區(qū)職工年平均工資計算交納用于殘疾人就業(yè)的專項資金。用于補(bǔ)貼殘疾人參加培訓(xùn)、教育和扶殘助學(xué)費(fèi)用；扶持殘疾人從事個體就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)及社區(qū)就業(yè)；扶持農(nóng)村殘疾人從事種養(yǎng)業(yè)、旅游及多種經(jīng)營；補(bǔ)貼殘疾人就業(yè)崗位和社會保險費(fèi)用；安排殘疾人就業(yè)單位為改善殘疾人就業(yè)條件，用于無障礙設(shè)施改造項目費(fèi)用補(bǔ)貼及獎勵安排殘疾人就業(yè)工作成績突出單位的費(fèi)用；適當(dāng)補(bǔ)助殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)支出及有關(guān)就業(yè)服務(wù)費(fèi)用補(bǔ)貼；組織就業(yè)困難殘疾人開展職業(yè)康復(fù)勞動費(fèi)用補(bǔ)貼；補(bǔ)貼困難殘疾人生活和社會保障費(fèi)用。

由于部分企業(yè)收入水平不高、或排斥殘疾人，事實(shí)上90%的企業(yè)并未安排殘疾人就業(yè)。有些安排了殘疾人就業(yè)的企業(yè)中，“掛靠”現(xiàn)象也十分普遍。企業(yè)與殘疾人簽訂勞動合同，按最低工資標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放待遇；同時又與殘疾人簽訂私下協(xié)議，他們不用到崗上班，企業(yè)也無須對其承擔(dān)支付工資外的任何責(zé)任。而有些企業(yè)甚至見收殘保金就躲，一直拖延的現(xiàn)象也比比皆是。

4.培訓(xùn)機(jī)構(gòu)與培訓(xùn)師資缺乏

就以筆者入學(xué)前所在殘聯(lián)機(jī)構(gòu)為例，殘聯(lián)的盲人按摩培訓(xùn)為初級三個月，中級一個半月，高級一個月。筆者在職期間，培訓(xùn)從未間斷，但每期培訓(xùn)人數(shù)都會超過額定的30人，甚至達(dá)到每期三十七八人，培訓(xùn)教師也僅僅數(shù)個，空閑時甚至借調(diào)到其他地區(qū)上課，全省培訓(xùn)中高級盲人按摩師的僅筆者所在單位一家。雖然殘聯(lián)一直倡導(dǎo)建設(shè)盲人醫(yī)療按摩的師資隊伍，但多年來并未見成效。

5.按比例存在一定問題

《貴州省殘疾人就業(yè)辦法》規(guī)定殘疾人就業(yè)實(shí)行集中就業(yè)與分散就業(yè)相結(jié)合的方針，集中使用殘疾人的用人單位依法享受國家規(guī)定的稅收減免優(yōu)惠。從集中和分散角度安排政策，妨礙了有針對性政策工具的使用。單向地對集中就業(yè)使用激勵性工具，對分散安排就業(yè)采用強(qiáng)制性工具，很難實(shí)現(xiàn)預(yù)期的政策意圖。

三、促進(jìn)貴州省殘疾人就業(yè)公共政策的建議

1.完善政府績效考核制度、問責(zé)制度和社會監(jiān)督機(jī)制，提高殘疾人就業(yè)促進(jìn)政策的執(zhí)行力

政府尤其是地方政府應(yīng)充分認(rèn)識到殘疾人就業(yè)保障是實(shí)現(xiàn)社會公平、維護(hù)社會弱勢群體利益、促進(jìn)社會和諧的重要任務(wù)，把殘疾人就業(yè)促進(jìn)工作納入各級政府政績考核和社會發(fā)展考核指標(biāo)體系中，使扶助殘疾人工作由愛心助殘上升為制度助殘，上升為剛性約束，以提高殘疾人就業(yè)促進(jìn)政策的執(zhí)行力。比如，把政府招錄公務(wù)員及政府部門工勤人員時是否依法專門開發(fā)了適合殘疾人就業(yè)的崗位、是否依法招錄了符合崗位要求的殘疾人、是否依法足額繳納了殘疾人就業(yè)保障金等內(nèi)容列入政府各部門各機(jī)關(guān)目標(biāo)考核指標(biāo)體系中；對拒不安置殘疾人又拒不繳納殘疾人就業(yè)保障金的政府機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法追究其行政乃至法律責(zé)任；可以通過政務(wù)公開，在適當(dāng)范圍內(nèi)公布政府機(jī)關(guān)單位安置殘疾人就業(yè)的執(zhí)行情況，利用社會監(jiān)督機(jī)制鞭策政府機(jī)關(guān)事業(yè)單位帶頭按比例安置殘疾人就業(yè)，履行應(yīng)盡的社會責(zé)任和義務(wù)。

2.健全殘疾人就業(yè)服務(wù)配套政策

堅持政府主導(dǎo)、社會參與的原則，充分發(fā)揮各級殘聯(lián)和殘疾人就業(yè)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)的職能作用，聯(lián)合人力資源與社會保障、教育、工會等相關(guān)部門，把殘疾人就業(yè)服務(wù)納入相關(guān)部門的工作內(nèi)容。一是通過加強(qiáng)各級殘疾人聯(lián)合會的殘疾人就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，免費(fèi)為殘疾人集中就業(yè)、分散按比例就業(yè)和個體開業(yè)提供就業(yè)信息、職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹、職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)評估、職業(yè)能力評定等服務(wù)項目，以提高殘疾人就業(yè)率和就業(yè)質(zhì)量；二是殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，通過建立統(tǒng)一的多功能殘疾人就業(yè)信息網(wǎng)絡(luò)，以全面、及時、準(zhǔn)確地掌握殘疾人勞動力資源情況，掌握用人單位的用工信息、空崗信息，為用人單位和求職殘疾人提供快捷、方便的服務(wù)；三是開展無障礙設(shè)施建設(shè)和開展信息交流無障礙工作，為殘疾人就業(yè)提供更有利的物質(zhì)條件和就業(yè)環(huán)境；四是通過殘疾人的職業(yè)康復(fù)，幫助殘疾人恢復(fù)或補(bǔ)償功能，提升其就業(yè)能力。通過這四個方面的就業(yè)服務(wù)配套政策，為殘疾人就業(yè)提供全方位服務(wù)。其中，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)殘疾人教育及職業(yè)培訓(xùn)對提升殘疾人人力資本和就業(yè)能力的重要基礎(chǔ)功能。

3.建立對殘疾人就業(yè)公共政策監(jiān)管和評估機(jī)制

建立貴州省殘疾人就業(yè)公共政策評估指標(biāo)體系,采取對比、抽樣、定性分析的方式開展評估工作。同時將殘疾人就業(yè)公共政策監(jiān)管、評估與有關(guān)部門和個人的獎懲聯(lián)系起來,使監(jiān)管、評估效果落到實(shí)處。

4.發(fā)揮政府職能，創(chuàng)建更多殘疾人就業(yè)崗位

政府可以發(fā)揮行政職能，通過開辦福利企業(yè)、扶持中小企業(yè)、創(chuàng)建公益性崗位來刺激就業(yè)，進(jìn)一步增加殘疾人就業(yè)崗位。同時采取強(qiáng)制性措施，對于條件優(yōu)異或條件優(yōu)異卻拒不交殘保金的單位，實(shí)行行政制裁，以此促進(jìn)殘疾人崗位的增設(shè)，保障殘疾人就業(yè)。

5.建立健全政府鼓勵社會企業(yè)與組織安置殘疾人就業(yè)激勵政策

倡導(dǎo)企業(yè)針對現(xiàn)有分散按比例安排就業(yè)政策缺乏激勵、強(qiáng)制不足的特點(diǎn)，一要加大就業(yè)保障金的征收力度，二要加強(qiáng)就業(yè)保障金的使用管理。作為強(qiáng)制型政策，要讓就業(yè)保障金的征繳體現(xiàn)出懲罰的威力。對于有能力安排殘疾人就業(yè)的單位，要切實(shí)保證讓殘疾人到其單位崗位上去，并可能的創(chuàng)造更多的殘疾人崗位；對于確實(shí)不能安排殘疾人上崗的單位，要做好保障金的征收工作，嚴(yán)令禁止各種違反保障金征收的行為；而對每一個安置行為，均進(jìn)行激勵。只有這樣才會讓更多的企業(yè)愿意量力而行、傾力而為。

6.倡導(dǎo)公平，確保各企業(yè)與殘疾人共同利益

由于《貴州省殘疾人就業(yè)辦法》中只單向?qū)邪仓镁蜆I(yè)進(jìn)行激勵，這邊導(dǎo)致了分散安排殘疾人就業(yè)的企業(yè)積極性不高。公共政策制定者應(yīng)該以此為出發(fā)點(diǎn)，倡導(dǎo)公平，注重公平與效率，讓激勵機(jī)制能更多地惠及每個集中安置殘疾人就業(yè)的企業(yè)。

［1］《2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報（第1號）》

［2］《2013年貴州省殘疾人事業(yè)統(tǒng)計公報》

［3］《貴州省殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要（2011-2015年）》.