“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)法定職能的表達(dá)與實(shí)踐——以M鎮(zhèn)為例

吳 艷

（云南交通職業(yè)技術(shù)學(xué)院社科部 云南 昆明 650101）

“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能存在于法律制度的規(guī)定之中，也存在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作實(shí)踐之中。因此，有必要從文本制度的規(guī)定和現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的實(shí)踐的視角，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行比較分析，從而對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確定位。

一、“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)法定職能

2004年《地方組織法》第九條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)職能進(jìn)行規(guī)定，即（一）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行；（二）在職權(quán)范圍內(nèi)通過(guò)和發(fā)布決議；（三）根據(jù)國(guó)家計(jì)劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃；（四）審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；（五）決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實(shí)施計(jì)劃；（六）選舉本級(jí)人民代表大會(huì)主席、副主席；（七）選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)；（八）聽(tīng)取和審查鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的工作報(bào)告；（九）撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；（十）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（十一）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（十二）保障少數(shù)民族的權(quán)利；（十三）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利。由此可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的法定職能主要有發(fā)布權(quán)、審查和批準(zhǔn)權(quán)、決定權(quán)、選舉權(quán)、撤銷權(quán)、保護(hù)權(quán)和保障權(quán)等。第六十一條對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行了規(guī)定，即：（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，發(fā)布決定和命令；（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。由此看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)法定職能主要有執(zhí)行權(quán)、保護(hù)權(quán)、保障權(quán)等。與此同時(shí)，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革為主要內(nèi)容的綜合改革由此拉開(kāi)了序幕。溫家寶在2005年中央農(nóng)村工作會(huì)議上的講話中提出：“推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的出發(fā)點(diǎn)和目的，是為了轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)，說(shuō)到底是為了更好地發(fā)揮行政效能，更好地為“三農(nóng)”服務(wù)”。與此同時(shí)，在講到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)中，溫家寶提出要著力抓好三方面工作之一就是：“抓轉(zhuǎn)變職能，努力建設(shè)服務(wù)型、法制型政府。要按照有所為、有所不為的原則，適當(dāng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟(jì)管理上的職能。切實(shí)把工作重點(diǎn)從直接抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、催種催收等具體事務(wù)轉(zhuǎn)到對(duì)農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)以及營(yíng)造發(fā)展環(huán)境上來(lái)。同時(shí)要努力提高社會(huì)管理和公共服務(wù)水平。按照依法行政的原則，宣傳、落實(shí)好黨和國(guó)家的政策、法律，規(guī)范自身的行為，保障農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)”。這為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變指明了方向。接著，2006年9月，溫家寶在國(guó)務(wù)院召開(kāi)全國(guó)農(nóng)村綜合改革工作會(huì)議發(fā)表了重要講話中強(qiáng)調(diào)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)強(qiáng)化三方面的職能：一是為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境，二是為農(nóng)民提供更多公共服務(wù)，三是為農(nóng)村構(gòu)建和諧社會(huì)創(chuàng)造條件。同時(shí)，要把不應(yīng)該由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)事務(wù)交給市場(chǎng)、中介組織和村民自治組織?！?006年10月8日國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于做好農(nóng)村綜合改革工作有關(guān)問(wèn)題的通知》中強(qiáng)調(diào)：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要重點(diǎn)強(qiáng)化以下職能：穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民的主體地位和權(quán)益，組織農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系；加快農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展，為農(nóng)民提供更多的公共服務(wù)；加強(qiáng)社會(huì)管理，開(kāi)展農(nóng)村扶貧和社會(huì)救助，化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，保持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；推動(dòng)農(nóng)村民主政治建設(shè)和村民自治，提高農(nóng)民的民主法制意識(shí)”。2009年1月27日中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳《中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能改革指導(dǎo)意見(jiàn)提出：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)要貫徹落實(shí)好黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策和法律法規(guī)，做好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民工作?，F(xiàn)階段，應(yīng)主要圍繞促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧四個(gè)方面全面履行職能。不同類型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要結(jié)合實(shí)際，確定工作重點(diǎn)。要把經(jīng)濟(jì)工作的著力點(diǎn)放在營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境、扶持典型進(jìn)行示范引導(dǎo)上來(lái)，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和水平。做好鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新型農(nóng)村服務(wù)體系建設(shè)，落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)措施，著力解決群眾生產(chǎn)生活中的突出問(wèn)題，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。尊重農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不得干預(yù)企業(yè)的具體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。要著力增強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。拓寬服務(wù)渠道，改進(jìn)服務(wù)方式，通過(guò)“一站式”服務(wù)、辦事代理制等多種形式，方便群眾辦事。推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格依法履行職責(zé)。綜合發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解的作用，及時(shí)化解農(nóng)村社會(huì)矛盾，確保社會(huì)穩(wěn)定。指導(dǎo)村民自治，推動(dòng)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)組織健康發(fā)展，增強(qiáng)社會(huì)自治功能。上級(jí)黨委、政府要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變職能創(chuàng)造條件。增加財(cái)政投入，切實(shí)保障工作經(jīng)費(fèi)，增強(qiáng)鄉(xiāng)履行職責(zé)的能力。依法賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)展快、人口吸納能力強(qiáng)的小城鎮(zhèn)相應(yīng)行政管理權(quán)限。嚴(yán)格控制對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)的“一票否決”事項(xiàng)，堅(jiān)決清理和規(guī)范各種評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核由縣級(jí)黨委、政府統(tǒng)一組織，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的事項(xiàng)，不得列入考核范圍。上級(jí)部門派駐或設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式、提高服務(wù)質(zhì)量?！盵1]

二、“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的實(shí)踐

農(nóng)業(yè)稅取消之后，M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的實(shí)際職能運(yùn)行的怎樣呢？筆者對(duì)M鎮(zhèn)進(jìn)行調(diào)查發(fā)現(xiàn)：其一，M鎮(zhèn)和我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一樣，都實(shí)行上級(jí)黨委管理下級(jí)干部的辦法。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人也進(jìn)行選舉，但是在選舉時(shí)大多依據(jù)上級(jí)黨委的意志進(jìn)行投票。其二，農(nóng)業(yè)稅取消后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的工作基本上是隨著上級(jí)中心工作走，跟著縣里下達(dá)的任務(wù)忙，圍著檢查考核轉(zhuǎn)，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)無(wú)心履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。其三，新的工作任務(wù)增加。農(nóng)業(yè)稅取消之后，M鎮(zhèn)政府不用再催交農(nóng)業(yè)稅，在原來(lái)的計(jì)劃生育、綜治維穩(wěn)、烤煙、招商引資、安全生產(chǎn)等工作基礎(chǔ)之上又增加了一些新任務(wù)，例如：新農(nóng)村建設(shè)、新農(nóng)合、養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保等等。其四，責(zé)任狀管理被普遍使用。由于壓力型體制和政府行為的慣性，每年縣里都要以責(zé)任狀形式向M鎮(zhèn)政府下達(dá)任務(wù)，然后M鎮(zhèn)政府也是通過(guò)責(zé)任狀方式向各村委會(huì)安排工作，通過(guò)簽訂責(zé)任狀方式層層落實(shí)工作。其五，重點(diǎn)工作突出。M鎮(zhèn)政府的工作重點(diǎn)仍然是抓招商引資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、綜治維穩(wěn)等具體事務(wù)中，尤其是烤煙的生產(chǎn)收購(gòu)工作，這是政治任務(wù)，如果不能完成的話，M鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)就會(huì)被行政問(wèn)責(zé)，而對(duì)農(nóng)戶和各類經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行示范引導(dǎo)、提供政策服務(wù)以及營(yíng)造發(fā)展環(huán)境則很少涉及。其六，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作壓力增加。M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的日常工作都是圍繞縣級(jí)政府和縣委的命令、責(zé)任狀和文件進(jìn)行，完成的好與壞都會(huì)影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的升降，尤其是“一票否決制”的實(shí)行更是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的緊箍咒，因此，他們必須無(wú)條件地完成工作任務(wù)。

為了解M鎮(zhèn)村民對(duì)“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的期望，筆者對(duì)村民進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，從而傾聽(tīng)村民的心聲，收回的有效問(wèn)卷57份對(duì)下述兩道多選題的總選擇人數(shù)和占總?cè)藬?shù)的比例分別如下表1：

表1 M鎮(zhèn)村民對(duì)“后農(nóng)業(yè)時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的期望

從表1中可以看出第一道多項(xiàng)選擇按人數(shù)選擇的多少進(jìn)行排序是：E.進(jìn)行道路、水利等公共建設(shè)；F.發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)；D.發(fā)展經(jīng)濟(jì)；C.社會(huì)治安；G.保障農(nóng)民民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益；B.計(jì)劃生育；H.辦理上級(jí)人民政府交辦的事項(xiàng)；A.征收稅費(fèi)。從這個(gè)順序可以看出村民期盼的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的職能應(yīng)該是能提供公共服務(wù)和幫他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)。然而，根據(jù)筆者的田野調(diào)查得知，現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能排序則是：H.辦理上級(jí)人民政府交辦的事項(xiàng)；C.社會(huì)治安；D.發(fā)展經(jīng)濟(jì)；B.計(jì)劃生育；F.發(fā)展文化、教育、衛(wèi)生等事業(yè)；E.進(jìn)行道路、水利等公共建設(shè)；G.保障農(nóng)民民主權(quán)利和經(jīng)濟(jì)利益。這現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能與村民理想中鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能有很大差距。第二道多項(xiàng)選擇按人數(shù)選擇的多少進(jìn)行排序是：B.帶領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)；D.改善村子基礎(chǔ)設(shè)施；C.保護(hù)農(nóng)民權(quán)利；A.提供公共服務(wù)。從這個(gè)多項(xiàng)選擇的排序來(lái)看：一是村民們希望政府帶領(lǐng)他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而盡快擺脫貧困狀態(tài)，實(shí)際上，M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)在縣級(jí)政府發(fā)文的指示下也在好多村搞特色農(nóng)產(chǎn)品，但因沒(méi)有形成特色農(nóng)產(chǎn)品的規(guī)模化，也很難讓村民們?cè)鲩L(zhǎng)收入。二是要加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使他們改善生活環(huán)境，因M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)只能維持工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也就沒(méi)有多余的錢進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，所以好多村子也就沒(méi)有基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

可以說(shuō)，M鎮(zhèn)村民所期望的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能與中央政府提出的不謀而合，那就是：促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入，強(qiáng)化公共服務(wù)、著力改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主、促進(jìn)農(nóng)村和諧四個(gè)方面全面履行職能。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能的界定，學(xué)者們也提出了自己的一些建議。例如李昌平認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的主要的職能應(yīng)該有三個(gè)：“一是服務(wù)‘以工補(bǔ)農(nóng)’，高效提供農(nóng)村公共服務(wù)。今后，每年都會(huì)有數(shù)千億（會(huì)逐年增加）的資金轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村，如何為農(nóng)民提供高效的公共服務(wù)（如：醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、環(huán)境治理與保護(hù)、技術(shù)普及與應(yīng)用、社會(huì)治安、就業(yè)等），將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)；二是建設(shè)小城鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要承擔(dān)起統(tǒng)籌新鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)的任務(wù)，建設(shè)、管理、維護(hù)小城鎮(zhèn)也將是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的重要職能；三是管理國(guó)有的現(xiàn)代化后備資源，如森林、礦產(chǎn)、河流等?，F(xiàn)在階段，國(guó)家可以放棄地租，但礦產(chǎn)、森林、河流等資源依然是可持續(xù)工業(yè)化的命脈，國(guó)家不會(huì)放棄控制權(quán)，因此未來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)將依然承擔(dān)管理這些戰(zhàn)略資源的任務(wù)。”[2]陳文勝認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)主要有三大職能：“一是生存權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的生存權(quán)利，包括大病救治、弱勢(shì)群體的扶助、人身安全等；二是政治權(quán)利保障。主要是保障農(nóng)村居民的民主權(quán)利，如保障農(nóng)民在村民自治中的民主權(quán)利應(yīng)該是鄉(xiāng)政府的法定職責(zé)；三是公共產(chǎn)品保障。主要是保障農(nóng)村居民生產(chǎn)和生活的公共產(chǎn)品，如水、電、路、文化事業(yè)建設(shè)及科學(xué)技術(shù)的普及推廣等?！盵3]王精兵認(rèn)為：“新階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的基本職能是執(zhí)行政策法規(guī)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，搞好社會(huì)管理，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，強(qiáng)化公共服務(wù)，維護(hù)和諧穩(wěn)定。執(zhí)行政策法規(guī)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的基本要求，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、搞好社會(huì)管理、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、強(qiáng)化公共服務(wù)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的主要職能職責(zé)；維護(hù)和諧穩(wěn)定，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的重大使命。”[4]王曉曉根據(jù)黨的十六大報(bào)告中明確指出，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能定位為“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”四個(gè)大的方向。[5]

雖然學(xué)者們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能界定表述各異，但是都一致認(rèn)定公共服務(wù)、社會(huì)管理、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定等是當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該履行的職能，這與中央精神、農(nóng)民期望是一樣的。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)法定職能與實(shí)際職能的背離與統(tǒng)一

通過(guò)對(duì)“后農(nóng)業(yè)時(shí)代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)法定職能與實(shí)際職能的對(duì)比考察，發(fā)現(xiàn)法定職能與實(shí)際職能存在差距。這恰恰類似于黃宗智先生提出的“法律的表達(dá)與實(shí)踐”之間的背離與統(tǒng)一問(wèn)題。[6]具體表現(xiàn)在：

一方面，部分法定職能在實(shí)踐中并沒(méi)有履行。一是法定選舉權(quán)的形式化。從新中國(guó)成立后至今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的法定職能中都有“選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)”的規(guī)定，但事實(shí)上，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的選舉只是形式上的選舉，而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的任命卻是掌握在上級(jí)政權(quán)組織及其領(lǐng)導(dǎo)人的手中，這表明實(shí)際的選舉權(quán)與法定選舉權(quán)是有差距的。還有《地方組織法》對(duì)改革開(kāi)放以后的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)有選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)，鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的職權(quán)規(guī)定，但是從目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的選拔來(lái)看，用人權(quán)力還是集中在上級(jí)手里。二是法定決定權(quán)的虛化。幾乎每個(gè)時(shí)期的法律都規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)擁有決定權(quán)，但在實(shí)踐上只有執(zhí)行而沒(méi)有決定的權(quán)力。例如《地方組織法》規(guī)定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)有決定本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃及民政工作的實(shí)施計(jì)劃，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)、文化和民政等方面的工作計(jì)劃都是由上級(jí)機(jī)關(guān)安排計(jì)劃的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)只要按照上級(jí)的安排執(zhí)行就可以了。

另一方面，根據(jù)我國(guó)《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)幾乎承擔(dān)著除國(guó)防、外交、海關(guān)、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控之外的與上級(jí)政府同樣的行政管理職能，另外，《地方組織法》也規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)必須“執(zhí)行上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決定和命令”和“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”，這造成了縣鄉(xiāng)事權(quán)模糊、職責(zé)不清，這為縣級(jí)政府任意安排本該由本級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)找到了“合法性依據(jù)”，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)以完成上級(jí)政府的任務(wù)和考核指標(biāo)為頭等大事，基本沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的余地，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)變成主要完成上級(jí)交辦工作任務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)了。正如徐勇所言：“中國(guó)是一個(gè)由中央、省、市(地級(jí))、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))5 級(jí)政府構(gòu)成的行政體系，政府任務(wù)會(huì)逐步增多，越是到了最低一級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)時(shí)，政府任務(wù)和目標(biāo)呈幾何級(jí)數(shù)增加，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)成為一個(gè)面對(duì)上級(jí)、主要完成上級(jí)任務(wù)的機(jī)構(gòu)。”[7]例如在“后農(nóng)業(yè)稅時(shí)代”期間M鎮(zhèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)職能，法定職能主要有政治職能、經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)管理職能、文化職能等，但在M鎮(zhèn)實(shí)際工作除了履行法定職能之外，還有各種額外的工作任務(wù)，如：一是各種臨時(shí)性工作和任務(wù)、每年的幾十種檢查、各種接待、會(huì)議安排以及階段性工作；二是M鎮(zhèn)簽訂目標(biāo)責(zé)任書的上級(jí)任務(wù)多達(dá)上百項(xiàng)，“一票否決”的目標(biāo)責(zé)任書也有近10項(xiàng)；三是M鎮(zhèn)政府作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)組織，要負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)，即行使管理“塊塊”的職能；四是處于地方政績(jī)的驅(qū)動(dòng)，鎮(zhèn)政府還要從事許多能夠顯示其地方政績(jī)的事務(wù)，這些事務(wù)主要是貫徹上級(jí)精神。

由此可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的法定職能雖然在表達(dá)上力求完備和理想化，但實(shí)際職能則更注重上級(jí)安排的工作任務(wù)。

［1］中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院辦公廳.中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)（中辦發(fā)［2009］）4號(hào)［Z］.

［2］李昌平.鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制變遷的思考——再談“后稅費(fèi)時(shí)代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制與農(nóng)村政策體系重建［J］.當(dāng)代世界社會(huì)主義理論問(wèn)題，2005（2）.

［3］陳文勝.鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革從何處破題［J］.發(fā)展，2010（7）.

［4］王精兵.深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的幾點(diǎn)思考［J］.湖南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（2）.

［5］王曉曉.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革中存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］.湛江師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（1）.

［6］張曉輝.多民族社會(huì)中的法律與文化［M］.法律出版社，2011.

［7］徐勇.現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財(cái)政的終結(jié)［J］.華南師范大學(xué)學(xué)報(bào)，2006（2）.