水利水電工程建設(shè)臨時用地問題的探討

楊隨柱

(新疆伊犁河流域開發(fā)建設(shè)管理局， 新疆 烏魯木齊　830000)

水利水電工程建設(shè)臨時用地問題的探討

楊隨柱

(新疆伊犁河流域開發(fā)建設(shè)管理局， 新疆 烏魯木齊830000)

【摘要】大中型水利水電工程建設(shè)項目中的臨時用地是一定期限內(nèi)占有和使用的土地，可能會給土地和土地上的附著物帶來損害，因此臨時用地手續(xù)的批準和使用完畢后的交付很難實現(xiàn)。本文就臨時用地主要涉及的經(jīng)濟補償合同、使用后土地的恢復(fù)及有效控制工程投資問題進行了探討，并提出了通過法律手段，規(guī)范臨時用地的使用要求、補償標準等意見。

【關(guān)鍵詞】工程建設(shè)項目； 臨時用地； 土地復(fù)墾方案

建設(shè)項目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用土地，由縣級國土資源局批準。土地使用者即建設(shè)單位應(yīng)當和土地權(quán)屬人(土地使用權(quán)人)簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補償費。建設(shè)單位應(yīng)當按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。臨時使用土地期限一般不超過兩年[2]。水利水電工程臨時用地包括兩類：一類是工程建設(shè)施工臨時用地，包括工程建設(shè)施工中設(shè)置的臨時加工車間、修配廠、攪拌站、預(yù)制場、材料堆場、運輸?shù)缆泛推渌R時設(shè)施用地，工程建設(shè)中的取土棄土所需要臨時使用的土地；另一類是地質(zhì)勘查過程中的臨時用地，包括因輸水隧洞、廠址、壩址、進場道路等選址對工程地質(zhì)、水文等地質(zhì)情況進行勘測所需要臨時使用的土地。上述臨時用地中的輸水隧洞工程、壩址的勘探，瀝青混凝土心墻壩中的添加劑料場及砂石料場的選址具有明顯不可替代和稀缺的特點，對控制工程的投資規(guī)模意義重大，因此在實踐中常常遇到以下問題需要解決。

1臨時用地批復(fù)和運作中的主要問題

1.1臨時使用土地的合同簽訂與征用審批手續(xù)困難多阻力大

臨時用地的使用人(以下簡稱建設(shè)單位)應(yīng)同土地所有人簽訂臨時使用土地的合同，如果是國有土地，使用者要同土地行政主管部門簽訂臨時使用土地的合同；如果是集體所有土地，則同農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或村民委員會簽訂合同[1]。在合同中應(yīng)當約定臨時用地的范圍、面積、期限、補償費用等條款。關(guān)于臨時用地的土地補償費用，目前法律沒有明確規(guī)定，由雙方在合同中約定[2]。因國有土地或集體所有土地中的國家、集體和村委會是一個抽象的概念，這樣一個抽象的概念無法具體行使其法定的權(quán)利，因此，現(xiàn)實中均由具體的人員來完成權(quán)利的行使。由于土地補償費直接補償?shù)絺€人，所以土地補償費用通常會被抬高，甚至高出該項目永久用地的征收標準，導(dǎo)致建設(shè)單位無法簽訂用地合同。由于用地合同是土地行政主管部門受理臨時用地申請的支撐文件，若無用地合同，土地行政主管部門不予受理，臨時用地手續(xù)辦理就此停滯。

1.2臨時用地很難恢復(fù)原狀致使無法交付土地權(quán)屬人

土地復(fù)墾義務(wù)人(即建設(shè)單位)按照土地復(fù)墾方案的要求完成土地復(fù)墾任務(wù)后，應(yīng)當按照國土資源部的規(guī)定向所在地縣級國土資源局申請驗收，接到申請的國土資源局應(yīng)當會同同級農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護等有關(guān)部門進行驗收[3]。大中型水利水電工程建設(shè)中的取土用地，一般規(guī)模大且集中，如大壩使用的砂石料場，往往會形成數(shù)百萬方的料坑，恢復(fù)原狀幾乎沒有可能。土地復(fù)墾是指對生產(chǎn)建設(shè)活動和自然災(zāi)害損毀的土地采取整治措施，使其達到可供利用狀態(tài)的活動[2]。臨時用地不可改變土地使用性質(zhì)和土地權(quán)屬，一旦使用目的達到后就要及時歸還土地于土地權(quán)屬人。實踐中，僅僅達到可利用狀態(tài)，土地權(quán)屬人是拒絕接受的。即使經(jīng)行業(yè)主管部門(農(nóng)業(yè)、草原、林業(yè)及環(huán)境保護等有關(guān)部門)的驗收合格，也無法交還給土地權(quán)屬人。為了解決糾紛，建設(shè)單位往往采用辦理臨時用地手續(xù)，按照永久用地標準補償?shù)霓k法獲得使用土地權(quán)，即“臨時用地不臨時”。由于臨時用地需要繳納耕地占用稅、土地復(fù)墾費、臨時用地管理費，若是林地(草地)還需繳納森林(草地)植被恢復(fù)費等稅費這無疑提高了工程造價。

2對臨時用地征用措施及控制工程造價的探討

2.1在土地法中明確臨時用地的補償標準

合同是平等主體的自然人、法人、其他組織者之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議[4]。建設(shè)單位和土地權(quán)屬人法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方。由于臨時用地的不可替代和稀缺性，臨時用地土地補償費的標準很容易超過永久征收土地補償標準(土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的16倍；征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，按照工程所在省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準執(zhí)行)[5]，為避免當?shù)鼐用駥ν豁椖客夭煌瑑r產(chǎn)生意見，促成建設(shè)單位順利簽訂臨時用地合同，建議有關(guān)部門明確大中型水利水電工程臨時用土地補償費的標準，可為建設(shè)單位和土地權(quán)屬人簽訂合同時提供依據(jù)。

2.2對臨時用地的范圍列入土地利用總體規(guī)劃和土地年度計劃

由于臨時征用土地不改變土地權(quán)屬，只是使用權(quán)的暫時轉(zhuǎn)移，征用土地實際是一種市場行為，對方可以漫天要價，造成建筑工程成本的無限擴大，建設(shè)單位愿意接受就簽訂用地合同，否則就無法取得使用權(quán)。鑒于臨時用地是工程建設(shè)重要的不可替代和稀缺性資源配置，補償標準由土地權(quán)屬人單方任意定價，擾亂了市場價格秩序，也造成用地合同雙方的不公平交易，因此，依法確定水利水電工程建設(shè)項目臨時用地價格體系就變得十分必要，并應(yīng)當納入項目所在地的土地利用總體規(guī)劃中，項目核準或者可行性研究報告批準后，項目臨時用地一并列入土地利用年度計劃。使建設(shè)單位和土地權(quán)屬人成為平等合同主體。在簽訂臨時用地合同的過程中，土地所有人不得拒絕與建設(shè)單位簽訂合同，也不能利用自己的優(yōu)勢地位強迫建設(shè)單位接受一些不公平的條款。

2.3重新定義臨時用地

將臨時用地按用途劃分，變更為按是否能夠恢復(fù)原用途劃分。即工程建設(shè)用地凡是不需要征收，能夠復(fù)墾恢復(fù)原土地用途的，均歸為臨時用地范圍。工程建設(shè)用地凡是需要征收，或雖然不需要征收但不能恢復(fù)原土地用途的，均歸為永久用地范圍，以便建設(shè)單位報批建設(shè)用地手續(xù)時能夠順利通過國土資源部門對“節(jié)約集約用地”的審查。

2.4將臨時用地列入工程占地和淹沒區(qū)實物調(diào)查工作當中

水利水電工程建設(shè)征地前都需開展實物調(diào)查工作，在此之前，需省級人民政府(自治區(qū)、直轄市)發(fā)布通告，禁止在工程占地和淹沒區(qū)新增建設(shè)項目和遷入人口[5]。實物調(diào)查成果為論證工程規(guī)模、比選工程設(shè)計方案、確定征地補償投資以及征地移民實施等提供基礎(chǔ)資料。實踐中，由于水利水電工程的報批程序復(fù)雜，持續(xù)時間長，等工程初步設(shè)計報告獲得批復(fù)，辦理取土料場或其他臨時用地手續(xù)時，往往會遇到經(jīng)批準的報告中所列的臨時用地已經(jīng)搶建了項目或變成了他人的料場的情況。就拿料場來說，建設(shè)單位因工程施工而動用砂、石、土，但不將其投入流通領(lǐng)域以獲取礦產(chǎn)品營利為目的，或就地采挖砂、石、土用于公益性建設(shè)的，不辦理采礦許可證，不繳納資源補償費。若采購將發(fā)生資源補償費成本；若更換取料場地點將增加運距成本。因此，將臨時用地納入工程占地和淹沒區(qū)實物調(diào)查工作當中，可避免發(fā)生新增建設(shè)項目和遷入人口，以便控制工程造價，同時為項目獲批后辦理臨時用地手續(xù)做好了準備。

2.5前置土地復(fù)墾方案報批的時間，有效控制工程造價

生產(chǎn)建設(shè)活動損毀的土地，按照“誰損毀，誰復(fù)墾”的原則，由生產(chǎn)建設(shè)單位負責(zé)復(fù)墾。建設(shè)單位應(yīng)當在辦理建設(shè)用地申請或者采礦權(quán)申請手續(xù)時，隨有關(guān)報批材料報送土地復(fù)墾方案。土地復(fù)墾義務(wù)人未編制土地復(fù)墾方案或者土地復(fù)墾方案不符合要求的，有批準權(quán)的人民政府不得批準建設(shè)用地，有批準權(quán)的國土資源主管部門不得頒發(fā)采礦許可證[2]。發(fā)改委對項目的批復(fù)文件是國土資源部門受理臨時用地申請的必備件，一旦發(fā)改委的批復(fù)下達后，項目的投資包括臨時用地的復(fù)墾費用就已經(jīng)核定。假如項目批復(fù)后建設(shè)單位向國土資源部門申請臨時用地手續(xù)時，由于土地復(fù)墾方案不符合要求，需要重新編制，獲批的復(fù)墾方案所計列的土地復(fù)墾費用便超出發(fā)改委已經(jīng)批準的土地復(fù)墾費用，將產(chǎn)生投資缺口。因此，將土地方案報批的時間前置，經(jīng)國土資源部門對土地復(fù)墾方案審批后，將資金列入“工程初步設(shè)計階段建設(shè)征地移民安置規(guī)劃專題報告”后報發(fā)改委批準項目，可降低資金缺口風(fēng)險。

3結(jié)語

臨時用地是指在建設(shè)施工過程中或者地質(zhì)勘查過程中需要臨時使用國有或者集體所有的土地，使用完畢后，即恢復(fù)土地原狀、歸還土地所有權(quán)人的行為。臨時用地手續(xù)很難獲得批準，使用完后又很難恢復(fù)原狀，即存在“征不來，交不掉”的現(xiàn)狀。要通過法律手段，規(guī)范臨時用地的使用要求、補償標準，重新定義臨時用地的基本概念，同時將臨時用地納入項目所在地的土地利用總體規(guī)劃或年度使用計劃。工程前期工作中，將臨時用地等同永久征收土地對待，一并列入工程占地和淹沒區(qū)實物調(diào)查工作當中，前置土地復(fù)墾方案的編制和報批時間。進一步規(guī)范施工臨時用地的使用與管理，在充分保護當?shù)鼐用竦睦娴耐瑫r，也為水利水電工程建設(shè)創(chuàng)造良好的施工環(huán)境。

參考文獻

[1]中國法制出版社.中華人民共和國土地管理法[Z].北京：中國法制出版社，2013.

[2]法律出版社法規(guī)中心.土地糾紛處理依據(jù)與解讀[Z].北京：法律出版社，2011.

[3]中國法制出版社.土地復(fù)墾條例[Z].北京：中國法制出版社,2011.

[4]國務(wù)院法制辦公室.中華人民共和國合同法[Z].北京：中國法制出版社,2014.

[5]中國法制出版社.大中型水利水電工程建設(shè)征地補償和移民安置條例[Z].北京：中國法制出版社，2006.

Discussion on temporary land use problem in water conversancy and

hydropower engineering construction

YANG Suizhu

(XinjiangYiliRiverBasinDevelopmentandConstructionAdministration,Urumqi830000,China)

Abstract：Temporary land in large and medium-sized water conservancy and hydropower engineering construction project refers to occupied and used land within certain period. It may damage land and attachments on the land. Therefore, it is difficult to realize approval of temporary land procedures and delivery after use. In the paper, economic compensation contract mainly involved in temporary land, land recover after use and effective control of project investment are discussed. Advices such as use requirements, compensation standards and other suggestions of temporary land to be regulated through legal means are given.

Key words：engineering construction project; temporary land; land reclamation plan

中圖分類號：TV511

文獻標志碼：A

文章編號：1005-4774(2015)12-0001-03

DOI:10.16616/j.cnki.11-4446/TV.2015.12.001