當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的“效率”邏輯與生態(tài)轉(zhuǎn)型

李永安 高月梅

摘要：現(xiàn)行集體所有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排以現(xiàn)代化建設(shè)的“效率”為邏輯，“方便”政府征地和工業(yè)化的低成本和快速推進(jìn)。而農(nóng)地主體的權(quán)益規(guī)定模糊，特別是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定以及以此相聯(lián)系的責(zé)、權(quán)、利不清，造成人與自然、人與社會雙重關(guān)系緊張的生態(tài)困境。眾多學(xué)者對此多有爭議并各自提出自己的觀點，但仍未形成共識?，F(xiàn)行農(nóng)地制度必須實現(xiàn)生態(tài)轉(zhuǎn)型才能走出困局：首先要改變理念，由經(jīng)濟(jì)人思維向生態(tài)人思維轉(zhuǎn)變；其次要明確土地責(zé)任權(quán)，實現(xiàn)國家（政府國土資源權(quán)，以及農(nóng)民主體的土地財產(chǎn)所有權(quán)的“兩權(quán)制衡”，從制度上消除投機行為的操作空間，在此基礎(chǔ)上理順政府、農(nóng)民與市場的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；效率邏輯；生態(tài)轉(zhuǎn)型

中圖分類號： F3211文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號：1002-1302（201412-0481-03

改革開放至今，一方面隨著形勢的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革紅利已經(jīng)消失，需要通過農(nóng)地流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)農(nóng)地資源配置的適度規(guī)模經(jīng)營，以適應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及人地結(jié)合的需要；另一方面，在順應(yīng)快速工業(yè)化、城市化的農(nóng)地非農(nóng)流轉(zhuǎn)（國家征地過程中，以政代法，農(nóng)民沒有參與市場博弈的地位，使公共權(quán)力的負(fù)外部性問題突出，導(dǎo)致征地沖動不減、土地財政依賴、利益分化嚴(yán)重、階層矛盾尖銳等問題，造成人與自然、人與社會雙重關(guān)系緊張。雖然我國已明確提出建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但是長期計劃經(jīng)濟(jì)模式的影響并沒有消除。當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度正是順應(yīng)一種趕超式國家發(fā)展戰(zhàn)略的要求，但是隨著形勢的變化和社會矛盾突出，這種發(fā)展方式已越來越不可持續(xù)，不符合社會生態(tài)均衡法則，這就迫切要從土地制度改革入手，實現(xiàn)新的發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

1我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題與學(xué)界認(rèn)知

現(xiàn)行《中華人民共和國土地管理法》（2004修訂版第一章第二條規(guī)定：中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。也就是說，現(xiàn)行集體所有的農(nóng)地制度也是一種公有的形式。從具體的農(nóng)民（戶來說，作為集體土地的承包者，與集體只是承包與發(fā)包的關(guān)系。另外，集體所指不明，國家與集體相關(guān)權(quán)屬關(guān)系不清。通過研究農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，實際上可以更好地理解人與自然（地的關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系、國家與農(nóng)民的關(guān)系等等。本研究認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)地制度安排的內(nèi)在邏輯基于國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略的效率優(yōu)先原則。鑒于現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的一些問題，相關(guān)學(xué)者各自提出了自己的觀點。

一是從私有產(chǎn)權(quán)的效率出發(fā)，主張農(nóng)地私有。理由是私有主體產(chǎn)權(quán)最清晰，能夠通過市場使農(nóng)地資源流向效率最高的地方，以及私有產(chǎn)權(quán)可以增加農(nóng)地投資激勵，并且通過有利于市場機制的私有產(chǎn)權(quán)約束政府，形成有利于作為弱勢群體的農(nóng)民的保障機制，從而有也有利于公平。秦暉認(rèn)為，強制性的集體所有制形式存在著集體成員能不能退出、能帶著什么東西退出的問題，實質(zhì)上是官府所有的形式，并且集體所有制不能約束政府無節(jié)制地圈地，征地補償在集體的截留下也不能順暢落到農(nóng)民手中，而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)后，農(nóng)民自己可以選擇任何一種組織形式，甚至可以選擇集體的組織形式[1]。文貫中認(rèn)為，正因為農(nóng)民沒有法律上的土地所有權(quán)，農(nóng)民沒有退出集體的權(quán)利，無論是農(nóng)民集體，還是作為個體的農(nóng)民，都沒有參與到因工業(yè)化、城市化發(fā)展過程中分享土地作為資本所帶來的發(fā)展和增值收益。此外，茅于軾也基本主張農(nóng)地私有，認(rèn)為我國土地不能自由買賣，導(dǎo)致土地資源浪費、農(nóng)民貧窮、房價畸高；盛洪則主張主權(quán)下的土地私有產(chǎn)權(quán)，認(rèn)為將有關(guān)土地的權(quán)利分為主權(quán)（領(lǐng)土和私有土地產(chǎn)權(quán)也許是一個好的制度結(jié)構(gòu)。

二是從公平出發(fā)，或是從社會穩(wěn)定出發(fā)，主張堅持和完善農(nóng)地國家或集體所有。理由是可以防止資本綁架農(nóng)業(yè)，剝削農(nóng)民，將農(nóng)民淪為無產(chǎn)者，成為資本的附庸；或者說從全局（如糧食安全等出發(fā)，認(rèn)為農(nóng)村土地不能輕言入市。李昌平認(rèn)為，集體所有制下的有益制度探索，能夠增加農(nóng)民收益，而私有化并不必然增加農(nóng)民的土地資本收益，反而要警惕資本家和權(quán)力所有者獲得土地資本化的收益[5]；且土地私有化對中國的糧食安全不利，因而它是不可持續(xù)的，未來改革的方向是使集體所有制更鞏固[6]。溫鐵軍認(rèn)為，如果用西方私有化+市場化模式來解決中國的三農(nóng)問題，會導(dǎo)致耕者無其田的社會動亂以及城市貧民窟化，只有實現(xiàn)土地所有權(quán)（政府與村集體同權(quán)與使用權(quán)（開發(fā)商與農(nóng)戶同利“同權(quán)同利”才能合理維護(hù)農(nóng)民與村社的利益[7]。徐祥臨也認(rèn)為，土地集體所有是好的，它更能保障耕者有其田[8]。陳錫文認(rèn)為，必須完善土地集體所有制和家庭承包經(jīng)營制，但要解決三大相關(guān)法律問題：首先是國家和集體2種土地所有制的邊界，其次是改變農(nóng)地所有權(quán)的依據(jù)和程序，再次是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)界定問題，而問題的關(guān)鍵是要對土地用途進(jìn)行嚴(yán)格管制[9]。

三是主張國家和農(nóng)民二級所有或者是復(fù)合所有。理由在于一方面可以避免集體主體不清，在征地和管理中，使農(nóng)民主體性缺失而利益受損，同時國家行使規(guī)劃權(quán)，實現(xiàn)國家規(guī)劃權(quán)和農(nóng)民所有權(quán)的兩權(quán)制衡。溫銳指出，雖然中國經(jīng)濟(jì)改革不斷深入，但我國現(xiàn)行農(nóng)地仍處于產(chǎn)權(quán)主體錯位、缺失、權(quán)益模糊不清狀態(tài)，學(xué)界與社會廣泛關(guān)注的如何對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行制度創(chuàng)新的觀點存在諸多分歧，因此必須打破一些共同或相似的認(rèn)識障礙——漠視農(nóng)地本應(yīng)該屬于農(nóng)民的事實，明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與國家監(jiān)控、規(guī)模經(jīng)營與兩極分化、社會保障相對立的錯誤[10]。同時，必須凝聚共識，形成由國家的資源發(fā)展權(quán)和農(nóng)民的實際占有權(quán)以及農(nóng)地家庭經(jīng)營、入股、可轉(zhuǎn)讓等多元化經(jīng)營和組織形式的“二級多元確權(quán)”[11]。黨國英主張將可耕地等農(nóng)地確權(quán)到具體的農(nóng)民所有，但他認(rèn)為，世界上不存在絕對的私有產(chǎn)權(quán)，政府規(guī)劃權(quán)實際上是政府基于公共屬性對土地產(chǎn)權(quán)的分割，正因為沒有確權(quán)到農(nóng)的法律依據(jù)，政府會濫用權(quán)力，以公權(quán)侵犯私權(quán)[12]。

上述觀點在具體主張方面并未達(dá)成共識，但是不管持何種觀點者，在“權(quán)利清晰”方面，所見略同。問題是要在尋求共識的基礎(chǔ)上，搞清當(dāng)前產(chǎn)權(quán)制度安排的歷史邏輯，并分析新的形勢變化，才能澄清一些問題，并提出合時宜的改革建議。

2現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)虛置的國家建設(shè)“效率”邏輯

效率邏輯源于對現(xiàn)代化的強烈訴求。建國后，國家的戰(zhàn)略任務(wù)是實現(xiàn)現(xiàn)代化，雖然近代中國積弱太深，長期遭受外辱，但早在洋務(wù)運動時期，就提出自強求富之口號，走上了中國學(xué)習(xí)西方近（現(xiàn)代化的歷程。二戰(zhàn)后，廣大的亞非拉國家都提出了實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略，鑒于歷史的傷痛，中國更是對現(xiàn)代化處于一種渴求的期盼狀態(tài)?，F(xiàn)代化的典型特征是工業(yè)化、城市化，因而在向社會主義過渡時期提出的總路線是“一化（工業(yè)化三改”“一體（工業(yè)化主體兩翼”。在鄧小平時代提出“效率優(yōu)先，兼顧公平”的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)原則，更是將“效率”的倡導(dǎo)置于一個時代的主流政治話語體系中。也正是在這種現(xiàn)代化的“效率”訴求中，中國在很大程度上模糊了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的倫理價值。不僅公平問題越來越成為“問題”，而且改革開放后在長時期經(jīng)濟(jì)增長的過程中，資源緊張、環(huán)境惡化等問題愈來愈突出。在以工業(yè)化、城市化為重要內(nèi)容的現(xiàn)代化發(fā)展過程中，土地作為中心環(huán)節(jié)，圍繞著土地權(quán)益的爭論頗多。學(xué)界普遍認(rèn)為，為了支援工業(yè)和城市發(fā)展，歷史上經(jīng)過了3次對農(nóng)民的剝奪：一是農(nóng)業(yè)集體化時對農(nóng)產(chǎn)品的直接調(diào)撥；二是幾乎源于建國之初，一直持續(xù)至今，通過工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差對農(nóng)村的剝奪；三是20世紀(jì)80年代中后期至今對農(nóng)村集體（農(nóng)民的土地剝奪，這些剝奪都與土地有關(guān)，是建立在相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)上的制度安排下的“合法”剝奪，甚至使土地一度成為農(nóng)民人身受束縛的負(fù)擔(dān)。在社會主義國家“公有制”的屬性定位下，以集體理性、國家理性壓迫個人理性，似乎是硬道理，它的邏輯起點是國家戰(zhàn)略高于一切。

正是從國家建設(shè)的效率邏輯出發(fā)，農(nóng)地歷來是農(nóng)民所有的，直到1954年中華人民共和國第一部《憲法》明確了的農(nóng)地的農(nóng)民所有，經(jīng)集體化、人民公社化后的“變戲法”，變成了“集體”所有[11]。而這種集體所有的制度安排，在集體化的一大二公“烏托邦”的神話破滅后，并沒有改變。1978年《憲法》規(guī)定，國家可依法對土地實行征購、征用或收歸國有，至1982年，《憲法》對土地屬性進(jìn)行了更明確的界定，農(nóng)村土地為農(nóng)村集體所有，而城市土地屬于國有，并指出為了公共利益的需要，可以依法征地。這種農(nóng)地制度安排至少有3處不清：一是“集體”所指不清，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組對土地實際控制的不確定和爭議性，甚至出現(xiàn)互相“爭利”現(xiàn)象；二是征地的“公益性”邊界不清，以公益性為名行商業(yè)逐利之實的政府行為屢見不鮮，并且成為泡沫式城市化的外在（非內(nèi)生式驅(qū)動力；三是依法征地的“法”不清，如城市拆遷條例與物權(quán)法相沖突等等。這幾個方面的“不清”，以及虛置的集體所有的產(chǎn)權(quán)安排，雖然對作為集體成員的農(nóng)民來說，并沒有對土地的終極處置權(quán)產(chǎn)生影響，但它從法律上保證了政府可以通過低價“直接”征地，大大節(jié)約了工業(yè)化城市化過程中政府與單個農(nóng)民或是商家與單個農(nóng)民談判的交易費用。如國務(wù)院1998年7月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革，加快住房建設(shè)的通知》文件，要求“特別是要降低征地和拆遷補償成本……”[13]?？沙杀緩暮味的兀繜o疑只有通過利益分配格局中農(nóng)民利益受損來達(dá)到，這違背了“帕累托改進(jìn)”的原則；加之補償?shù)膶訉颖P剝與分肥，農(nóng)民能得到的征地補償更是少而又少。這種通過剝奪農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的低成本城市化模式，加劇了城鄉(xiāng)差距。

正因“土地不是農(nóng)民的”，農(nóng)民獲得土地經(jīng)營承包權(quán)，那么國家與農(nóng)民的關(guān)系，似乎是地主與佃農(nóng)的一種契約關(guān)系，農(nóng)民一切福利似乎都包含在土地中而無需再由國家負(fù)擔(dān)了，從而國家可以將有限的資源流向“高效”的城市和工業(yè)，這種“效率”是基于國家的經(jīng)濟(jì)理性而壓制農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)理性。由于“土地是集體的不是農(nóng)民的”，農(nóng)民沒有法律上規(guī)定的談判地位，同時又因為沒有組織性而不能形成維護(hù)自身權(quán)益的壓力集團(tuán)，只能是不公平制度的被動接受者。但從政府效率來看，這又大大增強了政府在農(nóng)地行政方面按其意志規(guī)劃的執(zhí)行力度。而不容忽視的是：當(dāng)溫飽問題不成為問題，以及伴隨著時代的開放性和價值判斷的多元化發(fā)展，農(nóng)民主體意識和經(jīng)濟(jì)民主意識日漸高漲，以及由于制度的模糊安排造成的投機等問題，造成土地問題仍然是社會矛盾的焦點，現(xiàn)行農(nóng)地制度難以為繼，不僅對土地對人類社會的自然承載力提出挑戰(zhàn)，甚至造成整個社會發(fā)展的不可持續(xù)。筆者認(rèn)為，農(nóng)地制度問題是個系統(tǒng)性問題，生態(tài)文明是未來發(fā)展的方向，要從全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的生態(tài)平衡關(guān)系角度去分析，以生態(tài)視角審視，可以避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

3走出困局：實現(xiàn)“效率優(yōu)化”到“生態(tài)優(yōu)先”的轉(zhuǎn)型

31轉(zhuǎn)變理念：從經(jīng)濟(jì)人向生態(tài)人觀念轉(zhuǎn)變

理念是支配一個組織或是一個人的行為的主導(dǎo)意識，是達(dá)到了一種自覺狀態(tài)的意識。通過前文分析可知，“效率”意識主導(dǎo)著當(dāng)前農(nóng)地制度的設(shè)計與安排，這是一種方便政府低成本和高效率對土地進(jìn)行配置的 “經(jīng)濟(jì)”意識，這似乎有利于更直接、更快速推進(jìn)國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略，但是在因制度漏洞形成普遍投機的現(xiàn)實情況下，中央政府、地方政府、政府官員、商人、農(nóng)民等不同的主體企求的是不同目標(biāo)的“效率”。這種種的基于經(jīng)濟(jì)學(xué)理性經(jīng)濟(jì)人理念的效率追求，因各主體的效率不可調(diào)和，呈“零和博弈”狀態(tài)，并不各個符合帕累托優(yōu)勝法則。因此，這種“經(jīng)濟(jì)人”的效率意識最終會由于不可持續(xù)而轉(zhuǎn)向無效率。社會發(fā)展邏輯要求轉(zhuǎn)換觀念，以單個個人主體或是集團(tuán)主體的利益追逐為目標(biāo)、以功利主義為特征的理性經(jīng)濟(jì)人觀念，已經(jīng)明顯不能適應(yīng)未來之形勢。生態(tài)文明由于其注重整體性、協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性，成為未來發(fā)展的共識，因而必須倡導(dǎo)由“經(jīng)濟(jì)人”觀念向“生態(tài)人”的觀念轉(zhuǎn)變。

32明確權(quán)責(zé)：以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰消除投機操作空間

如前文所述，現(xiàn)行農(nóng)地制度漏洞，特別是產(chǎn)權(quán)不清為政府、商人和農(nóng)民投機提供了操作空間，而普遍的投機行為導(dǎo)致人地關(guān)系、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和政治治理的不可持續(xù)性危機。因而消除投機的操作空間是解決農(nóng)地相關(guān)生態(tài)危機的前提。

產(chǎn)權(quán)不清實質(zhì)上是權(quán)責(zé)不明，因而只有在產(chǎn)權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，才能明確各方的權(quán)益和責(zé)任。這里包括農(nóng)民的權(quán)利、政府的權(quán)力以及商家的投資權(quán)。一方面當(dāng)法律賦予農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)時，正因為農(nóng)地是農(nóng)民自己的，農(nóng)民會像愛護(hù)自己的眼睛一樣愛護(hù)自己的財產(chǎn)，因而會消除消極利用農(nóng)地等機會主義行為。而商家投資農(nóng)地時，因為農(nóng)地是農(nóng)民自己的，農(nóng)民便可以主體的身份參與談判，最大限度地維護(hù)自己的權(quán)益，商家也可以在法律的框架下同農(nóng)民談判，而減少通過與政府或政府官員談判中，與其他商家競爭的信息不對稱所導(dǎo)致的交易成本，以及公關(guān)等所導(dǎo)致的高額交易費用，減少交易的不確定性，甚至在一定的情勢下避免形成商家通過向政府公關(guān)形成的投機經(jīng)營壟斷，給商家更公平的競爭環(huán)境。而從政府來說，不直接介入農(nóng)地相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動，只是保有對農(nóng)地的規(guī)劃發(fā)展權(quán)，作為國土規(guī)劃者、游戲規(guī)則的制定者、稅收管理者以及經(jīng)濟(jì)糾紛的仲裁者出現(xiàn)，這樣有利于透明行政，消除地方政府從地方保護(hù)主義、小集團(tuán)利益或是官員私利出發(fā)的投機空間。更為重要的是，農(nóng)地的農(nóng)民和國家二級所有、農(nóng)民在法制的框架下對于土地的多元化處置方式的“二級多元確權(quán)”[11]既可以形成兩權(quán)制衡，遏制政府與商人合謀主導(dǎo)農(nóng)地過快非農(nóng)化流轉(zhuǎn)，切實保護(hù)農(nóng)地，維護(hù)生態(tài)，又可以把農(nóng)民解放出來，以多元化的處置方式（如轉(zhuǎn)讓、以土地入股等，形成農(nóng)民適應(yīng)自身條件的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富環(huán)境。

33創(chuàng)新機制：理順政府、農(nóng)民與市場的關(guān)系

首先，要發(fā)揮市場在農(nóng)地資源配置中的基礎(chǔ)作用。無論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和實踐，還是中國改革的歷史經(jīng)驗均證明，按市場規(guī)律辦事，通過市場配置資源是最有效率的。完善的市場機制不僅可以提高農(nóng)地資源利用效率，而且還可通過完善的市場規(guī)則，代替行政權(quán)力在農(nóng)地處置過程中的隨意性，減少腐敗和促進(jìn)公平。當(dāng)前要加強農(nóng)民依法在農(nóng)地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)中的主體地位，以農(nóng)民的主體權(quán)力在市場博弈中達(dá)到均衡，克服社會生態(tài)危機，減少政府以行政權(quán)力直接主導(dǎo)配置農(nóng)地資源之弊，從而有利于政治生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

其次，鑒于農(nóng)地不僅有資產(chǎn)或財產(chǎn)性屬性，還有自然資源屬性，具有公共資源環(huán)境的生態(tài)承載功能，因而像其他生態(tài)環(huán)境資源一樣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或是農(nóng)地經(jīng)營、流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟(jì)活動，具有很強的外部性。這就決定了為生態(tài)保護(hù)的需要，啟動生態(tài)補償機制，通常的方式是以稅收調(diào)節(jié)，必要時國家對農(nóng)地經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行直接管制。這種外部性問題的解決，是不好由私人或是私人組織出面的。從這個意義來說，完全、單一地以市場為農(nóng)地資源的配置手段，易導(dǎo)致市場失靈。但是政府干預(yù)和調(diào)控農(nóng)地經(jīng)濟(jì)活動，應(yīng)該盡可能多地利用市場工具，農(nóng)地非農(nóng)化指標(biāo)的市場運作等等。

總之，要以市場實現(xiàn)農(nóng)民的主體性，以市場促進(jìn)社會利益分配的均衡化，以市場突出政府服務(wù)性。同時，以政府的行政權(quán)力克服市場的不足，完善市場的規(guī)則和秩序，由此達(dá)到自然生態(tài)、社會生態(tài)和政治生態(tài)和諧以至于經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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