司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督仲裁工作探析

唐艷春

雖然我國(guó)《仲裁法》頒布實(shí)施已有19年的時(shí)間，《行政許可法》頒布實(shí)施已有9年多的時(shí)間，但受諸多因素制約，實(shí)踐中司法行政機(jī)關(guān)對(duì)仲裁工作的管理監(jiān)督措施仍不夠明晰。

一、司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督仲裁工作的法律依據(jù)

（一）仲裁委員會(huì)是省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)成立的社會(huì)組織。通常一般認(rèn)為：行政許可是指在法律一般禁止的情況下，行政主體根據(jù)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，通過頒發(fā)許可證或執(zhí)照等形式，依法賦予特定的行政相對(duì)人從事某種活動(dòng)或?qū)嵤┠撤N行為的權(quán)利或資格的行政行為。我國(guó)《仲裁法》第十條第三款規(guī)定，“設(shè)立仲裁委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的司法行政部門登記”。國(guó)務(wù)院辦公廳《仲裁委員會(huì)登記暫行辦法》第二款規(guī)定，“設(shè)立仲裁委員會(huì)，應(yīng)當(dāng)向登記機(jī)關(guān)辦理設(shè)立登記；未經(jīng)設(shè)立登記的，仲裁裁決不具有法律效力”。這里司法行政機(jī)關(guān)對(duì)仲裁委員會(huì)的登記，完全符合行政許可的特征，是典型的行政許可行為。根據(jù)國(guó)務(wù)院公布的《對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》，仲裁委員會(huì)設(shè)立登記為省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)行政審批項(xiàng)目。以山東為例，山東省人民政府《關(guān)于公布省級(jí)保留的行政許可事項(xiàng)、非行政許可審批事項(xiàng)和取消、下放的行政審批事項(xiàng)的決定》明確規(guī)定仲裁委員會(huì)登記是省司法廳行政許可事項(xiàng)之一。由此可見，仲裁委員會(huì)是經(jīng)省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)許可設(shè)立的，以公正、獨(dú)立仲裁經(jīng)濟(jì)糾紛、保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展為宗旨的社會(huì)組織；登記是國(guó)家賦予仲裁委員會(huì)從事仲裁工作的一種特殊資格、信譽(yù)，其他未經(jīng)許可的社會(huì)組織或者公民個(gè)人，則不能從事這種法律行為。

（二）按照《行政許可法》確定的“誰(shuí)許可、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，司法行政機(jī)關(guān)對(duì)仲裁委員會(huì)具有管理監(jiān)督職責(zé)。行政許可對(duì)行政機(jī)關(guān)來說，依法實(shí)施行政許可，既是享有的權(quán)力，又是一種責(zé)任。對(duì)已經(jīng)批準(zhǔn)發(fā)給許可證的，行政機(jī)關(guān)即應(yīng)承擔(dān)保證被許可人合法行使權(quán)利并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督的責(zé)任?！缎姓S可法》第十條第二款規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人或者其他組織從事行政許可事項(xiàng)的活動(dòng)實(shí)施有效監(jiān)督”。2008年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的司法部“三定”方案明確規(guī)定“指導(dǎo)仲裁機(jī)構(gòu)登記管理工作”，從法律層面正式確立了司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督仲裁工作職責(zé)。以吉林省為例，2009年省政府批準(zhǔn)的《吉林省司法廳主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，規(guī)定“指導(dǎo)仲裁機(jī)構(gòu)登記管理工作”。從字面上看，沒有明確管理職責(zé)。但從理論上講，既然給被許可人從事某種法律行為的行政許可，就必須行使對(duì)其管理監(jiān)督的職責(zé)，省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)仲裁委員會(huì)的管理監(jiān)督權(quán)是顯而易見的。作為省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)即司法部對(duì)仲裁工作有指導(dǎo)職責(zé)，指導(dǎo)的很顯然是省一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)的管理工作。司法部在《貫徹執(zhí)行〈國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定〉的通知》中明確指出，“國(guó)務(wù)院以非行政許可類行政審批項(xiàng)目予以保留的，各地司法行政機(jī)關(guān)要繼續(xù)依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行好行政審批和相關(guān)管理職責(zé)，并參照《行政許可法》的有關(guān)精神，規(guī)范審批程序，完善監(jiān)督措施，創(chuàng)新管理機(jī)制，增進(jìn)管理效能”。因此，省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)審批成立仲裁委員會(huì)之后，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，理應(yīng)履行對(duì)其監(jiān)督管理之責(zé)。

（三）現(xiàn)行法律賦予了司法行政機(jī)關(guān)一定的管理手段。國(guó)務(wù)院辦公廳《仲裁委員會(huì)登記暫行辦法》第五條規(guī)定，“仲裁委員會(huì)變更住所、組成人員，應(yīng)當(dāng)在變更后的十日內(nèi)向登記機(jī)關(guān)備案，并向登記機(jī)關(guān)提交與變更事項(xiàng)有關(guān)的文件”。實(shí)踐中有兩種觀點(diǎn)值得注意：一種觀點(diǎn)認(rèn)為仲裁委員會(huì)變更事項(xiàng)向司法行政機(jī)關(guān)備案，司法行政機(jī)關(guān)只能進(jìn)行形式審查，不能進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，即使發(fā)現(xiàn)有明顯違法或者不適當(dāng)?shù)牡胤剑矡o權(quán)干涉；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：仲裁委員會(huì)向登記機(jī)關(guān)報(bào)送備案的內(nèi)容僅限于“變更住所、組成人員”兩項(xiàng)，至于其他事項(xiàng)發(fā)生變更的，司法行政機(jī)關(guān)無權(quán)要求備案。實(shí)際上，備案作為一種受行政法調(diào)整的行政法律行為，是行政機(jī)關(guān)對(duì)被管理對(duì)象的一種管理措施，只有通過備案發(fā)現(xiàn)問題、糾正違法和不適當(dāng)?shù)男袨?，?shí)施有效法律監(jiān)督，才真正符合了行政法的立法目的和本質(zhì)要求，否則就沒有設(shè)立備案這一法律制度的客觀必要。對(duì)仲裁委員會(huì)報(bào)送的有關(guān)材料，司法行政機(jī)關(guān)不僅可以進(jìn)行形式審查，而且還可以進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，根據(jù)審查的結(jié)果，依照法律規(guī)定作出準(zhǔn)予備案或者不準(zhǔn)予備案的決定。對(duì)存在與《仲裁法》不相適應(yīng)、不準(zhǔn)予備案的，仲裁委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在法定期限內(nèi)進(jìn)行整改，否則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的不利法律后果。

二、當(dāng)前司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督仲裁工作中的困難與問題

（一）管理規(guī)范缺失?！吨俨梅ā芬约皣?guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《重新組建仲裁機(jī)構(gòu)方案》、《仲裁委員會(huì)登記暫行辦法》等規(guī)定過于籠統(tǒng)、原則，缺乏直接的管理措施和管理手段。司法行政機(jī)關(guān)對(duì)仲裁工作的管理監(jiān)督僅存在于《行政許可法》的一般性法律原理之中。

（二）管理體制不順。實(shí)踐中，司法行政機(jī)關(guān)完成仲裁機(jī)構(gòu)設(shè)立登記工作后，一般不再干預(yù)仲裁機(jī)構(gòu)的工作。一旦出現(xiàn)諸如聘用仲裁員不符合法定條件、行業(yè)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、違反仲裁規(guī)則辦案等違法行為時(shí)，如何糾正、處罰，責(zé)任不清。另一方面仲裁員職稱、待遇以及仲裁委員會(huì)基礎(chǔ)建設(shè)等現(xiàn)實(shí)問題也缺乏必要的解決渠道。

（三）管理力量不足。開展對(duì)仲裁工作的管理監(jiān)督，需要一支具有法律專業(yè)知識(shí)、敬業(yè)奉獻(xiàn)的人才隊(duì)伍作保障。以山東為例，省司法廳曾經(jīng)成立專門的仲裁工作處，承擔(dān)仲裁機(jī)構(gòu)登記和法律咨詢服務(wù)工作，后被撤銷，其工作職責(zé)并入政策法規(guī)處。

三、司法行政機(jī)關(guān)加強(qiáng)仲裁管理監(jiān)督工作的任務(wù)措施

（一）加快仲裁立法步伐。建議修改后的《仲裁法》進(jìn)一步明確各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)仲裁工作的管理職責(zé)、管理權(quán)限、管理措施，特別是對(duì)違法執(zhí)業(yè)的仲裁委員會(huì)和仲裁員行政處罰措施，把仲裁管理工作真正納入到法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道上來。

（二）加快仲裁管理工作實(shí)踐探索。用足用好現(xiàn)有政策，理順管理體制和工作關(guān)系，明確各級(jí)司法行政機(jī)關(guān)管理權(quán)限和業(yè)務(wù)流程，不斷規(guī)范仲裁委員會(huì)管理工作。積極與政府法制部門溝通聯(lián)系，贏得其理解與支持，在各自職責(zé)范圍內(nèi)開展對(duì)仲裁委員會(huì)的管理監(jiān)督，形成管理合力。應(yīng)當(dāng)在省一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立仲裁管理機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)任務(wù)和編制配備，市一級(jí)司法行政機(jī)關(guān)可配備必要的工作人員，確保有機(jī)構(gòu)管事、有人干事、有能力辦事。探索成立省一級(jí)仲裁協(xié)會(huì)，把行政管理與行業(yè)協(xié)會(huì)管理有效結(jié)合起來，發(fā)揮兩種管理手段、兩種管理資源的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步提高管理質(zhì)量和效能。繼續(xù)做好仲裁委員會(huì)登記管理和備案工作，嚴(yán)格執(zhí)行《仲裁法》關(guān)于仲裁委員會(huì)組成人員、定期換屆、仲裁員聘任等規(guī)定，選用仲裁機(jī)構(gòu)和仲裁員并對(duì)其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。建立仲裁委員會(huì)和仲裁員檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，規(guī)范仲裁委員會(huì)和仲裁員信息公開、查詢工作，定期在網(wǎng)站、報(bào)刊等新聞媒體上公告仲裁委員會(huì)登記備案情況，以便于公民群眾查詢和社會(huì)監(jiān)督。

（三）加大調(diào)查研究力度。堅(jiān)持《行政許可法》的立法精神和原則要求，圍繞司法行政機(jī)關(guān)管理監(jiān)督仲裁工作的職責(zé)分工、目標(biāo)任務(wù)、基本原則、權(quán)利義務(wù)、體制機(jī)制、管理措施、法律責(zé)任等問題，開展研究，豐富法制理論研究成果，為完善國(guó)家仲裁管理體制、促進(jìn)仲裁事業(yè)健康發(fā)展提供智力支持。進(jìn)一步完善司法行政制度設(shè)計(jì)，優(yōu)化職能配置，解決仲裁管理的體制性、機(jī)制性問題?！踝髡邌挝唬褐泄布质∷钠绞形h校 E：ZY

關(guān)鍵詞：司法 監(jiān)督 仲裁