結(jié)構性減稅促進經(jīng)濟發(fā)展研究

蔣茵茵+蒙柱蓉

摘 要：通過闡釋“結(jié)構性減稅”內(nèi)涵、出臺背景及實踐情況，分析其促進企業(yè)發(fā)展、增加居民收入、穩(wěn)定物價、擴大出口等作用。分析結(jié)構性減稅政策存在的影響地方財政收益、體制本身存在不足、對所得稅制調(diào)節(jié)不大等問題，提出合理確定中央與地方財稅分享比例、完善結(jié)構性減稅政策體制、調(diào)整現(xiàn)行所得稅制等政策建議。

關鍵詞：結(jié)構性減稅；經(jīng)濟發(fā)展；政策建議

中圖分類號：F812.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）05-0167-03

隨著世界經(jīng)濟步入“后危機時代”，我國在宏觀經(jīng)濟層面保持著謹慎的態(tài)度。在2008年全球金融危機發(fā)生后，我國實施新一輪積極財政政策，其中包括了“結(jié)構性減稅”這一政策。通過近幾年的不斷實踐，積累了經(jīng)驗，但也暴露了其體制本身存在的不足。本文試圖探索“結(jié)構性減稅”在促進經(jīng)濟發(fā)展方面的實踐意義，并分析其存在的不足，對其改革策略進行探討。

一、結(jié)構性減稅的含義及提出背景分析

（一）結(jié)構性減稅的含義

所謂結(jié)構性減稅，是一種“有增有減，結(jié)構性調(diào)整”的稅制改革方案。作為宏觀調(diào)控手段，政府通過優(yōu)化稅種及其構成要素，減輕稅收負擔，實施積極財政政策，推動國民經(jīng)濟又好又快發(fā)展。這類減稅是為了達到特定目標而針對特定群體、特定稅種來削減稅負水平，與其他方式的減稅相比，其特點：一是不同于全面的減稅，它有特定的對象，所牽涉的稅種是有選擇的，而不是對所有稅種的稅負水平“一刀切”式削減或者“平均用力”；二是有別于大規(guī)模的減稅，是小劑量、小幅度的消減稅負水平，是“有限度”的減稅，從量上削減稅負水平；三是區(qū)別于其他稅負水平維持不變的減稅調(diào)整，它不是增減互抵之后凈效用為零，它追求的目標是納稅人實質(zhì)稅負水平的下降，其落腳點是減輕納稅人的稅收負擔，而不是納稅人群體之間稅負的此消彼長。

（二） 結(jié)構性減稅的提出及出臺背景

從2004年起，我國出臺的取消農(nóng)業(yè)稅、增值稅改革試點、出口退稅調(diào)整、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、提高個稅起征標準等系列政策從本質(zhì)上都屬于結(jié)構性減稅的范疇，可以算是其雛形。2008年12月，“結(jié)構性減稅”首次在中央經(jīng)濟工作會議上正式提出。2009年政府工作報告明確提出“實行結(jié)構性減稅和推進稅費改革”。此后幾年的政府工作報告中，均有關于實行結(jié)構性減稅等積極財政政策措施的內(nèi)容表述，并先后出臺了一系列的“保增長、擴內(nèi)需”的政策措施?？梢姡敖Y(jié)構性減稅”從2008年提出到現(xiàn)在仍在不斷完善中。

2008年全球金融危機爆發(fā)后，我國提出結(jié)構性減稅政策，作為應對這一非常時期的有力手段。它根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展形勢的需要，通過系列“減法”措施，進一步優(yōu)化稅制結(jié)構，有選擇地對涉及的稅種進行結(jié)構調(diào)整，比單純的減稅更符合我國經(jīng)濟發(fā)展實際，在減輕居民和企業(yè)負擔的同時，對刺激經(jīng)濟發(fā)展有一定的影響力，使稅收更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，保證經(jīng)濟穩(wěn)定健康發(fā)展。此外，近年來我國稅收總體實力不斷增強，也為實施結(jié)構性減稅提供了好時機。

二、結(jié)構性減稅對促進經(jīng)濟發(fā)展具有重大作用

面對國際金融危機的蔓延以及我國經(jīng)濟生活中的深層次矛盾，要實現(xiàn)保增長，根本途徑就是擴大內(nèi)需。擴大內(nèi)需在財政上可以采取的基本措施是增加政府支出和減少政府稅收。其中，以減稅來擴大居民和企業(yè)的可支配收入，拉動消費需求和投資需求，無疑具有基礎性意義。但我國現(xiàn)行的稅負結(jié)構不盡合理，在一定程度上抑制了投資與消費需求的增長。結(jié)構性減稅蘊含了“保增長”與“調(diào)結(jié)構”雙重內(nèi)涵，成為優(yōu)化現(xiàn)行稅制結(jié)構的需要。它通過增加居民收入、增加投資、穩(wěn)定物價、擴大出口等途徑，對投資、消費、出口“三駕”馬車均起到了刺激作用，有效帶動社會總需求的增加，增強了應對金融危機的能力，對促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展起到了重要作用。

（一） 結(jié)構性減稅有利于加速企業(yè)發(fā)展

我國自2009年1月1日起推行增值稅轉(zhuǎn)型改革，在維持現(xiàn)行稅率不變的前提下，這是一項重大的減稅政策。其核心內(nèi)容是允許企業(yè)抵扣其購進設備所含的增值稅，消除生產(chǎn)型增值稅制產(chǎn)生的重復征稅因素，由生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅轉(zhuǎn)變。此舉減輕了企業(yè)設備投資的稅收負擔，降低了企業(yè)投資成本和經(jīng)營成本，增強了市場競爭力，有利于遏止市場需求下降，緩解失業(yè)率的上升，同時也提高了企業(yè)投資固定資產(chǎn)的積極性，增強了企業(yè)的活力和發(fā)展后勁，推動了企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，拉動內(nèi)需增長。

（二）結(jié)構性減稅有利于改善居民收入情況

國家往往通過稅收手段，如稅種選擇、稅率設置、稅收優(yōu)惠等措施對社會成員已取得的收入實行再次分配。采取結(jié)構性減稅，一方面是直接調(diào)節(jié)居民收入，對居民個人收入直接減稅，最為典型的是個人所得稅結(jié)構性減稅，通過設定累進稅率、免征額速算扣除數(shù)等措施，對低收入者少征稅，對高收入者多征稅，從而縮小高、低收入者之間的稅后收入差距；另一方面是間接調(diào)節(jié)居民收入，對商品或勞務減稅，降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，增加企業(yè)的利潤，企業(yè)利潤增多后，會將部分利潤轉(zhuǎn)化為勞動支出，提高企業(yè)員工的收入，形成收入在國家、企業(yè)、居民之間的合理分配。

（三） 結(jié)構性減稅有于穩(wěn)定物價水平

物價主要受市場成本上升推動的影響。目前我國的稅制結(jié)構中，30%為直接稅，70%為間接稅。間接稅作為商品價格的構成要素之一，通常企業(yè)會將其附加在商品價格中，轉(zhuǎn)嫁給終端消費者。一旦通脹壓力加大，便可能推動稅收與物價的交替攀升。結(jié)構性減稅政策的推出，采取了對小型微利企業(yè)提高增值稅、營業(yè)稅起征點、營業(yè)稅改增值稅等政策，降低了企業(yè)生產(chǎn)成本，從而降低了企業(yè)附加在商品價格中的價格，有利于終端消費品價格即物價的穩(wěn)定。否則物價過高、漲速過快，就會降低老百姓的購買力，縮減消費，減少內(nèi)需。

（四）結(jié)構性減稅有利于擴大出口

結(jié)構性減稅對出口的影響，主要是通過出口退稅來實現(xiàn)的，提高出口退稅率使得出口商品價格下降，出口總額上升，從而促進GDP增長，擴大了內(nèi)需。我國多次提高紡織品、服裝、日用品、玩具等勞動密集型商品出口退稅率，落實結(jié)構性減稅，使出口商品以較低的價格進入國際市場，緩解出口企業(yè)經(jīng)營壓力，增加出口數(shù)量和競爭力，使我國外貿(mào)形勢開始出現(xiàn)積極的信號和可喜變化。2013年進出口穩(wěn)中有升，全年貨物進出口總額41 600億美元，增長7.6%。其中，出口22 096億美元，增長7.9%；進口19 504億美元，增長7.3%。進出口差額（出口減進口）2 592億美元，增加289億美元。

三、實施結(jié)構性減稅政策的現(xiàn)實問題

在當前和今后一段時期里，結(jié)構性減稅都是積極財政政策的重頭戲，也是我國經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型的推動力，在宏觀經(jīng)濟中作用越來越重要。2013年，我國稅收收入110 497億元，增加9 883億元，增長9.8%，收入規(guī)模和增長速度為實施結(jié)構性減稅政策提供了很大的空間。但是，我國稅收收入占GDP的比重為19.42 %，如果財政赤字和國內(nèi)債務最終需要國家稅收來兜底的話，那么過高的宏觀稅負將會使我國擴大內(nèi)需刺激經(jīng)濟增長的后勁不足，再加上其他制約因素，結(jié)構性減稅這條道路未必平坦。

（一） 實行結(jié)構性減稅政策影響地方政府的眼前利益

一方面，由于結(jié)構性減稅政策的實施，使部分稅收讓利于企業(yè)和個人，一定程度上影響和減少了地方政府的財政收入，地方財政壓力增大；另一方面，結(jié)構性減稅缺乏中央和地方財權稅權調(diào)整的制度性安排，尤其是隨著“營改增”范圍的不斷擴大和進程的不斷推進，地方主體稅種不斷減少，矛盾更加突出。地方政府因發(fā)展需要，財政支出呈不斷增長趨勢，而結(jié)構性減稅政策的落實，使地方稅收收入的增幅不斷下降，這必然造成地方出現(xiàn)不同程度的財政收支“缺口”。為彌補缺口，地方政府可能就會采用行政手段增加收費項目和擴大收費范圍來增加非稅收入，這將加重企業(yè)和個人負擔，不利于保持經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。因此，結(jié)構性減稅在地方上些面臨著難實施的困境。

（二） 結(jié)構性減稅政策體制上存在著不足

一是中央與地方政府對結(jié)構性減稅的權限設有界定。事實上，時至今日，從中央到地方也沒有制訂出一套對結(jié)構性減稅統(tǒng)計和考評的指標體系，這導致了減稅規(guī)模無目標量化，減稅對象選擇不明確、缺乏針對性，具體操作措施難以規(guī)范和可行。二是現(xiàn)有結(jié)構性減稅政策中，還有很多政策措施帶有對策性、臨時性和碎片化的烙印，雖有拾遺補缺的功效，卻有悖于稅法的完整性和嚴肅性，并非長久之計。三是稅收優(yōu)惠政策實施的重點比較單一，真正促進消費需求的稅收政策不突出，結(jié)構性減稅政策促進經(jīng)濟社會發(fā)展的作用機制不夠健全。

（三）結(jié)構性減稅對所得稅制的調(diào)節(jié)成效不大

一方面，結(jié)構性減稅的調(diào)整取向目前更多地體現(xiàn)在投資、出口方面，而對消費方面的政策關注相對較弱；在調(diào)節(jié)居民收入差距方面，目前政策更多地關注勞動性收入、初次分配，而對居民收入差距影響較大的資產(chǎn)性收入、再分配關注較少。另一方面，我國現(xiàn)行所得稅制結(jié)構不夠科學，個稅制度采用的是“一刀切”的固定扣除標準，企業(yè)所得稅的系統(tǒng)性還有待完善，致使所得稅所占比重偏低。2013年，個人所得稅占稅收收入比重為5.9%，企業(yè)所得稅占比20.3%，而增值稅、消費稅和營業(yè)稅這三大流轉(zhuǎn)稅占比為49.1%，靠削減所得稅來刺激經(jīng)濟擴大內(nèi)需的空間小，刺激效應輻射范圍有限。

四、進一步完善結(jié)構性減稅政策的建議

（一）解決地方財政減少的困境

一是要合理調(diào)整中央和地方稅收的分享比例，如調(diào)整現(xiàn)行主要稅收征收范圍、擴大地方財政的分享比例、改革資源稅征稅范圍、提高城建稅稅率，以增加地方稅收來源，緩解結(jié)構性減稅對地方財政收入減少的影響。二是不應對地方財政只做“減法”，要科學設計結(jié)構性減稅政策，對稅收項目采取有增有減的方法，如可以采取改革營業(yè)稅、增加財產(chǎn)稅、穩(wěn)定所得稅等措施，實現(xiàn)地方財政穩(wěn)中有增，保證地方經(jīng)濟發(fā)展的需要。三是地方應用好轉(zhuǎn)移支付資金。2010年以來，地方財政收入增長幅度逐漸下降，靠地方的財政收入增長不能彌補。為緩解財政缺口，中央財政應加大力度向地方的轉(zhuǎn)移支付，地方政府也應積極爭取并利用好中央財政的轉(zhuǎn)移支付資金，做到統(tǒng)籌兼顧。

（二）完善結(jié)構性減稅政策體制

就目前形勢看，結(jié)構性減稅既沒有成熟理論作支撐，也沒有成功模式和操作版本可照搬，只能遵循市場規(guī)律，順應客觀變化，實施相機抉擇，防范各類風險，不斷增強結(jié)構性減稅的科學性、預見性和系統(tǒng)性。一要進一步提高針對性。要在保證稅收政策統(tǒng)一的前提下，注重從區(qū)域優(yōu)惠向產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠傾斜，由粗放生產(chǎn)向集約生產(chǎn)傾斜，由虛擬經(jīng)濟向?qū)嶓w經(jīng)濟轉(zhuǎn)向，由總量擴張向結(jié)構轉(zhuǎn)型傾斜。二要進一步豐富結(jié)構性減稅政策的內(nèi)容，通過有增有減的政策設計與長期稅制改革結(jié)合起來，把投資引導到附加價值較高且節(jié)能減排的產(chǎn)業(yè)，引導到服務業(yè)領域形成新的消費增長點，引導到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以滿足新的消費需求，擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長。三要進一步提高靈活性，實施差別稅收，采取差別的優(yōu)惠措施和激勵政策，調(diào)節(jié)不同所有制經(jīng)濟、不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)的稅負水平，綜合運用多種政策工具，找準各種政策工具的平衡點并進行優(yōu)化組合，通過協(xié)同發(fā)力打好“組合拳”，謀求擴大內(nèi)需、穩(wěn)定經(jīng)濟的組合效應。

（三）完善現(xiàn)行所得稅制，以加大投資者投資力度，拉動消費

一是要改革個人所得稅制度，降低中等收入階段的稅收負擔，將其收入與地區(qū)物價水平、家庭總收入、家庭生活負擔聯(lián)系在一起，改變“一刀切”的稅前扣除標準。比如，在美國就將納稅人劃分為單身、已婚單獨、已婚聯(lián)合等申報身份，根據(jù)其身份和負擔采取不同的免征額，讓其稅收負擔能力與納稅能力相對應，通過減輕稅負的方式，增加中等收入階層的收入，刺激消費，拉動內(nèi)需。二是要加大對高新技術產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)的支持力度，允許高新技術產(chǎn)業(yè)投資和準備金稅前抵扣：對于企業(yè)用于技術研發(fā)的固定資產(chǎn)投資和計提用于技術開發(fā)的準備金，允許在計算應納稅所得額時扣除，以鼓勵企業(yè)進行創(chuàng)新活動提高高新技術產(chǎn)業(yè)的競爭力。要健全對中小企業(yè)的稅收支持政策，進一步解決中小企業(yè)融資難的問題，改變當前所得稅稅前利息的扣除政策，支持民間借貸對中小企業(yè)融資行為，對超過同期銀行貸款利息在一定額度的，不需調(diào)增應納稅所得額，以降低中小企業(yè)融資成本；同時，要讓同等條件下中小企業(yè)與個人一樣享受增值稅和營業(yè)稅起征點稅收優(yōu)惠，進一步降低中小企業(yè)經(jīng)營成本，從而提高企業(yè)投資積極性，拉動消費增長。

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Research on the structural tax cuts promoting the economy development

JIANG Yin-yin，MENG Zhu-rong

（Business college，Guangxi University，Nanning 530004，China）

Abstract：Through the interpretation of "structural tax cuts" connotation，background and the practice situation，analyse its to promote the development of enterprises，increase the income of residents，such as the role of price stability，expand export.Analysis of structural tax reduction policy influence the existence of local fiscal revenue，the system itself，to solve the problems of income tax adjustment is not reasonable，the central and local fiscal sharing ratio，improve the structural tax reduction policy system，to adjust the current income tax and other policy recommendations.

Key words：structural tax cut；economy development；policy recommendations

[責任編輯 李 可]