論學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的政府責(zé)任*

●郭 凱

論學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的政府責(zé)任*

●郭 凱

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不是校長辦學(xué)自主權(quán)，也不是校長權(quán)力；不是純粹的學(xué)校管理自主權(quán)，也不是純粹的學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)；不是政府分權(quán)，也不是行政授權(quán)和行政委托。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是一種復(fù)合權(quán)利（力）、法定權(quán)利（力）和公共權(quán)力。政府在實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)中應(yīng)該承擔(dān)承認(rèn)的責(zé)任、尊重的責(zé)任和保障的責(zé)任。

辦學(xué)自主權(quán)；政府；責(zé)任

改革開放以來，學(xué)校要求“擴(kuò)大”和“落實(shí)”辦學(xué)自主權(quán)的呼聲日益高漲，如何實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，大家見仁見智，歸結(jié)起來主要有兩種觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為取決于學(xué)校外部的教育治理體系和治理能力的建設(shè)，更具體地說，主要取決于政府與學(xué)校關(guān)系的處理，另一種觀點(diǎn)認(rèn)為取決于學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理體系的建設(shè)，這是落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的前提。其中更多的學(xué)者認(rèn)為學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)責(zé)任主要不在學(xué)校而在政府，本文循著這一思路，探討兩個(gè)高度關(guān)聯(lián)的問題，一是學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)，二是政府在實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)中究竟該承擔(dān)什么樣的責(zé)任或者義務(wù)。

一、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)

探討學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)是我們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的邏輯前提。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)到底是什么，邊界在哪，目前并不清楚，有的甚至比較模糊或者存在認(rèn)識上的偏差，因此有必要對這一基礎(chǔ)性的問題重新加以認(rèn)識或澄清。

（一）學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不是什么

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不是校長辦學(xué)自主權(quán)，也不是校長權(quán)力。當(dāng)前我國學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)體制是校長負(fù)責(zé)制和中共基層黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校長是學(xué)校的法人代表，因此個(gè)別學(xué)者特別是部分校長認(rèn)為學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)就是校長的辦學(xué)權(quán)力或者是校長權(quán)力。[1]盡管學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)中相當(dāng)一部分權(quán)力是由校長來行使，但并非所有辦學(xué)自主權(quán)都由校長直接行使，有些權(quán)力仍需由學(xué)校的一些內(nèi)部職能部門或教師行使。《中華人民共和國高等教育法》（以下簡稱《高等教育法》）第四章用七條的篇幅規(guī)定了高等學(xué)校擁有招生權(quán)、學(xué)科專業(yè)設(shè)置權(quán)、教學(xué)權(quán)、科研開發(fā)和社會服務(wù)權(quán)、國際交流合作權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人事權(quán)、財(cái)產(chǎn)管理和使用權(quán)。同時(shí)第四十一條規(guī)定了高等學(xué)校校長六個(gè)方面的職權(quán)，即學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、規(guī)章制度和年度工作計(jì)劃制定實(shí)施權(quán)；組織教學(xué)活動、科學(xué)研究和思想品德教育的權(quán)力；擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置方案、推薦副校長人選、任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人的權(quán)力；聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對學(xué)生進(jìn)行學(xué)籍管理并實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分的權(quán)力；擬訂和執(zhí)行年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算方案，保護(hù)和管理校產(chǎn)的權(quán)力；章程規(guī)定的其他職權(quán)。從上述的規(guī)定來看，很顯然學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)更為宏觀，是學(xué)校作為法人所享有的權(quán)利，而校長的權(quán)力更為具體，是個(gè)人所享有的職權(quán)，兩者之間雖有重疊，但并不完全相同。

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不是純粹的學(xué)校管理自主權(quán)，也不是純粹的學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)。應(yīng)該來說，學(xué)校管理自主權(quán)并不等同于辦學(xué)自主權(quán)，辦學(xué)自主權(quán)的范圍比管理自主權(quán)更寬，它不僅涵蓋管理自主權(quán)，也包括教育教學(xué)自主權(quán)、科學(xué)研究（學(xué)術(shù)自由）權(quán)和服務(wù)社會的自主權(quán)。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不僅僅是純粹的學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)，它還包括國家法律、法規(guī)的授權(quán)，因此學(xué)校不僅是一個(gè)管理主體，還是一個(gè)行政主體。《中華人民共和國教育法》（以下簡稱《教育法》）第二十八條規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)擁有八項(xiàng)權(quán)利（力）：按照章程自主管理；組織實(shí)施教育教學(xué)活動；招生學(xué)生或者其他受教育者；對受教育者進(jìn)行學(xué)籍管理，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；對受教育者頒發(fā)相應(yīng)的畢業(yè)證書；聘任教師及其他職工，實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或者處分；管理、使用本單位的設(shè)施和經(jīng)費(fèi)；拒絕任何組織和個(gè)人對教育教學(xué)活動的非法干涉。這八項(xiàng)權(quán)力中，實(shí)際上可以分為兩類：一類是學(xué)校純粹的內(nèi)部管理權(quán)，如組織實(shí)施教育教學(xué)活動等，另一類則是屬于行政權(quán)力，如招生權(quán)、教師聘任和處分權(quán)、頒發(fā)證書權(quán)、學(xué)生處分權(quán)等，當(dāng)學(xué)校行使這些權(quán)力的時(shí)候，具備明顯的單方性、專屬性、不對等性、強(qiáng)制性等特征。法律授予學(xué)校這些權(quán)力，表明學(xué)校是法律法規(guī)授權(quán)的組織，屬于行政主體，田永案、劉燕文等案件都表明了這一點(diǎn)。

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不是政府分權(quán)，也不是行政授權(quán)和行政委托。一種通行的觀點(diǎn)認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，就得要求政府分權(quán)或行政授權(quán)。這種觀點(diǎn)似是而非。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)在法律上享有的，為實(shí)現(xiàn)其辦學(xué)宗旨，獨(dú)立自主地進(jìn)行教育教學(xué)、科學(xué)研究、服務(wù)社會，實(shí)施教育教學(xué)活動的一種資格和能力。這種權(quán)力是學(xué)?；诖_保其正常的教育教學(xué)秩序和遵循教育規(guī)律的需要，是學(xué)校本身固有并按照法律所享有的一種權(quán)力。政府分權(quán)包括橫向分權(quán)和縱向分權(quán)，橫向分權(quán)是指權(quán)力在行政、立法和司法之間的分配，縱向分權(quán)是指政治權(quán)力、財(cái)政權(quán)力、行政權(quán)力等在各級政府之間分配。學(xué)校不屬于政府部門，因此談不上政府分權(quán)。行政授權(quán)是指行政組織內(nèi)部上級機(jī)關(guān)把某些權(quán)力授予下級行政機(jī)關(guān)或職能機(jī)構(gòu)，以便下級能夠在上級的監(jiān)督下自主行動和處理行政事務(wù)，這種授權(quán)還是限于政府內(nèi)部。行政委托是行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)職責(zé)范圍內(nèi)依法將其行政職權(quán)或行政事項(xiàng)委托給有關(guān)行政機(jī)關(guān)、社會組織或者個(gè)人，受委托者以委托機(jī)關(guān)的名義實(shí)施管理行為和行使職權(quán)，并由委托機(jī)關(guān)承擔(dān)法律責(zé)任。從現(xiàn)行學(xué)校行使部分行政權(quán)力來看，如果行使不當(dāng)或違法行使，承擔(dān)法律責(zé)任的主體并非行政機(jī)關(guān)而是學(xué)校，由此可以看出學(xué)校的行政權(quán)力也不是基于委托。

（二）學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是什么

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是一種復(fù)合權(quán)利（力）。首先，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)既是一種權(quán)力，也是一種權(quán)利，這是由權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系所決定的。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作為一種權(quán)利，要求相關(guān)義務(wù)主體必須承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任，這種權(quán)利實(shí)現(xiàn)之義務(wù)主要指向于政府，在日常教育生活中，我們經(jīng)常聽到或看到學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)受到政府干涉、侵犯或損害的情況。學(xué)校的招生、財(cái)務(wù)、人事等權(quán)利有時(shí)卻會受到政府的干預(yù)甚至侵犯，因此實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，必然要求政府不干預(yù)、不侵犯、不損害學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作為一種權(quán)力，主要指向于學(xué)校內(nèi)部的師生員工。為了維護(hù)學(xué)校的正常教育教學(xué)秩序和促進(jìn)學(xué)生身心全面發(fā)展，一方面它要求師生必須服從學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)和管理，另一方面它又要求這種權(quán)力的行使以不得損害和侵犯師生的基本權(quán)利為底線。這對于政府來說，當(dāng)學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)損害或侵犯到師生員工的基本權(quán)利，政府必須監(jiān)督乃至保護(hù)。其次，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的一部分屬于學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力，一部分兼有行政權(quán)力的特點(diǎn)。毋庸置疑，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的大部分都屬于學(xué)校的內(nèi)部管理權(quán)力，這種權(quán)力為一般社會組織所擁有，同時(shí)學(xué)校也有一部分辦學(xué)自主權(quán)帶有明顯的行政權(quán)力的特點(diǎn)。

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是一種法定權(quán)利（力）。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是一種按照法律規(guī)定而享有的權(quán)利（力）。盡管我們經(jīng)常說學(xué)校應(yīng)該有這樣或那樣的辦學(xué)自主權(quán)，但是這種權(quán)利仍然停留在應(yīng)然層面，真正要落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)，必須得有法律的規(guī)定，否則這種權(quán)利就缺乏合法性。當(dāng)前我國《教育法》和《高等教育法》對學(xué)校和高等學(xué)校的權(quán)利做出了基本規(guī)定，但是這種規(guī)定非常籠統(tǒng)，仍不明確，經(jīng)常導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的虛置，比如《高等教育法》規(guī)定了高等學(xué)校享有八個(gè)方面的自主權(quán)，雖然說是學(xué)校的自主權(quán)，但是學(xué)校有時(shí)候感覺仍不“自主”，為什么會出現(xiàn)這種情況？乃因?yàn)檫@些自主權(quán)并不具體，比如學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的范圍、程度和行使方式都是不明確的。特別是有些權(quán)利，政府與學(xué)校存在交叉或重疊的地方，一旦政府與學(xué)校的權(quán)力邊界沒有明確規(guī)定，那么權(quán)力擴(kuò)張性的特點(diǎn)就會盡顯，正如孟德斯鳩所說的那樣，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有邊線的地方才休止”。[2]這種邊界的不確定往往會導(dǎo)致處于優(yōu)勢地位的政府隨意地干預(yù)學(xué)校的一些內(nèi)部事項(xiàng)。按照“有權(quán)利必有救濟(jì)”的原則，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)必然離不開法律救濟(jì)，遺憾的是，當(dāng)前學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的救濟(jì)途徑基本沒有規(guī)定，一旦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)受到侵犯或損害，無法獲得相應(yīng)的救濟(jì)。同時(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作為一種法定權(quán)力，在學(xué)校內(nèi)部主要指向師生員工，其行使程序和方式也應(yīng)該為法律所規(guī)定和公開，這也是政府監(jiān)督學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的法律依據(jù)。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)容和行使方式如果不具體、不明確，就很容易導(dǎo)致師生員工的合法權(quán)益受到侵犯，政府也很難按照合法性原則、合理性原則和正當(dāng)程序原則對學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)行有效監(jiān)督。

學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是一種公共權(quán)力。從學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的來源來看，正如盧梭所說的那樣，它來自于人民的讓渡，更具體地說，它來自于教育利益相關(guān)者的讓渡，特別是家長、學(xué)生和教師的讓渡。從學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的最終目的來看，它不是為了某個(gè)學(xué)生和教師，而是為了使全體教師、學(xué)生和學(xué)校都能得到發(fā)展。這種權(quán)力盡管是公共權(quán)力，但它還得由作為法定代表人的校長或者學(xué)校其他人員來行使，這種權(quán)力公屬與私掌的矛盾，決定了它的行使必須受到一定的限制、約束和監(jiān)督，否則權(quán)力的行使可能會走向它的反面，不是促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展的工具，而是有可能成為握權(quán)者謀取私利的手段。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)在學(xué)校范圍內(nèi)還具有一定的支配性和強(qiáng)制性，根據(jù)辦學(xué)自主權(quán)，學(xué)校依法可以要求師生做什么或者禁止師生做什么，必須服從而不得違反，否則學(xué)校則可以對違反國家法律法規(guī)和校紀(jì)校規(guī)的師生給予一定的處分。一方面我們強(qiáng)調(diào)要“擴(kuò)大”學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，但是另一方面我們又要“規(guī)范”學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)。眾所周知，近年來學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)經(jīng)常存在不規(guī)范的現(xiàn)象，學(xué)生的受教育權(quán)、教師的基本權(quán)利受到侵犯的情況時(shí)有所聞。這就要求必須對這種權(quán)力進(jìn)行有效的“監(jiān)督”。應(yīng)當(dāng)指出，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)作為一種公共權(quán)力，它與政府的公權(quán)力有一定的區(qū)別，一旦法律明確規(guī)定了學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律性質(zhì)，那么這些權(quán)力就與政府的公權(quán)力產(chǎn)生一定的分離，政府要求學(xué)校必須合法正當(dāng)?shù)匦惺?。[3]

二、學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)現(xiàn)的政府責(zé)任

從上述對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的性質(zhì)分析來看，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)與政府高度相關(guān)。正因?yàn)槿绱?，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》（以下簡稱《綱要》）、《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》等一系列教育政策文件提出要“擴(kuò)大”和“落實(shí)”學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，也都是指向于政府的。但是如何“落實(shí)”，語言不詳?！督逃ā贰ⅰ陡叩冉逃ā返确蓪W(xué)校擁有的辦學(xué)自主權(quán)做出了規(guī)定，但是這兩部法律對相關(guān)義務(wù)主體包括政府的責(zé)任沒有做出任何規(guī)定。因此我們有必要對實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的政府責(zé)任譜系及其實(shí)現(xiàn)路徑進(jìn)行探討。

（一）承認(rèn)的責(zé)任

這是政府在實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)中的第一層次的責(zé)任。一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，要落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，政府就應(yīng)該放權(quán)和分權(quán)。政府為什么要放權(quán)，它的依據(jù)是什么，如果沒有法律規(guī)定，今天政府可以“放權(quán)”和“分權(quán)”，明天政府隨時(shí)有可能將權(quán)力集中和收回，我國教育發(fā)展的歷史表明了這一點(diǎn)。因此學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不應(yīng)是政府想放就放，想收就收，而是應(yīng)該由國家的法律予以明確規(guī)定，只有將學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)在法律層面進(jìn)行明確具體的規(guī)定，政府予以充分承認(rèn)，這種權(quán)利才有可能得到實(shí)現(xiàn)。否則政府始終會認(rèn)為，下放學(xué)校權(quán)力是一種施舍或者恩賜，不下放學(xué)校權(quán)力乃因?yàn)檫@種權(quán)力并不屬于學(xué)校而是屬于政府。當(dāng)政府存在這種心理的時(shí)候，即使它將權(quán)力“放”給學(xué)校，它始終又會擔(dān)心學(xué)校能不能恰當(dāng)?shù)匦惺梗坏W(xué)校在行使這種權(quán)力的過程中出現(xiàn)一些差錯(cuò)或問題，這種權(quán)力隨時(shí)會面臨被上收的可能。我們經(jīng)常強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力要下放，實(shí)際上每次一下放，然后再上收，政府集權(quán)不僅沒有松動，而是得到進(jìn)一步強(qiáng)化，導(dǎo)致學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)甚至出現(xiàn)自主權(quán)萎縮。說到底，實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，首當(dāng)其沖的要求我們必須改變傳統(tǒng)的行政思維方式或者管理思維方式，取而代之以法律思維的方式，以法律確認(rèn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

我們不能不承認(rèn)我國相關(guān)的教育政策法規(guī)對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定已經(jīng)做出了很大努力，但是這些規(guī)定依然存在一些問題。一是對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定存在虛化的現(xiàn)象。《教育法》第二十八條規(guī)定了學(xué)校擁有八項(xiàng)權(quán)利，《高等教育法》第四章規(guī)定了高等學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，這些規(guī)定顯示了學(xué)校至少擁有哪些辦學(xué)自主權(quán)，但是學(xué)校如何行使這些辦學(xué)自主權(quán)沒有任何規(guī)定。這就容易導(dǎo)致規(guī)定的權(quán)利有可能會落空或虛化的情況。如學(xué)校的招生權(quán)、頒發(fā)證書權(quán)等，政府主管部門也會有此方面的權(quán)力，存在一些交叉，如果法律或法律實(shí)施細(xì)則不僅規(guī)定這些權(quán)利的內(nèi)容，而且還進(jìn)一步規(guī)定行使的程序和方式，那么既可以防止政府主管部門越權(quán)干預(yù)，也可以讓學(xué)校非常清楚地知道如何行使權(quán)利?！毒V要》要求“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，并指出“政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”?！度嫱七M(jìn)依法治校實(shí)施綱要》則重申了要“切實(shí)落實(shí)和尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”，要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變對學(xué)校的行政管理方式，嚴(yán)格依法行政，按照法律規(guī)定的職責(zé)、權(quán)限與程序?qū)W(xué)校進(jìn)行管理，規(guī)范行政權(quán)力的行使。同時(shí)強(qiáng)調(diào)政府要從具體的行政管理轉(zhuǎn)向依法監(jiān)管、提供服務(wù)轉(zhuǎn)變，減少過多、過細(xì)的直接管理活動。可以說，這些規(guī)定更多的是一種對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的宣示，對于如何落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的規(guī)定語言不詳，實(shí)際內(nèi)容和可操作的辦法不多。二是對與學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)相對的政府權(quán)力沒有做出規(guī)定，政府權(quán)力的范圍不清晰，尤其是政府在對學(xué)校行使監(jiān)管權(quán)力時(shí)，這些權(quán)力行使的程序不明確，同時(shí)也沒有就政府對學(xué)校的監(jiān)管權(quán)力做出一些禁止性規(guī)定。為什么要強(qiáng)調(diào)政府權(quán)力的約束和限制？因?yàn)檎畽?quán)力的約束和限制，本身就意味著對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的尊重與承認(rèn)，否則學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)有可能會陷入被政府權(quán)力侵犯的危險(xiǎn)之中。三是沒有設(shè)定學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律救濟(jì)途徑。沒有救濟(jì)，就沒有權(quán)利，因此必須為學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)設(shè)定必要的相應(yīng)的法律救濟(jì)途徑。

（二）尊重的責(zé)任

這是政府在實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)中的第二層次的責(zé)任。這種責(zé)任要求當(dāng)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)一旦為法律所規(guī)定，政府就不得干涉、限制、妨礙、侵犯和損害，必須對政府的權(quán)力進(jìn)行約束和限制。這是政府之于實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的不作為的消極義務(wù)，換言之，學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)是一種免于政府干涉、妨礙、侵犯和損害的自由和權(quán)利。

依法行政是行政權(quán)尊重義務(wù)的最基本要求，行政權(quán)與行政機(jī)關(guān)對基本權(quán)利的尊重義務(wù)主要表現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)不得在法律尚未作出規(guī)定情況下直接作出規(guī)定或采取行為，侵犯基本權(quán)利與自由。[4]對學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的尊重責(zé)任首先要求行政機(jī)關(guān)依法行政，依法行政原則包括法律創(chuàng)制、法律保留和法律優(yōu)越。其中法律創(chuàng)制是指法律對行政權(quán)的運(yùn)作具有絕對有效的拘束力，政府在行使行政權(quán)力時(shí)不得超越于法律規(guī)定之外，即無法律規(guī)定不得而為之，也就是說政府必須嚴(yán)格按照法律的規(guī)定來行使行政權(quán)力。除此之外，為實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，行政機(jī)關(guān)還必須遵循行政法的其他基本原則。這些原則包括越權(quán)無效原則、比例原則、正當(dāng)法律程序原則、行政公開原則、行政公正原則、行政公平原則等。越權(quán)無效原則是指行政機(jī)關(guān)必須在法定范圍內(nèi)行使行政權(quán)力，一切超越法定權(quán)限的行政行為無效。比例原則則強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為、行使行政權(quán)力時(shí)必須兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，盡可能使目標(biāo)和權(quán)益處于適度的比例。政府在對學(xué)校行使監(jiān)管權(quán)時(shí)，一方面要考慮采取有效的手段來達(dá)成行政目標(biāo)，另一方面當(dāng)有多種手段可供行政機(jī)關(guān)選擇時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)該選擇一種盡可能使學(xué)校權(quán)益受損最小乃至不損害的手段。正當(dāng)程序原則要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政行為時(shí)必須說明理由，給相對人陳述和申辯的機(jī)會，在牽涉到相對人重大權(quán)利或基本權(quán)利方面甚至要舉行公開的聽證會。[5]

尊重學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)除了要求政府遵循行政法的基本原則，同時(shí)也一定要讓干涉、妨礙、侵犯和損害學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的政府及其相關(guān)責(zé)任人受到法律的制裁，否則政府的尊重責(zé)任也會落空。法理學(xué)告訴我們，法律規(guī)范如要得到執(zhí)行，必須具備三個(gè)彼此關(guān)聯(lián)、必不可少的要件，一是假定，即法律規(guī)范適用的條件和范圍，二是處理，即行為準(zhǔn)則，也就是法律規(guī)范要求的作為與不作為，三是獎(jiǎng)懲，即人們作出或不作出某種法律規(guī)范規(guī)定的行為時(shí)，在法律上引起的后果。當(dāng)前國家相關(guān)法律規(guī)定了學(xué)校享有辦學(xué)自主權(quán)，與此相對應(yīng)的政府到底應(yīng)該做什么、不做什么，并未規(guī)定，更為要緊的是，當(dāng)這種辦學(xué)自主權(quán)受到政府侵犯時(shí)政府應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任根本亦未規(guī)定。應(yīng)該說，強(qiáng)調(diào)落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法律和政策文件已經(jīng)不少，為什么總是很難落實(shí)到位，其中很重要的一個(gè)原因是政府干涉、侵犯和損害學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)不能和沒有受到法律制裁。因此落實(shí)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，需要國家對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，規(guī)定政府侵犯辦學(xué)自主權(quán)所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。

（三）保障的責(zé)任

這是政府在實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)中的第三層次的責(zé)任。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)僅僅依靠政府的不干涉、不妨礙、不侵犯、不損害是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它還必須要求政府采取積極措施，為學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供和創(chuàng)造各種有利條件與環(huán)境，這是政府在實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)中的保障責(zé)任，也是政府之于實(shí)現(xiàn)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的作為的積極義務(wù)。

《綱要》指出，政府及其部門要樹立服務(wù)意識，改進(jìn)管理方式，完善監(jiān)管機(jī)制，減少和規(guī)范對學(xué)校的行政審批事項(xiàng)，依法保障學(xué)校充分行使辦學(xué)自主權(quán)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。這表明政府的角色不僅是一個(gè)監(jiān)督者，也是一個(gè)服務(wù)者。政府只有扮演好這兩種角色，才能充分保障學(xué)校行使好辦學(xué)自主權(quán)。首先政府是一個(gè)服務(wù)者。作為服務(wù)者，政府必須改變傳統(tǒng)的“管”的思維方式，從直接管理走向宏觀管控。政府作為監(jiān)管者，手中掌握著大量的資源，這些資源不能成為政府直接插手學(xué)校事務(wù)的工具和手段，而應(yīng)該成為學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)的重要資源和條件。政府對學(xué)校提供的資源包括物質(zhì)資源、制度資源和服務(wù)性資源。物質(zhì)資源最主要的是教育經(jīng)費(fèi)，它是學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)的物質(zhì)基礎(chǔ)，制度資源主要包括國家的教育法規(guī)和教育政策，它是學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)和界定政府權(quán)力邊界的重要依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)性資源包括政府提供的教育信息、教育咨詢、教育規(guī)劃、教育培訓(xùn)等，它是學(xué)校行使辦學(xué)自主權(quán)的重要條件。《綱要》在《高等教育法》的基礎(chǔ)上，第一次提出了高等學(xué)校擁有自主制定學(xué)校規(guī)劃并組織實(shí)施的權(quán)利、自主確定內(nèi)部收入分配的權(quán)利、自主管理和使用人才的權(quán)利，這些權(quán)利恰恰是學(xué)校最核心的權(quán)利。政府要為學(xué)校行使這些辦學(xué)自主權(quán)提供足夠的教育經(jīng)費(fèi)、實(shí)物資源、制度資源和服務(wù)性資源。其次學(xué)校同時(shí)也是學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)行使的監(jiān)管者。歷史上我們曾經(jīng)陷入權(quán)力收放的惡性循環(huán)，實(shí)際上政府?dāng)U大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)本身沒有錯(cuò)，問題的關(guān)鍵在于政府缺乏必要的適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管。政府既不能不管，也不能亂管。我們經(jīng)常說政府應(yīng)該管好該管的，不要管不該管的。什么是該管的？我們認(rèn)為政府應(yīng)該管好辦學(xué)的方向，要真正使教育為培養(yǎng)人才服務(wù)，教育為我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，同時(shí)要求學(xué)校真正按照教育發(fā)展規(guī)律和人才培養(yǎng)規(guī)律行使辦學(xué)自主權(quán)，怎么樣管好方向，最主要的就是“定規(guī)則”。什么是不該管的？我們認(rèn)為凡是學(xué)校怎么發(fā)展、教師如何發(fā)展、學(xué)生如何培養(yǎng)等學(xué)校內(nèi)部的事務(wù)都應(yīng)該由學(xué)校來管理，政府不應(yīng)該干涉或直接管理。當(dāng)前無論是高等學(xué)校還是中小學(xué)校，他們都感覺到學(xué)校的一些核心辦學(xué)自主權(quán)并不充分，比如學(xué)校人力資源管理的權(quán)利，高等學(xué)校教師職稱的評審和職務(wù)聘任，政府人事部門和教育行政部門都要管，每所學(xué)校教師的職務(wù)數(shù)量比例都框得死死的，政府不僅定職務(wù)評審的標(biāo)準(zhǔn)，而且直接組織職務(wù)評審，許多中小學(xué)教師的錄用直接由教育行政部門說了算，不想要的出不去，想要的卻進(jìn)不來。政府如何監(jiān)管？還得回到依法行政的軌道上來，政府行使監(jiān)管權(quán)必須遵循“法無授權(quán)即禁止”的原則，即政府監(jiān)管什么、不監(jiān)管什么，都由法律說了算。近年來中央和地方政府都在不斷削減行政審批事項(xiàng)，同時(shí)公布保留的行政審批事項(xiàng)，凡是保留之外的一律不得設(shè)立審批，這實(shí)際上是在對行政權(quán)力進(jìn)行約束和防止行政權(quán)力的濫用，同時(shí)也是對權(quán)利的一種保護(hù)。政府只有做到依法監(jiān)管，才能保障學(xué)校合法行使辦學(xué)自主權(quán)和有效防止政府監(jiān)管權(quán)的濫用。除此之外，政府還應(yīng)該是一個(gè)保護(hù)者。也就是說，當(dāng)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)受到政府之外的其他組織或個(gè)人的侵犯和損害，政府應(yīng)該承擔(dān)起保護(hù)學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)合法行使、免受侵犯和損害的責(zé)任，這種保護(hù)也是政府保障責(zé)任的一個(gè)很重要的組成部分。

[1]多篇論文都持此種觀點(diǎn)。如肖嘯空.理順政校關(guān)系，落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)[J].繼續(xù)教育研究，2001（1）；朱正威.擴(kuò)大學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)勢在必行[J].人民教育，1993（1）.

[2][法]孟德斯鳩.論法的精神（上冊）[M].張雁深譯.上海：商務(wù)印書館，1961.156.

[3]畢穎慧.我國高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的法學(xué)透視[J].理論學(xué)刊，2007（10）.

[4]杜承銘.論基本權(quán)利之國家義務(wù)：理論基礎(chǔ)、結(jié)構(gòu)形式與中國實(shí)踐[J].法學(xué)評論，2011（2）.

[5]姜明安.行政法與行政訴訟法（第五版）[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，2011.67-77.

（責(zé)任編輯：曾慶偉）

*本文系廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度一般項(xiàng)目《安全視野下的義務(wù)教育學(xué)校規(guī)模研究》（項(xiàng)目編號：GD11CJY05）和2012年度教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目《安全視野下的義務(wù)教育學(xué)校辦學(xué)規(guī)模研究》（項(xiàng)目批準(zhǔn)號：12YJA880036）的階段性成果。

郭 凱/廣東第二師范學(xué)院教育學(xué)院教授，副院長，教育學(xué)博士。主要從事教育政策、教育法規(guī)和學(xué)校管理研究