信托制度在我國(guó)反腐斗爭(zhēng)中的意義及其適用性

趙澤洪，崔維鋒

（重慶大學(xué)公共管理學(xué)院，重慶 400030）

財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度為我國(guó)的反腐倡廉建設(shè)起到了巨大作用，然而不可能解決公職人員腐敗所帶來的所有問題，它無法監(jiān)督公職人員利用自己的地位和權(quán)勢(shì)將自己的合法所得從事投資交易從而取得不當(dāng)私利的情況。另外即便是非法所得，如果貪官外逃或者將非法所得轉(zhuǎn)移海外，它也無能為力。因此為了根本解決這個(gè)問題，必須有與財(cái)產(chǎn)申報(bào)相配套的法律制度。

一、信托制度的涵義與用途

信托（trust）原是基于英美普通法系的衡平法原則而產(chǎn)生的一種財(cái)產(chǎn)移轉(zhuǎn)和管理設(shè)計(jì)[1]。幾百年來，信托制度對(duì)英美等國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步起到了不可替代的作用，許多大陸法系國(guó)家紛紛將信托制度移植或嫁接到本國(guó)[2]。我國(guó)于2001年頒布了《信托法》，在法律上正式建立了信托制度，其中第2條對(duì)信托的定義是“委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進(jìn)行管理或者處分的行為?！盵3]

根據(jù)英美法信托財(cái)產(chǎn)一經(jīng)轉(zhuǎn)移至信托，該財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)就不再屬于委托人而分成兩部分，一部分是財(cái)產(chǎn)的法律上的所有權(quán)，由受托人所有；另一部分是衡平法上的所有權(quán)，由受益人所有。這樣財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)和受益權(quán)分離；同時(shí)信托財(cái)產(chǎn)成為獨(dú)立于委托人、受托人和受益人的財(cái)產(chǎn)，委托人、受托人和受益人的債權(quán)人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)都沒有追索權(quán)[4]。我國(guó)《信托法》明確承認(rèn)信托財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立地位。

信托有明示信托，還有默示信托；信托可以是意定信托，還可以是法定信托。在防止公職人員貪污腐敗或決策時(shí)避免利益沖突，盲目信托和推定信托可以起到獨(dú)特的作用。

1.盲目信托可以避免公職人員在進(jìn)行私人財(cái)產(chǎn)投資時(shí)的利益沖突。盲目信托（blindtrust）是一種法定信托，是指信托的委托人拋棄對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的所有支配權(quán)，而由受托人擁有充分的自由裁量權(quán)來管理和處分信托財(cái)產(chǎn)，委托人和受益人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)的投資情況沒有任何知情權(quán)，也無權(quán)干預(yù)。由于公職人員以及公司高管等個(gè)人的理財(cái)因其工作性質(zhì)而與其決策地位之間產(chǎn)生利益沖突，因此往往要求這些人利用盲目信托來隔離其個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的投資管理以避免利益沖突以及內(nèi)幕交易從而確保其決策的客觀公正[5]。

盲目信托一般都是自益信托，公職人員既是委托人，又是受益人，他們無權(quán)干預(yù)信托財(cái)產(chǎn)的投資情況，而受托人有權(quán)獨(dú)立決定有關(guān)信托財(cái)產(chǎn)投資和管理的一切事項(xiàng)，不受受益人左右。同時(shí)受托人也不能將信托的日常管理細(xì)節(jié)向受益人披露。

2.推定信托可以徹底追索貪官的贓款。推定信托（constructive trust）也叫非自愿信托，是一種默示信托。一旦法院判定推定信托成立，則非法持有財(cái)產(chǎn)者就不能成為該財(cái)產(chǎn)的合法所有人，而變成該財(cái)產(chǎn)的受托人，為其受益人的利益持有并管理財(cái)產(chǎn)，所得的財(cái)產(chǎn)利益均歸受益人所有。這樣不僅非法持有人不能合法擁有非法所得的財(cái)產(chǎn)，而且其對(duì)于非法所得孳息收益也沒有任何利益，必須悉數(shù)歸還給合法所有人。采用推定信托理論還可以避免貪官以超過訴訟時(shí)效為由進(jìn)行抗辯。因此，在懲治貪污腐敗中正好可以利用推定信托理論針對(duì)公職人員非法所得的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行徹底追索。

二、信托制度在其他國(guó)家和地區(qū)的實(shí)施情況

在美國(guó)《政府道德法》對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)事項(xiàng)的規(guī)定中，關(guān)于信托財(cái)產(chǎn)問題的敘述，核心是“合格的盲目與多樣性信托”。隨著現(xiàn)代行政規(guī)模的擴(kuò)張，這些人持有的各種財(cái)產(chǎn)尤其是各種投資，很可能和其擔(dān)任的公職利益發(fā)生沖突，所以產(chǎn)生了盲目信托制度。

臺(tái)灣也推出了一種公職人員信托制度。它要求重要公職人員必須將個(gè)人、配偶及其未成年子女的股票和不動(dòng)產(chǎn)，轉(zhuǎn)移或設(shè)定于政府承認(rèn)的、有管理能力的信托機(jī)構(gòu)代為管理處分，旨在避免主導(dǎo)或影響決策的公職人員，在擬定政策過程中謀取不當(dāng)利益。

香港即利用推定信托制度對(duì)付外逃海外的貪官，香港廉政公署收回了比當(dāng)初被貪官貪污的數(shù)額高很多的資產(chǎn)，因?yàn)樽鳛椤笆芡腥恕钡呢澒偌捌溆H屬、繼承人在持有政府財(cái)產(chǎn)期間通過投資，或由于資產(chǎn)升值等原因其價(jià)值提高很多，而這些收益根據(jù)信托法也屬于受益人所有，受托人無權(quán)享用[6]。

日本出于保證交易安全與維護(hù)善意第三人利益的目的，確立了信托登記公示制度，將信托財(cái)產(chǎn)的情況向社會(huì)公示，產(chǎn)生信托財(cái)產(chǎn)公信力，以此表明受托人名下的該項(xiàng)財(cái)產(chǎn)屬于信托財(cái)產(chǎn)，以便在受托人以該財(cái)產(chǎn)進(jìn)行交易時(shí)，保護(hù)與之交易的善意第三人的利益[7]。

信托制度與一般信托的不同點(diǎn)一是在于其強(qiáng)制性，二是在于委托人相對(duì)較少的介入性。信托制度是政府對(duì)擔(dān)任公職人員的監(jiān)控制度設(shè)計(jì)，通過中介機(jī)構(gòu)的參與和將政府官員的廉潔自律和制度他律結(jié)合起來，既防止了政府官員行使職務(wù)與私人財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)之間的沖突，又能保證政府官員的合法收益[8]。

三、實(shí)施信托制度反腐敗的現(xiàn)實(shí)意義

目前，中國(guó)政府現(xiàn)有的監(jiān)控設(shè)計(jì)，往往對(duì)于特定組織的監(jiān)督有較強(qiáng)的針對(duì)性，而針對(duì)政府工作人員個(gè)人的防范性的監(jiān)控機(jī)制則比較薄弱。信托規(guī)范有助于彌補(bǔ)這些方面的缺陷。

1.信托規(guī)范有利于反腐敗工作的“標(biāo)本兼治，綜合治理”。反腐敗工作的“治本”是指消除制度漏洞，從源頭上杜絕腐敗。目前對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)控制度“自律”成分多，而“他律”成分少。由于缺乏有效的相關(guān)制度保證，收入申報(bào)制度因?yàn)闆]有進(jìn)一步的財(cái)產(chǎn)申報(bào)而往往流于形式。而信托制度作為一種財(cái)產(chǎn)管理制度便于長(zhǎng)期實(shí)行，成為規(guī)范。

2.信托規(guī)范有助于財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的逐步建立和完善。財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是以儲(chǔ)蓄實(shí)名制度為基礎(chǔ)的，但在目前的實(shí)施中，儲(chǔ)蓄實(shí)名制度的效果受到多方面條件的約束。將信托制度融入財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，將會(huì)豐富財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的監(jiān)控方式，將財(cái)產(chǎn)的申報(bào)環(huán)節(jié)和財(cái)產(chǎn)的管理運(yùn)作結(jié)合起來，使其在現(xiàn)階段具有更強(qiáng)的操作性和現(xiàn)實(shí)性。

3.信托制度可最大限度上保證國(guó)家公務(wù)人員的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)益。美國(guó)前總統(tǒng)卡特在擔(dān)任總統(tǒng)前將其所經(jīng)營(yíng)的農(nóng)場(chǎng)信托給信托公司管理，避免了自身利益和執(zhí)行公務(wù)之間的利益沖突，并增加了公眾對(duì)政府的信任。實(shí)行信托制度不僅加強(qiáng)了原有紀(jì)檢和監(jiān)察的部門功能，而且通過專家理財(cái)?shù)姆绞奖ＷC了受托財(cái)產(chǎn)的保值增值，保護(hù)了政府官員的合法經(jīng)濟(jì)權(quán)益。

4.信托制度可以最大限度上減少國(guó)家損失，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。2012年，我國(guó)各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)1306822件次，其中檢舉控告類866957件次，但通過查辦案件等事后的懲罰手段，由于種種原因，只能挽救部分損失，低于合理的制度設(shè)計(jì)產(chǎn)生的效果。實(shí)施信托制度規(guī)范，政府官員重大的財(cái)產(chǎn)運(yùn)營(yíng)情況可以實(shí)現(xiàn)透明化、市場(chǎng)化，保持社會(huì)安定。

四、信托制度在中國(guó)的適用性

1.信托制度在中國(guó)的適用對(duì)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的干部收入近年來已具有了相當(dāng)數(shù)額的個(gè)人財(cái)產(chǎn)。同時(shí)許多經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域干部（如證監(jiān)會(huì)和國(guó)有上市公司負(fù)責(zé)人）也不得不將自有財(cái)產(chǎn)和從事的工作隔離開來。考慮到我國(guó)目前大部分公務(wù)員的收入水平和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的控制能力，信托制度的適用范圍不宜太，應(yīng)該遵循“先高后低，先試點(diǎn)后推廣”的漸進(jìn)方式，試點(diǎn)應(yīng)遵循發(fā)達(dá)地區(qū)先行，經(jīng)濟(jì)干部先試點(diǎn)的原則。

2.信托制度應(yīng)涉及的受托財(cái)產(chǎn)范圍。信托制度適用的信托標(biāo)的應(yīng)為信托人的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證、股權(quán)投資及其他除正常生活所需以外的個(gè)人有形的財(cái)產(chǎn)和無形的權(quán)利（版權(quán)、專利等知識(shí)產(chǎn)權(quán)）。在我國(guó)個(gè)人財(cái)產(chǎn)和家庭財(cái)產(chǎn)沒有清晰的界限。信托制度的信托標(biāo)的應(yīng)包括家庭財(cái)產(chǎn)。

3.信托制度的信托人和委托人。信托制度的信托人應(yīng)采用特定的方式隱去姓名或由政府官員的其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為信托人，如機(jī)關(guān)事務(wù)管理局或紀(jì)委、監(jiān)察部門等等。信托合同簽定應(yīng)采取相應(yīng)的保密手段，委托人的具體情況應(yīng)由政府官員的監(jiān)管機(jī)構(gòu)代為保密。

4.目前我國(guó)適宜開展信托制度的兩個(gè)方面。第一，不動(dòng)產(chǎn)的信托制度。目前我國(guó)政府官員通過不動(dòng)產(chǎn)交易環(huán)節(jié)取得不正當(dāng)收入的情況時(shí)有發(fā)生。如果采用信托制度的方式，形成與政府官員有關(guān)的房產(chǎn)交易信托化的制度，防止這一環(huán)節(jié)的腐敗現(xiàn)象的措施將加強(qiáng)事前的預(yù)防性，減少了事后監(jiān)察的偶發(fā)性。第二，地區(qū)特定行業(yè)和職業(yè)職位變遷中的信托制度。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、特定行業(yè)是當(dāng)前信托制度的試點(diǎn)范圍。越來越多的企業(yè)界人士、海外留學(xué)人員進(jìn)入政府擔(dān)任職務(wù)，在這樣的職業(yè)轉(zhuǎn)換前將該類財(cái)產(chǎn)信托增加了政務(wù)領(lǐng)域的透明度，也為這類人員的職業(yè)轉(zhuǎn)換掃清了制度方面的障礙。

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