縣域公共服務(wù)均等化視域下政府公共服務(wù)能力探討

毛勝根

（廣西師范大學(xué) 政治與行政學(xué)院，廣西 桂林 541004）

縣域公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵取決于縣級政府公共服務(wù)能力。2012年國務(wù)院頒布的《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》為縣域?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)均等化帶來良好契機(jī)，但各縣域?qū)嶋H執(zhí)行效果與國家戰(zhàn)略目標(biāo)存在顯著差距。因此，以縣域公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)來尋求縣級政府公共服務(wù)能力提升策略具有重要的戰(zhàn)略價(jià)值。

一、縣級政府公共服務(wù)能力的概念及結(jié)構(gòu)

所謂縣級政府公共服務(wù)能力是指在一定的政治制度框架內(nèi)，依法享有治權(quán)的縣級政府為保持與行政生態(tài)環(huán)境相適應(yīng)和互動，通過合法方式利用各種資源，以公共政策等手段來提供滿足政府體系內(nèi)外的公共產(chǎn)品和服務(wù)，以達(dá)到有效治理自身和社會、確保社會可持續(xù)發(fā)展所具有的總體力量和能量。

縣級政府公共服務(wù)能力包括三個(gè)方面：

（一）公共服務(wù)供給能力

縣級公共服務(wù)供給能力是縣域公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，是民主和有效政府的落腳點(diǎn)，因?yàn)椤懊裰髡菫樗鼈兊墓穹?wù)而存在的”[1]?？h級政府公共服務(wù)供給能力表現(xiàn)在兩個(gè)層面：第一，公共服務(wù)的供給效率。即用較低的投入產(chǎn)出最大限度的公共服務(wù)數(shù)量。第二，公共服務(wù)的供給效能。即政府供給的公共服務(wù)是否符合縣域公民需求，能否給他們帶來滿足感，因?yàn)椤肮卜?wù)以滿足社會公共需要為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[2]。

（二）公共服務(wù)的分配能力

衡量縣級政府公共服務(wù)分配能力的標(biāo)準(zhǔn)表現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，公共服務(wù)分配結(jié)果的公正均等性。第二，公共服務(wù)分配行為的合法有效性。面對縣域利益訴求多元化，社會階層復(fù)雜化，縣域政府在進(jìn)行公共服務(wù)分配時(shí)，不要僅民主執(zhí)政、依法執(zhí)政以保證分配行為的合法有效，而且要照顧貧困和弱勢群體，實(shí)現(xiàn)既得利益集團(tuán)與貧困群體、強(qiáng)勢群體與弱勢群體、發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的利益平衡。

（三）公共服務(wù)的戰(zhàn)略管理能力

縣級政府公共服務(wù)戰(zhàn)略管理能力衡量標(biāo)準(zhǔn)包括：第一，公共服務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性。這主要考量縣級政府公共戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí)是否清晰闡述其使命與目標(biāo)，是否對內(nèi)外部戰(zhàn)略環(huán)境進(jìn)行了準(zhǔn)確識別，是否了解縣域居民對當(dāng)前和未來公共服務(wù)的需求等。第二，戰(zhàn)略執(zhí)行的有效性。這要求縣級政府制定公共服務(wù)戰(zhàn)略行動計(jì)劃，建立有效監(jiān)督機(jī)制，并獲得相關(guān)利益者的支持和參與等。第三，戰(zhàn)略評估的標(biāo)準(zhǔn)化。這要求縣級政府建立科學(xué)的戰(zhàn)略評估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系、合理的評估流程結(jié)構(gòu)以及評估結(jié)果應(yīng)用的渠道等。

二、縣域公共服務(wù)均等化下政府公共服務(wù)能力不足表現(xiàn)

與當(dāng)前縣域居民對政府公共服務(wù)能力的需求相比，我國縣級政府公共服務(wù)能力水平還存在明顯的不足。

（一）縣級政府公共服務(wù)供給能力不足

首先，縣域公共服務(wù)供給效率低下，供給總量不足。以醫(yī)療衛(wèi)生為例（見下頁表1），2012年和2011年，衛(wèi)生技術(shù)人員農(nóng)村每萬人擁有量為34和27，全國為49和46，城市高達(dá)85和67；執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師農(nóng)村每萬人擁有量為14和11，城市為32和26，全國為19和18；注冊護(hù)士農(nóng)村每萬人擁有量為11和8，城市為37和26，全國為18和17；醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)床位農(nóng)村每萬人擁有量為31.14和27.89，城市為68.86和62.44，全國為42.27和38.36。

其次，縣域公共服務(wù)的供給效能不足，導(dǎo)致縣域公共服務(wù)的供需結(jié)構(gòu)性失衡。這種結(jié)構(gòu)性失衡表現(xiàn)在兩個(gè)層次，第一層次為政府對自身內(nèi)部公共服務(wù)的供給與對社會外部公共服務(wù)供給失衡。一方面政府內(nèi)部享用著豪華的辦公場樓和辦公條件、高檔的公務(wù)用車、高消費(fèi)的會議開支等超規(guī)格的公共服務(wù)；另一方面對于滿足公眾需求的社保、救濟(jì)、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)卻嚴(yán)重滯后。正如黃建洪說：“中國政府用于自身管理的非生產(chǎn)性管理費(fèi)用增長迅速，大量的政治資源用在了自身的繼續(xù)和發(fā)展上，而這些資源的增長率大大高于社會財(cái)富的增長速度?！盵3]第二層次，外部性公共服務(wù)供需結(jié)構(gòu)性失衡。公眾滿意度是衡量供需結(jié)構(gòu)失衡的最主要指標(biāo)。根據(jù)陸建軍在海南陵水縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的整體滿意度選擇“非常滿意”僅占總體的2.9%，“比較滿意”為25.4%，兩者相加總和約為總體的1/4，46.6%的農(nóng)民持有一般態(tài)度；80.39%認(rèn)為各級政府出臺的支農(nóng)、惠農(nóng)政策對提高家庭收入幫助不大[4]。由此可見，縣域基本公共服務(wù)在外部性上存在供需結(jié)構(gòu)性失衡。

表1 2012年、2011年中國城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平比較

（二）縣級政府公共服務(wù)的分配能力不足

公共服務(wù)在分配上能否實(shí)現(xiàn)公平正義是對政府能力的又一個(gè)重要考量標(biāo)準(zhǔn)。正如所說，公平正義作為公共行政與公共政策的核心主題，也是公共服務(wù)供給的重要標(biāo)準(zhǔn)[5]?！肮卜?wù)績效很大程度取決于提供服務(wù)的設(shè)施、資源在空間上的公平分配”。[6]然而我國縣域基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)非均等化明顯。以廣西為例，教育資源配置存在明顯非均等化，2009年，廣西農(nóng)村、縣鎮(zhèn)和城市普通初中專任教師具有本科學(xué)歷的比重差別較大，城市的這一比重分別高出縣鎮(zhèn)和農(nóng)村18.37和21.56個(gè)百分點(diǎn)。城市小學(xué)的專任教師具有本科學(xué)歷的比重為32.41%，遠(yuǎn)高于縣鎮(zhèn)和農(nóng)村小學(xué)這一比重，且農(nóng)村小學(xué)教師中具有高中階段學(xué)歷的人數(shù)比重高達(dá)36.09%，比城市和縣鎮(zhèn)小學(xué)均高出10多個(gè)百分點(diǎn)。衛(wèi)生資源的城鄉(xiāng)差距同樣顯著。2010年，廣西農(nóng)村每千農(nóng)業(yè)人口擁有床位數(shù)為1.05張，而14個(gè)地級城市的每千人擁有床位數(shù)平均達(dá)到4.5張。2010年，廣西城市人口擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師為2.7人/千人，這一數(shù)值要高于農(nóng)業(yè)人口擁有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院衛(wèi)生人員數(shù)（1.2人/千人）和農(nóng)業(yè)人口擁有鄉(xiāng)村醫(yī)生與衛(wèi)生員數(shù)（0.97人/千人）[7]。

（三）縣級政府公共服務(wù)的戰(zhàn)略管理能力不足

從縣域公共服務(wù)供給的實(shí)踐看，縣級政府公共服務(wù)戰(zhàn)略管理能力不足主要表現(xiàn)在：首先，縣域公共服務(wù)缺少戰(zhàn)略規(guī)劃或戰(zhàn)略規(guī)劃不夠科學(xué)。通過大量的調(diào)研和查閱政府相關(guān)網(wǎng)站發(fā)現(xiàn)，縣級政府在公共服務(wù)體系建設(shè)中鮮見有關(guān)于公共服務(wù)供給的戰(zhàn)略規(guī)劃性文件，即使有也表現(xiàn)為戰(zhàn)略規(guī)劃不科學(xué)，沒有嚴(yán)格的遵循規(guī)劃流程，或者對規(guī)劃編制的環(huán)境判斷不準(zhǔn)確，導(dǎo)致很多的規(guī)劃沒有結(jié)合當(dāng)?shù)氐木唧w實(shí)際和公眾對公共服務(wù)的需求，從而使得公共服務(wù)的供給存在著明顯的盲目性、被動性和滯后性。例如，有些縣對自己與周邊縣區(qū)的定位不清晰，盲目重建或擴(kuò)建農(nóng)貿(mào)中心，結(jié)果費(fèi)力費(fèi)財(cái)卻導(dǎo)致人們怨聲載道。有些縣對本縣的實(shí)際情況不了解，盲目地進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，結(jié)果導(dǎo)致很多的農(nóng)民失去了土地而喪失了生活保障。其次，縣域公共服務(wù)戰(zhàn)略執(zhí)行不力與戰(zhàn)略評估滯后。主要表現(xiàn)在對政策有選擇性地執(zhí)行甚至歪曲執(zhí)行，對政策的理解偏差導(dǎo)致執(zhí)行失誤，同時(shí)缺乏科學(xué)的執(zhí)行機(jī)制導(dǎo)致執(zhí)行工作的不協(xié)調(diào)，再加上相關(guān)的戰(zhàn)略評估體系缺乏，戰(zhàn)略評估的結(jié)果沒有得到充分的反饋與應(yīng)用，從而導(dǎo)致縣級政府公共服務(wù)戰(zhàn)略管理能力不足。

三、縣域公共服務(wù)均等化視角下政府公共服務(wù)能力提升策略

在縣域公共服務(wù)均等化目標(biāo)驅(qū)動下，要提升縣級政府公共服務(wù)能力，就是要強(qiáng)化縣級政府使命與愿景塑造，提高公共服務(wù)的戰(zhàn)略管理能力，強(qiáng)化縣級政府對資源汲取、整合與配置，以提升政府公共服務(wù)的供給能力，樹立公共價(jià)值理念，強(qiáng)化縣級政府對公共服務(wù)分配的控制與平衡，以提升政府公共服務(wù)的分配能力。

（一）強(qiáng)化縣級政府使命與愿景的塑造，提高公共服務(wù)的戰(zhàn)略管理能力

1.縣級政府要強(qiáng)化以公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)為使命和愿景的塑造。所謂使命，根據(jù)德魯克的觀點(diǎn)，就是組織存在的根本理由，即回答“我們的組織是什么”的問題，它反映了人們在組織中從事工作的理想動力。所謂愿景，按照管理大師彼得·圣吉在《第五項(xiàng)修煉》中的闡述，是指組織內(nèi)人們“發(fā)自內(nèi)心的意愿”，是組織渴求的未來狀態(tài)，即回答組織在未來將成為什么樣的組織，它是人們心中一股令人深受感召的力量。實(shí)現(xiàn)縣域公共服務(wù)均等化是黨和政府堅(jiān)定不移的共同使命。我國當(dāng)前正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會結(jié)構(gòu)正在不斷地調(diào)整，階層和利益分化比較嚴(yán)重，各種深層次的矛盾沖突越來越多、越來越復(fù)雜，社會正在呈現(xiàn)出貧富差距不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)、區(qū)域失衡等現(xiàn)象。為此，縣級政府應(yīng)不斷強(qiáng)化以公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)為使命與愿景的塑造，牢固樹立公共服務(wù)戰(zhàn)略管理的意識，把政府從提供均等化公共服務(wù)作為一項(xiàng)被動的選擇轉(zhuǎn)變?yōu)槭钦畱?yīng)有根本職責(zé)上，把公共服務(wù)供給看作是一項(xiàng)長期的任務(wù)而不是短期的應(yīng)急措施。

2.縣級政府要錘煉制定戰(zhàn)略、執(zhí)行戰(zhàn)略和評估戰(zhàn)略的能力。戰(zhàn)略規(guī)劃的科學(xué)性是保證戰(zhàn)略目標(biāo)的前提，一個(gè)完整科學(xué)的戰(zhàn)略規(guī)劃過程應(yīng)該包括以下九個(gè)步驟[8]：第一步：應(yīng)制定使命陳述和戰(zhàn)略目標(biāo)；第二步：進(jìn)行環(huán)境評估；第三步：進(jìn)行資源審計(jì)以確定優(yōu)勢和劣勢；第四步：把優(yōu)勢和劣勢所確定的機(jī)遇和挑戰(zhàn)列表；第五步：確定戰(zhàn)略行動觀點(diǎn)；第六步：進(jìn)行成本——收益分析以評價(jià)和選擇戰(zhàn)略行動；第七步：進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析以確定戰(zhàn)略規(guī)劃面臨的風(fēng)險(xiǎn)；第八步：勾畫出實(shí)施規(guī)劃；第九步：制定出運(yùn)行計(jì)劃。政府在制定戰(zhàn)略時(shí)可以采取PEST法和SWOT分析法，根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境，綜合考慮縣域公共服務(wù)的供給與分配問題、公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量問題、公共服務(wù)的城鄉(xiāng)差別問題、公共服務(wù)的供給與社會的需求問題、公共服務(wù)的供給次序和程序問題等，只有這樣才能從戰(zhàn)略層面保證縣域公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的可能性。在執(zhí)行戰(zhàn)略時(shí)，一定要讓戰(zhàn)略執(zhí)行者全面準(zhǔn)確地理解戰(zhàn)略意圖，形成戰(zhàn)略行動計(jì)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行戰(zhàn)略推行的步驟、程序和方式方法，以防止在推進(jìn)公共服務(wù)均等化的過程中出現(xiàn)走樣，從而阻礙戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在評估戰(zhàn)略時(shí)，首先要檢查戰(zhàn)略基礎(chǔ)，了解現(xiàn)行戰(zhàn)略的機(jī)遇與威脅、優(yōu)勢和劣勢等是否發(fā)生了變化，發(fā)生了何種變化，因何發(fā)生變化，然后確立明確的戰(zhàn)略性績效評估指標(biāo)，將預(yù)期目標(biāo)與實(shí)際結(jié)果比較，確定已取得的成績和存在的差距，在此基礎(chǔ)上做出是否繼續(xù)戰(zhàn)略、調(diào)整戰(zhàn)略、重組戰(zhàn)略或終止戰(zhàn)略的決定。

（二）強(qiáng)化縣級政府對資源汲取、整合與配置，以提升公共服務(wù)的供給能力

政府對資源汲取、整合與配置是提升政府公共服務(wù)供給能力的基礎(chǔ)，是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的前提。政府汲取、整合與配置的資源包括人力、財(cái)力、權(quán)力、權(quán)威、文化、信息等，其中人力資源、財(cái)力資源、權(quán)力資源是物質(zhì)性的“硬能力”的基礎(chǔ)；權(quán)威資源、文化資源和信息資源是非物質(zhì)形態(tài)的“軟能力”的基礎(chǔ)。但這些資源本身并不會直接、自動地為政府所掌控，需要政府通過一定的組織程序和管理手段把一般社會資源轉(zhuǎn)化為政府治理所需的資源，并把這些資源合理配置以達(dá)到政府與社會的善治。為此，第一，縣級政府要結(jié)合本縣特點(diǎn)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，善于運(yùn)用公共財(cái)政手段，不斷擴(kuò)展稅源，加強(qiáng)稅收宣傳和監(jiān)管，防止稅款流失。在此需要指出的是，政府對資源的汲取量并非越大越好，如果政府從社會中汲取過度的資源，不僅會對公民和社會的利益構(gòu)成威脅，侵害公民的基本權(quán)利，而且會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成破壞，制約社會有序再生產(chǎn)的擴(kuò)大，因此，政府在汲取資源的過程中應(yīng)平衡汲取的數(shù)量、質(zhì)量與結(jié)構(gòu)，科學(xué)合理地安排資源的流向，做到與縣情和當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展水平相適應(yīng)。第二，創(chuàng)新公共服務(wù)有效供給的制度安排，正確處理政府與市場、政府與社會在公共服務(wù)供給中的關(guān)系，提高縣級政府在公共服務(wù)供給中的資源整合與配置能力。隨著公共服務(wù)理論研究的深入和西方國家公共服務(wù)改革的實(shí)踐表明，政府、社會組織和市場組織在公共服務(wù)供給中各具優(yōu)勢，單純地依靠政府全包全攬或單純地依靠社會、市場都難以使得公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)有效持續(xù)的，因?yàn)樵诠卜?wù)的供給中同時(shí)存在著“政府失靈”和“市場失靈”。為此，縣級政府應(yīng)充分調(diào)動公民、社會組織和市場力量等組織資源參與到公共服務(wù)的供給來，通過委托代理、合同外包、許可經(jīng)營、用者付費(fèi)、內(nèi)部市場等多種市場化和社會化的方式，發(fā)揮他們在資金、技術(shù)、人才等方面的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的主體多元化、資金來源多樣化、公共服務(wù)社會化和市場化，創(chuàng)建一個(gè)政府主導(dǎo)、市場參與、社會協(xié)同的公共服務(wù)供給體系。

（三）樹立公共價(jià)值理念，強(qiáng)化縣級政府對公共服務(wù)分配的控制與平衡，以提升政府公共服務(wù)的分配能力

公共服務(wù)均等化下的公共服務(wù)分配應(yīng)該成為熨平群體和個(gè)體之間收入不平等和財(cái)產(chǎn)不平等的重要工具，這要求政府的公共活動要以社會利益和公共需要為目的，發(fā)揮公共服務(wù)再分配效應(yīng)，使得全體公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會均等、受益大體相等，同時(shí)具有較大自由選擇權(quán)。為此，第一，縣級政府在公共服務(wù)分配中樹立公共價(jià)值理念。樹立公共價(jià)值理念是提升政府公共服務(wù)分配能力的價(jià)值基礎(chǔ)。20世紀(jì)90年代，哈佛大學(xué)教授穆爾（MarkMoore）提出了“公共價(jià)值”的概念，他指出公共價(jià)值是指公共機(jī)構(gòu)滿足公民需要所產(chǎn)生的成就、效用和社會收益，是政府通過各種方式為民眾提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)所達(dá)到，公共價(jià)值具有客體的公共效用、主體本質(zhì)或尺度的公共表達(dá)和規(guī)范的公益導(dǎo)向的特征。公共價(jià)值的理論表明，只有樹立了公共價(jià)值的理念，才能在公共服務(wù)的分配過程中保障公正、平等；只有樹立了公共價(jià)值的理念，才能在公共服務(wù)的分配過程中堅(jiān)持公益導(dǎo)向；也只有樹立了公共價(jià)值的理念，才能在公共服務(wù)的分配過程中確保公眾參與和利益表達(dá)。第二，強(qiáng)化縣級政府對公共服務(wù)的控制與平衡。保證公共服務(wù)分配的公平性與均等化是政府公共服務(wù)分配能力的主要體現(xiàn)，強(qiáng)化政府控制與平衡是提升政府公共服務(wù)分配能力的工具手段?？h域公共服務(wù)的分配涉及到本縣各個(gè)階層、各個(gè)層面的主體，如既得利益集團(tuán)與貧困群體、強(qiáng)勢群體與弱勢群體、發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣鎮(zhèn)與農(nóng)村等。這些主體間由于在利益訴求上存在差異而導(dǎo)致在公共服務(wù)的分配中存在沖突和矛盾，動員一切力量來影響政府公共服務(wù)的分配更有利于自己便成為他們必然的選擇。然而，由于既得利益集團(tuán)、強(qiáng)勢群體、發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對公共政策的影響力明顯高于貧困群體、弱勢群體、欠發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，從而使得他們獲得更多公共服務(wù)的分配利益成為可能，因此，縣級政府在公共服務(wù)的分配中，不論是基于自我存續(xù)的考慮，還是出于對公共服務(wù)效能的提高，都需要控制與平衡各主體間在公共服務(wù)分配上的話語權(quán)以及分配利益上的可及性和可獲得性，從而提升縣級政府公共服務(wù)的分配能力，最終實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。

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