堅持依法治國和以德治國 推進國家治理現(xiàn)代化

○ 吳桂韓

（作者系國務院僑辦僑務干部學校辦公室副主任、博士）

在國家和社會治理中，法治與德治在功能上猶如車之兩輪，鳥之雙翼。只有將兩者結合起來，才能實現(xiàn)善治，達到標本兼治的效果。黨的十八屆四中全會指出，國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。要堅持依法治國和以德治國相結合，堅持一手抓法治、一手抓德治，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰[1]。這是我們黨總結古今中外治國理政歷史經驗得出的科學論斷，也是基于中國歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情作出的科學決策，是推進國家治理現(xiàn)代化的必然要求。

一、法治與德治是有效治理不可或缺的基本手段

法律和道德歷來是維護國家和社會有序運行的基本手段。從實質上看，法是以“必須怎樣”的法律準則來進行由外及內的社會調節(jié)，主要功能是懲戒和約束；德是以“應該怎樣”的道德準則來進行由內及外的社會調節(jié)，主要功能是引導和激勵。從內涵上看，法的要求只有一個，就是“合法”與“違法”之分；德的要求具有多層次性，不是簡單的善惡之分，還有“大善”、“小善”之別。因此，法是德的最基本最起碼要求。從特性上看，法也是德，可以叫德的固化，法就是道德的底線，是外在的“道德律令”，善法之治，必然是以德為根基；德也是法，可以叫做道德律，德就是內化的法，就是以“內心的法庭”省察、審理并祛除內在的邪念，規(guī)范外在法無法觸及的領域。

無論從學理層面還是從實踐層面來講，任何時代、任何國家的善治都必然是法治和德治的結合，是法與德正效應的綜合。善治必須以良法為前提，而良法本質上蘊含著德的基因，必須以科學的價值倫理為根基和導向。只有良法之治才能稱得上善治，惡法之治只能成為專制。因此，良法的基礎仍然是道德。道德是法治精神的靈魂，只有反映人類文明、體現(xiàn)人民意志的法治，才是善治。在俞可平教授看來，所謂“善治”，就是有效的治理、良好的治理。概括地說，就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與市民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態(tài)。他綜合各家在善治問題上的觀點，將善治歸納為10個基本要素：合法性，即社會秩序和權威被自覺認可和服從的性質和狀態(tài)；法治，即法律是公共政治管理的最高準則，在法律面前人人平等；透明性，即政治信息的公開性；責任性，即管理者應當對自己的行為負責；回應，其基本意義是公共管理人員和管理機構必須對公民的要求作出及時的和負責的反應；有效，主要指管理的效率；參與，首先是公民的政治參與，主要是參與社會政治生活，還包括公民對其他社會生活的參與；穩(wěn)定，即國內的和平、生活的有序、居民的安全、公民的團結、公共政策的連貫等；廉潔，即政府官員奉公守法，清明廉潔，不以權謀私，公職人員不以自己的職權尋租；公正，即不同性別、階層、種族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治權利和經濟權利上的平等[2]（p46-47）。從善治的內涵來看，法治和德治既是其本質要義，也是其重要保障。其中，法治為善治提供了文明底線，德治為善治提供了文明基礎。實現(xiàn)善治，既要有文明的法律，有法的約束，還要有文明的人，有必備的良知。因此，對一個國家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成、相互促進的，二者缺一不可，不可偏廢。

堅持德法共治的好處，在于不僅能夠充分發(fā)揮它們各自的作用，而且在兩者的互動之中還會形成兩者治理的合力，產生新質的效果。首先，就兩者各自的作用而言，由于道德約束是軟約束，作為內在的“自律”措施，其是用于揚善遏惡，屬于治本，主要在調節(jié)和化解非對抗性矛盾中具有強大的效力；法律約束是硬約束，作為外在的“他律”約束，其是用于懲惡褒善，屬于治標，主要在調節(jié)和化解對抗性矛盾中具有獨特的效力。德治實質上是人治人，堅持德治就是通過弘揚人性中善的一面及對高尚道德情操的提倡，營造良好的社會風氣和氛圍，抨擊和抑制道德敗壞的丑惡現(xiàn)象，發(fā)揮其賞善的主要功能；法治實質上是人共同治人，堅持法治就是通過抑制人性中惡的一面及對違法犯罪行為的懲處，來維護人民的合法權利，發(fā)揮其懲戒的主要功能。德治與法治在功能上相輔相成、相得益彰，將兩者結合起來可以達到標本兼治的效果。其次，就兩者作用的領域而言，德治屬于思想建設、精神文明，法治屬于政治建設、政治文明，將兩者結合起來，可以推動精神文明和政治文明的協(xié)調發(fā)展，促進社會的全面進步。再次，就兩者互動產生的合力而言，德治是法治的思想前提和基礎，法治是德治的法律保障，堅持德法共治，可以達到以法促德、以德帶法的潛在效果，使德治、法治本身的功能得到提升。

二、堅持依法治國和以德治國相結合是總結古今中外治國理政經驗得出的科學論斷

依法治國與以德治國歷來是古今中外統(tǒng)治階級賴以進行統(tǒng)治或管理的主要方法。堅持依法治國與以德治國相結合，不僅是中國古代治國方略的根本之道，也是總結西方現(xiàn)代民主政治發(fā)展經驗教訓而得出的重要結論，更是當前有效推進國家和社會治理的迫切需要。

在中國的歷史上，許多思想家、政治家都曾萌發(fā)和提出過德治和法治并用的主張，并形成了“德主刑輔”治國之道。譬如，周公的“明德慎罰”、漢武帝的“刑者德之輔”、李世民的“明刑弼教”、諸葛亮的“非法不言，非道不行，上之所為，下之所瞻也”和“故為君之道，以教令為先，誅罰為后”、康熙的“以德化民，以刑弼教”的主張，等等。在中國幾千年的封建社會里，儒家文化長期占據(jù)主導地位。在儒家文化中，孔孟的仁政思想又是一個最核心的內容。孔子認為，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星共之”；“道之以政，齊之以刑，民免而無恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”。法律實質是“亂治”，會破壞“禮治”，為此，他極力反對建立法律制度，對趙秧的“鑄刑鼎”、“成文法”表示極端不滿，并提出了“身修而后家齊，家齊而后國治，國治而后天下平”的治國思想。孟子從性善論出發(fā)，更加推崇仁政，特別重視對人民進行道德教化，并以此來達到統(tǒng)治天下的目的。他認為：“善政不如善教之得民也。善政，民畏之；善教，民愛之。善政得民財，善教得民心?！蔽鳚h時期，董仲舒主張“廢黜百家、獨尊儒術”，并得到漢武帝的采納?！暗轮餍梯o”的治國方略一直延續(xù)了兩千多年，成為中國傳統(tǒng)的治國方略。因此，中國的政治和道德長期以來是聯(lián)系在一起的，人們也都普遍向往和主張有道德的人來治理國家，并依靠倫理來維系政治秩序和社會秩序，中國古代社會從根本上說也是以倫理為本位的社會。

在西方社會，盡管與中國“德主刑輔”歷史傳統(tǒng)不同，多數(shù)國家在推行法治的同時，一般也借助神的信仰來推行德治。在西方多數(shù)國家，基于對人性“惡”的假定，法治主義思想源遠流長，在政治生活長期獨樹一幟，居于主導地位。因此，法治主義傳統(tǒng)成了西方多數(shù)國家對人類文明的重大貢獻。但是，西方多數(shù)國家主法重法、實行法治主義，并非排除道德建設，以法為主、以德為輔的治國理念恰恰也彰顯了西方政治文明的獨特魅力。在古希臘時期，亞里士多德就提出“德性中心，法律至上”的城邦政治思想，并在《政治學》中把道德看成是政治的基礎。他認為，法律是公正的道德，沒有法律的保證，國家的道德就難以保證能得到體現(xiàn)。到了中世紀，阿奎那在闡發(fā)宗教神學時，認為國家的目的是謀取社會共同的幸福，而幸福生活是按照道德原則進行的。之后，孟德斯鳩還認為：“一個公民，因為喪失了道德的觀念，以致違犯法律，刑罰可以把他從社會里清除出去。但是，如果所有的人都喪失了道德觀念的話，刑罰能把道德重新樹立起來么？刑罰可以防止一般邪惡的許多后果，但是刑罰不能鏟除邪惡本身?！盵3]（p375）黑格爾也認為，國家應當具有高于社會的公共權威，具有在精神和道德方面引導社會實現(xiàn)的功能。到了近現(xiàn)代，西方社會在以法治為主的前提下，也較之以往更加重視道德在國家治理中的作用。許多國家都制定和建立了國家公職人員的行政道德法（比如，美國聯(lián)邦政府有規(guī)范官員一般行為的政府官員行為道德法《行政部門雇員道德行為準則》；各州也有相關的法律，如佛羅里達州有《陽光修正案和公務官員及雇員道德法》；一些部門也專門制定了相關的道德準則，如眾議院制定了《眾議院議員和雇員道德準則》）。許多思想家、政治家、法學家還把政治與道德、法律與道德緊密地聯(lián)系在一起，并且認為法律與道德是一致的，法律本身就含有濃厚的道德意味，道德對于法律的實施和社會治理具有重大影響。比如，馬克斯·韋伯在科層制中就突出地強調了政治與法律的道德性以及道德在治理國家中的作用。德國前總理、歐洲著名的政治家赫爾穆特·施密特先生在其論著《在尋找建立公共道德的道路上》中，還把道德重建同增強德國和歐洲在經濟全球化中的競爭力聯(lián)系起來。在他看來，當代西方社會的發(fā)展表明，許多社會矛盾乃至危機不只是經濟問題，而且同道德和文化價值領域密切相關。

從我們黨治國理政的歷史經驗教訓看，由于受到我國歷史上長期德治占據(jù)主導地位、法治傳統(tǒng)比較欠缺的影響，長期以來我國社會法治文化氛圍不夠濃厚，公民法治意識比較淡薄。這種文化傳統(tǒng)對中國共產黨的影響也是巨大的。在中國共產黨早期的建黨實踐中，中國共產黨也總是把政治與道德聯(lián)系在一起，并一直把思想建設放在黨的建設的首位。但是，由于過于重視思想建設的作用，中國共產黨在相當長的時間內沒有把思想建設與制度建設、法制建設結合起來同步進行，這也成為中國共產黨歷史上發(fā)生一系列波折的重要原因。正如黨的十一屆六中全會通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》指出：“長期封建專制主義在思想政治方面的遺毒仍然不是很容易肅清的，種種歷史原因又使我們沒有能把黨內民主和國家政治社會生活的民主加以制度化，法律化，或者雖然制定了法律，卻沒有應有的權威。這就提供了一種條件，使黨的權力過分集中于個人，黨內個人專斷和個人崇拜現(xiàn)象滋長起來，也就使黨和國家難于防止和制止‘文化大革命’的發(fā)動和發(fā)展?！盵4]（p160）為此，鄧小平在總結“文化大革命”的深刻教訓時明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變?！盵5]（p146）以江澤民為核心的第三代中央領導集體按照鄧小平關于物質文明和精神文明要堅持“兩手抓、兩手都要硬”的要求，明確提出要把依法治國與以德治國緊密結合起來作為治國理政的基本方略。黨的十六大報告在總結過去13年的基本經驗時，也將實行依法治國和以德治國相結合，作為黨領導人民建設中國特色社會主義的基本經驗之一。之后，黨的十七大、十八大通過的《黨章》也都明確提出，中國共產黨領導人民在建設物質文明、政治文明的同時，要努力建設社會主義精神文明，實行依法治國和以德治國相結合。可以說，堅持德法共治的價值理念，既是對中華民族優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的最好繼承，也是對世界文明成果的有益借鑒，更是對執(zhí)政理念的偉大升華。

三、在堅持依法治國和以德治國相結合中推進國家治理現(xiàn)代化

習近平總書記強調：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我們今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內生性演化的結果?！盵6]堅持依法治國和以德治國相結合，是由我國特殊的歷史文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實國情決定的。當前，推進國家治理現(xiàn)代化，既要建設中國特色社會主義法治體系，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，又要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系，努力運用中華民族創(chuàng)造的一切精神財富來以文化人、以文育人。

（一）堅持以德潤法、以德領法，為中國特色社會主義法治體系建設提供有力的道德支撐

黨的十八屆四中全會指出：“我們黨高度重視法治建設，把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，把依法執(zhí)政確定為黨治國理政的基本方式，積極建設社會主義法治，取得歷史性成就?！盵1]65年來，在中國共產黨的領導下，我國法治建設經歷了一個從不健全到中國特色社會主義法律體系逐步形成和完善的偉大歷程，為我國經濟社會發(fā)展提供了有力的法律保障。目前，我國已經形成了以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內的，由憲法及憲法相關法、民商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟及非訴訟程序法等七個法律部門、三個層次法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系。從“立起框架、逐步深入”到“完善框架、步步深入”再到“確立框架、全面深入”，我們黨領導人民用65年的時間跨越了西方國家用幾百年時間走過的法治建設歷程，譜寫了人類法治歷史的新篇章。當然，我們也應該看到我國法治建設，既存在體系不夠健全、不夠科學、不夠配套的問題，也存在執(zhí)行不力、運用不夠的問題，還存在法律倫理重視不夠的問題。黨的十八屆四中全會已經明確提出，全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。實現(xiàn)這個總目標，必須堅持依法治國和以德治國相結合。正如鄧小平所指出：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面?！盵5]（p333）習近平總書記也指出：“科學立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民?！盵1]今后，在建設社會主義法治國家的進程中，除了要做好法律的完善和配套建設之外，還要加強法律倫理建設，堅持以人民利益為根本價值追求，努力把社會主義核心價值觀貫徹到依法治國、依法執(zhí)政、依法行政實踐中，落實到立法、執(zhí)法、司法、普法和依法治理各個方面，使良好的德成為立法、執(zhí)法、司法的依據(jù)和準繩，推動中國特色社會主義法治體系建設更好順應歷史潮流、體現(xiàn)人民意志。

（二）堅持以法育德、以法匡德，為培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀提供有力的法治保障

中華民族是一個崇德尚德的偉大民族，自古重視和追求以德修身、立業(yè)，不僅確立了“孝、悌、忠、信、禮、義、廉、恥”的為人準則，還形成了講仁愛、重民本、守誠信、崇正義、尚和合、求大同的優(yōu)良傳統(tǒng)，極大砥礪了炎黃子孫的思想品格，滋養(yǎng)了中華兒女的精神家園。當然，道德的形成發(fā)展從總體上看是一個自發(fā)的過程，道德實施不能完全依靠自覺的行動，還需要有法律的強制性。只有具有高尚情操、堅強意志的人，才能克服困難、抵御誘惑、戰(zhàn)勝挫折，把立德、養(yǎng)德、尊德作為一種自覺行為。當前，隨著我國對外開放的深入推進和市場經濟的發(fā)展，社會上出現(xiàn)了形形色色喪德、離德、背德的行為和現(xiàn)象，對人們的價值評判標準產生巨大沖擊和影響。在此背景下，只有以法律的利劍斬斷一切丑惡和罪惡，才能喚起人們的良知、正義感、榮譽感，才能讓溫暖、誠信、和諧、友愛充滿社會。黨的十八大提出，倡導富強、民主、文明、和諧，倡導自由、平等、公正、法治，倡導愛國、敬業(yè)、誠信、友善，積極培育和踐行社會主義核心價值觀。這與中國特色社會主義發(fā)展要求相契合，與中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化和人類文明優(yōu)秀成果相承接，是我們黨凝聚全黨全社會價值共識作出的重要論斷。我們應當用法律的權威來增強人們培育和踐行社會主義核心價值觀的自覺性，不斷培育社會主義法治文化，弘揚社會主義法治精神，既把社會主義核心價值觀相關要求上升為具體法律規(guī)定，又充分發(fā)揮法律的規(guī)范、引導、保障、促進作用，使知法、學法、守法成為全體人民養(yǎng)成良好道德和社會風尚的過程。

[1]人民日報[N].2014-10-29.

[2]閆健編.民主是個好東西——俞可平訪談錄[M].北京:社會科學文獻出版社，2006.

[3]［法］孟德斯鳩.論法的精神（上）[M].北京:張雁深譯，商務印書館，2005.

[4]中共中央文件選編[Z].北京:中共中央黨校出版社，1994.

[5]鄧小平文選:第2卷[M].北京:人民出版社，1994.

[6]人民日報[N].2014-02-18.