行政訴訟舉證責(zé)任分配的新思路

○ 徐希友

行政訴訟法中的舉證責(zé)任分配制度是其重要的內(nèi)容，在我國，有關(guān)行政訴訟舉證責(zé)任內(nèi)容的規(guī)定主要體現(xiàn)在行政訴訟法和最高人民法院作出的一系列相關(guān)的司法解釋之中。行政訴訟的舉證責(zé)任分配制度的鮮明特點(diǎn)就是其與刑事訴訟以及民事訴訟的舉證責(zé)任分配的不同，這種不同主要體現(xiàn)在行政訴訟被告負(fù)有舉證責(zé)任。新修訂的行政訴訟法在這一方面的規(guī)定雖然有所進(jìn)步，但是依然沒有明確原告、被告以及訴訟第三人之間舉證責(zé)任的分配。

一、行政訴訟舉證責(zé)任分配制度的不足

我國現(xiàn)行規(guī)范體系中關(guān)于舉證責(zé)任分配的相關(guān)問題上存在模糊不明確等諸多問題，這不但給我國司法實(shí)踐和行政訴訟制度帶來了很大程度上的影響，也導(dǎo)致了關(guān)于行政訴訟舉證責(zé)任分配標(biāo)準(zhǔn)方面的問題。

（一）被告舉證責(zé)任不明確

在行政訴訟之中，被告負(fù)擔(dān)主要的舉證責(zé)任，無論是在舊的還是新的行政訴訟法之中，還是在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）之中，這一獨(dú)具特色的行政訴訟舉證責(zé)任分配制度都得以明確，因?yàn)榘ㄐ姓?quán)在內(nèi)的任何權(quán)利都需要被監(jiān)督才能夠真正地得到約束，從而不致肆意損害合法權(quán)益，并且我國行政訴訟制度得以建立的目的是在制裁行政主體違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨闀r(shí)保障行政相對(duì)人的合法權(quán)益。但此規(guī)定僅強(qiáng)調(diào)了行政主體作為行政訴訟被告的舉證責(zé)任，卻沒有將行政訴訟原告或者第三人的舉證責(zé)任放在同等的法律地位上，存在操作性不足的弊端?！度舾山忉尅返?6條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)?！逼渲行姓V訟被告只要無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)就需要承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)，這樣的規(guī)定不具體。關(guān)于“正當(dāng)理由”也未充分解釋，不利于訴訟活動(dòng)公平公正地開展，從而嚴(yán)重影響司法的權(quán)威。新修訂的行政訴訟法借鑒《若干解釋》的規(guī)定，在其第34條第二款中也規(guī)定了“被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)，視為沒有相應(yīng)證據(jù)”的內(nèi)容，同樣具有上述的弊病。

（二）原告舉證責(zé)任模糊

在我國，舊的行政訴訟法確定的行政訴訟被告的舉證責(zé)任是相對(duì)明確的，但只字未提原告的舉證責(zé)任，不僅未規(guī)定對(duì)行政主體作出的具體行政行為以外的其他事項(xiàng)負(fù)有舉證責(zé)任，同時(shí)對(duì)行政訴訟原告對(duì)何種事項(xiàng)負(fù)有舉證責(zé)任也未有規(guī)定，尤其是行政訴訟原告是否對(duì)行政主體的具體行政行為違法的事實(shí)負(fù)有舉證責(zé)任[1]。行政訴訟被告負(fù)擔(dān)行政訴訟的舉證責(zé)任主要是綜合基于原被告雙方的舉證能力、實(shí)際上的法律地位等內(nèi)容所確定的，但是并不能無限夸張被告的能力，同樣，原告在被告的行政權(quán)力受限的前提下，完全可以對(duì)相應(yīng)的內(nèi)容負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任，這樣在邏輯上顯得更加合理。有關(guān)于行政訴訟原告的舉證責(zé)任在《若干解釋》的第27條中有所規(guī)定?！度舾山忉尅凡捎昧嗽媾e證責(zé)任的表述可以據(jù)此作為原告具備舉證責(zé)任的依據(jù)。但是單純從這個(gè)條文是難以確定行政訴訟原告具體的舉證責(zé)任的。《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）中規(guī)定行政訴訟原告具有提供證據(jù)的權(quán)利，它和舊的行政訴訟法一樣均未采用原告的舉證責(zé)任的表述。可見，這三部法律的規(guī)定不統(tǒng)一，彼此之間存在矛盾，對(duì)行政訴訟原告的舉證責(zé)任的規(guī)定過于模糊化。新修訂的行政訴訟法雖然在其第37、38條中都有“原告提供證據(jù)”的表述，可以說其是受《若干解釋》和《若干規(guī)定》影響的結(jié)果，但是仍未見“原告負(fù)有舉證責(zé)任”字眼的出現(xiàn)。問題的焦點(diǎn)在于到底原告是負(fù)有舉證責(zé)任，還是原告僅僅享有提供相關(guān)證據(jù)的權(quán)利，還是舉證權(quán)利統(tǒng)一于舉證責(zé)任之中在理論上沒有形成一致的意見，當(dāng)然實(shí)踐的操作就存在諸多的弊端，這樣不一致的矛盾規(guī)定增加了執(zhí)行的不可操作性。

（三）第三人缺乏舉證責(zé)任

舊的行政訴訟法未對(duì)行政訴訟第三人的舉證責(zé)任作出任何規(guī)定，僅規(guī)定了第三人參加訴訟的相關(guān)內(nèi)容。行政訴訟第三人與行政訴訟原告的法律地位很相似。傳統(tǒng)的行政訴訟理念只注重對(duì)原告權(quán)益的關(guān)注，淡化了對(duì)第三人的注意。行政主體與行政相對(duì)人的直接對(duì)立掩蓋了第三人在這二者之間存在。在平衡行政主體與行政相對(duì)人的關(guān)系中完全有必要對(duì)第三人的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定。關(guān)于舉證責(zé)任并不單純對(duì)應(yīng)敗訴風(fēng)險(xiǎn)，它背后還代表著舉證的權(quán)利問題。新的行政訴訟法相較以前的規(guī)定在有關(guān)原告內(nèi)容的部分增加了第三人與其并列實(shí)屬進(jìn)步。但依然沒有觸及到行政訴訟第三人的舉證責(zé)任或舉證權(quán)利的內(nèi)容，這仍然是行政訴訟面臨的一個(gè)重要問題。相較于行政訴訟原告的地位，行政訴訟第三人的境地尷尬，對(duì)自身權(quán)益的保護(hù)無助。究其原因，可以歸納為以下幾點(diǎn)：一是行政訴訟第三人沒有舉證的權(quán)利，無法直接舉證，僅僅附屬于原被告之間的訴訟，必然要承擔(dān)行政訴訟的法律后果，顯然這樣對(duì)行政訴訟第三人來說嚴(yán)重不公平。二是行政訴訟第三人地位的不獨(dú)立，即使新行政訴訟法增加了許多有關(guān)第三人的內(nèi)容，但是第三人的地位依然是參照行政訴訟原告的，第三人附隨原告，對(duì)原告的規(guī)定深刻地影響著第三人，很多情況下，第三人對(duì)于司法活動(dòng)的進(jìn)展也是無奈的，只能聽天由命，實(shí)質(zhì)上的行政訴訟第三人變得毫無意義。追根究底，原因在于行政訴訟原告與第三人關(guān)系的不明確、第三人舉證責(zé)任及舉證權(quán)利的缺乏。

（四）舉證期限相矛盾

《若干解釋》第26條規(guī)定：“在行政訴訟中，被告對(duì)其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任。被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)?！边@一嚴(yán)厲的短暫舉證要求是對(duì)被告舉證期限的限制規(guī)定[2]（P507），其中答辯狀的內(nèi)容不僅應(yīng)包括行政主體作出行政行為事實(shí)證據(jù)還要包括其法律依據(jù)。其實(shí)重要的一點(diǎn)是法律明確規(guī)定被告提交的證據(jù)應(yīng)當(dāng)包括法庭質(zhì)證的證據(jù)，但現(xiàn)實(shí)中被告是否提交質(zhì)證的證據(jù)是不確定的。而且行政訴訟原告的舉證任務(wù)往往要在開庭前實(shí)現(xiàn)，開庭前就是原告的舉證期限。因?yàn)楸桓嫣峤坏拇疝q狀是根據(jù)原告的訴訟請(qǐng)求而作出的，所以在原告沒有提交證據(jù)之前被告根本無法提供質(zhì)證的相關(guān)材料，故存在矛盾。歸納來看，主要存在以下兩種矛盾。一是質(zhì)證的期限是否包含在舉證期限之內(nèi)；二是行政訴訟原告與被告的舉證期限之間的矛盾。所以，關(guān)于行政訴訟當(dāng)事人舉證責(zé)任范圍的大小以及舉證期限的確定都是相對(duì)模糊的。

二、行政訴訟舉證責(zé)任分配制度的完善舉措

（一）明確被告的舉證責(zé)任

縱觀行政訴訟的舉證責(zé)任分配制度，被告負(fù)擔(dān)主要的舉證責(zé)任，無論是在舊的、新的行政訴訟法還是在其他相關(guān)的法律條文中，最大的問題是行政訴訟被告舉證責(zé)任內(nèi)容中的“正當(dāng)理由”的含義不明。所以，法律條文應(yīng)當(dāng)對(duì)此加以明確規(guī)定，不應(yīng)粗略而又抽象地簡單堆砌，最起碼要在某些層面上做到具體化，比如不可抗力等作為原因比較好。即使沒有在具體的法律條文中加以明確，也要在相關(guān)的解釋條文中予以明確，這樣才能夠真正為實(shí)踐指明方向。法律的條文是理性的，不是隨意的、粗略的，更不應(yīng)當(dāng)是模糊的、抽象的。法律規(guī)范的操作性要強(qiáng)，不僅要有規(guī)范的法律框架結(jié)構(gòu)，還應(yīng)有配套的邏輯解釋體系。行政訴訟被告負(fù)擔(dān)主要的舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)是富有邏輯結(jié)構(gòu)的客觀存在而不是過于原則的模棱兩可的簡單規(guī)定。所以，在新修訂的行政訴訟法第34條中應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確“無正當(dāng)理由”的情形，并且要在邏輯上增加相應(yīng)的法律后果，以此來警醒行政主體。

（二）厘清原告的舉證責(zé)任

關(guān)于行政訴訟原告的舉證責(zé)任重點(diǎn)歸結(jié)于原告到底是只享有舉證的權(quán)利，還是也必須承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任，以及原告的舉證權(quán)利是否存在原告的舉證責(zé)任之中。筆者的觀點(diǎn)是原告不僅享有舉證的權(quán)利，而且承擔(dān)著一定的舉證責(zé)任，原告的舉證權(quán)利與舉證責(zé)任是有聯(lián)系的，舉證責(zé)任是相對(duì)于行政訴訟活動(dòng)而言的，舉證的權(quán)利則是相對(duì)于行政訴訟原告的特殊地位而言的。學(xué)術(shù)界主流的觀點(diǎn)支持行政訴訟原告承擔(dān)部分舉證責(zé)任。所以既然要確定原告的舉證責(zé)任，就應(yīng)該在所有的法律條文中作出原則一致的規(guī)定，減少矛盾和歧義，才會(huì)使得實(shí)踐的操作道路更加暢通。一方面，要確定行政訴訟原告具有舉證的權(quán)利并且承擔(dān)部分舉證責(zé)任的原則，要在法律條文中將其予以明確下來。另一方面要明確將起訴人在起訴時(shí)的證明責(zé)任與行政訴訟原告的舉證責(zé)任區(qū)分開來，劃清行政訴訟原告在起訴階段的證明責(zé)任與舉證責(zé)任的界限。因?yàn)槠鹪V人再啟動(dòng)訴訟活動(dòng)時(shí)必須提供相關(guān)的證明材料，不僅在行政訴訟，在所有的訴訟活動(dòng)中都是如此，這種啟動(dòng)并不涉及到實(shí)體問題的審查，最多算是形式上的審核，所以二者之間的關(guān)系是明確的，不能混為一談。

（三）增加第三人的舉證責(zé)任

關(guān)于行政訴訟第三人的舉證責(zé)任，筆者更加傾向于行政訴訟第三人舉證權(quán)利與舉證責(zé)任。雖然這樣提有仿照行政訴訟原告之嫌，但這也正是二者關(guān)系體現(xiàn)。不能將舉證權(quán)利與舉證責(zé)任混為一談，同時(shí)也不能割裂這二者之間的關(guān)系。筆者建議在相關(guān)法律條文中將行政訴訟第三人的舉證權(quán)利和舉證責(zé)任加以分別規(guī)定，這樣不僅能夠充分保障行政訴訟第三人的訴訟權(quán)利，而且能夠使其充分參與到行政訴訟的活動(dòng)之中，平衡行政訴訟當(dāng)事人之間的關(guān)系，保障行政訴訟活動(dòng)全面而又充分有序地進(jìn)行。當(dāng)然可以進(jìn)一步明確幾種細(xì)化的情況，當(dāng)?shù)谌伺c原告的利益相同時(shí)，二者共同負(fù)擔(dān)舉證責(zé)任不僅能夠更好地實(shí)現(xiàn)其訴權(quán)，而且可以影響行政訴訟原被告之間的不平等地位；當(dāng)?shù)谌伺c被告的利益一致時(shí)，在被告未舉證的情況下，第三人可以承擔(dān)輔助性的舉證責(zé)任，為相關(guān)行政行為的合法性作出證明。于是行政訴訟第三人才真正地以獨(dú)立的地位和姿態(tài)展現(xiàn)風(fēng)采?？v然如此，當(dāng)行政訴訟原被告之間力量不對(duì)等時(shí)，即使有第三人的介入也很難改變這種力量對(duì)比狀況。所以，可以強(qiáng)化人民法院的功能來保障弱勢(shì)群體的利益，規(guī)定人民法院可以在行政訴訟原告或者第三人舉證困難時(shí)，提供有效的幫助，促進(jìn)行政訴訟原告與第三人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。

（四）合理界定舉證期限

針對(duì)行政訴訟中舉證期限存在的問題，提出以下按幾個(gè)方面的建議。一是明確相關(guān)的法律條文，尤其要明確舉證責(zé)任的范圍。二是在法律條文中另行規(guī)定質(zhì)證的舉證期限。三是增加行政主體行政不作為案件以及行政賠償案件中被告舉證期限的法律規(guī)定，這其中不僅涉及被告的舉證期限，而且為了不影響行政訴訟的效率要嚴(yán)格規(guī)定法院允許被告逾期提供證據(jù)的期限，這一期限不能無限制地延長；同時(shí)為了不使行政主體懈怠舉證，不能完全采信逾期提供的證據(jù)，對(duì)此也要采取相應(yīng)的限制措施。四是要明確原告的舉證期限，因?yàn)楸桓娴呐e證是以原告的證明為前提的，只有明確了原告的舉證期限，被告的質(zhì)證證據(jù)期限才能夠確定；對(duì)行政訴訟原告或者第三人舉證的期限作出較為寬泛的規(guī)定，是為了考慮行政訴訟的特殊性因素，比如行政訴訟原告在行政法律關(guān)系中始終處于弱勢(shì)的地位，其調(diào)取證據(jù)的手段非常有限，取證十分困難。對(duì)其舉證期限作出較為寬泛的規(guī)定，有助于保護(hù)他們?cè)谛姓V訟中的合法權(quán)益，同時(shí)助推公正裁判的實(shí)現(xiàn)[3]（P229）。當(dāng)然原告的舉證期限也不是無限放寬的，需要有所標(biāo)準(zhǔn)，維持在合理適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，比如可以在開庭前的時(shí)間內(nèi)加以確定。行政訴訟原告或者第三人在開庭審理之前或者法院指定的證據(jù)交換日之前沒有收集證據(jù)，而在之后才收集，應(yīng)當(dāng)視為行政訴訟原告或者第三人放棄舉證的權(quán)利[4]。

在中國這樣一個(gè)“官本位”傳統(tǒng)根深蒂固的國家，“民告官”制度的建立確實(shí)具有異乎尋常的意義。舉證責(zé)任分配作為這種“民告官”制度，也即行政訴訟制度的重要內(nèi)容，具有重要的意義。行政訴訟法制度關(guān)于行政訴訟原告、被告以及第三人的舉證責(zé)任的規(guī)定是片面的，缺乏實(shí)踐的可操作性，即使是新修訂的行政訴訟法也沒有破解上述困境，無法真正保障司法審判的有序進(jìn)行、實(shí)現(xiàn)司法公正，保護(hù)行政訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，需要明確行政訴訟當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，進(jìn)一步合理分配其舉證責(zé)任，對(duì)新修訂的行政訴訟法的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行再次修改。

[1]王天華.我國行政訴訟舉證責(zé)任理論的反思與重構(gòu)[J].公法研究，2009，（3）.

[2]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京:法律出版社，2009.

[3]李國光.最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》釋義與適用[M].北京:人民法院出版社，2002.

[4]黃學(xué)賢.行政訴訟中原告或第三人舉證期限探討[J].法學(xué)，2011，（12）.