論法官業(yè)績評價體系的構建——以審判權獨立運行為視角

○ 馮嬌雯

法官是整個司法體系中最為重要的因素，直接維系著社會公平正義價值的實現(xiàn)。構建科學合理的法官業(yè)績評價體系，對法官履行職責情況進行全面考察，給予法官及時、客觀、公正的評價，并將評價結果運用于法官遴選、任職、晉升等環(huán)節(jié)，有助于激發(fā)法官隊伍的內生動力，促進法官自覺提升司法能力和職業(yè)素養(yǎng)，從而增進人民群眾對司法的信賴。對法官業(yè)績的評價不同于一般的績效管理，更應考慮到法官崗位的特殊性?！胺杀仨毐恍叛觯駝t它將形同虛設，它不僅包含有人的理性和意志，而且還包含了他的情感，他的直覺和獻身，以及他的信仰”[1]（P3），審判權的獨立地位和法官職業(yè)所崇尚的“尊榮感和使命感”對法官業(yè)績評價體系的構建提出了更高的要求。

一、法官業(yè)績評價的現(xiàn)實困境

在構建法官業(yè)績評價體系時，由于實驗性質，加之具體實施中存在不同程度的認識偏差，使得現(xiàn)有法官業(yè)績評價體系與法院實際需要相比，仍存在不小的差距。

（一）法官業(yè)績評價標準缺位

現(xiàn)行的法官業(yè)績評價機制主要在套用公務員的考評標準，從“德、能、勤、績”四個方面進行評判[2]（P15-18），標準過于籠統(tǒng)，無法體現(xiàn)法官職業(yè)的特殊性。第一，“德”不全面。單純用公務員評價機制中的“政德”來衡量法官，難以詮釋法官道德的豐富內涵?！凹偃绶ü僦挥幸环N特質，那就是必需擁有一顆仁愛和體諒之心”[3]，公平正義的社會良知、忠于法律的責任感、對當事人的人文關懷都是法官職業(yè)道德的重要組成部分。第二，“能”“勤”趨同。法官的“能”主要包括審判實務技能、法學理論水平、司法經驗積累等，審判實務技能又包括庭審駕馭能力、裁判文書制作能力、社會矛盾化解能力等。法官的“勤”可以視為迅速高效的審判作風、終身學習的敬業(yè)精神、謹慎細致的工作態(tài)度等。法官的“勤”與“能”本身是相輔相成的，不應在業(yè)績評價體系中將兩者加以區(qū)分。第三，以“量”論“績”。許多法院將結案數(shù)和結案率列為法官考評的最重要指標。但因案件有難易之分，純粹以結案數(shù)量來評價法官，存在一定的片面性。

（二）法官業(yè)績評價方式主觀化

實踐中，許多法院會采取“民主測評”的方法，由全院干警對被考核的法官進行打分，并以分數(shù)高低作為法官業(yè)績水平的評價依據。只有當投票人全面準確地了解被表決者的業(yè)績狀況，并且投票人本身具有客觀中立性時，民主測評才是公平合理的。而現(xiàn)實中全院干警很難全面了解被表決法官的業(yè)績，且極易摻雜個人好惡、關系親疏等其他因素，民主測評結果未必能真正體現(xiàn)法官的業(yè)績水平。該評價方法存在較強的主觀性，對法官的人際關系處理能力提出了很高的要求，易阻滯法官獨立司法理念和超然品格的形成。

（三）法官業(yè)績評價結果運用受限

許多法院僅對庭室等部門進行考核，未開展針對法官個人的業(yè)績評價。法官業(yè)績評價與部門績效管理有本質不同。法院部門績效指標考核，以完成審判任務為主要目標，其本質是生產性質的工作任務分配。而法官業(yè)績評價則著眼于法官個人的職業(yè)成長，需要對每位法官的工作業(yè)績進行客觀詳細的記錄，并予以公正評價。如果僅對部門一級進行考核，而不評價法官個人，會使得法官更多的是作為部門的人而存在，法官個人的成就僅作為部門考核的數(shù)據得以顯現(xiàn)，“人的價值與其創(chuàng)造的價值相背離，必將壓抑主體的積極性，降低創(chuàng)造主體的活動效率”[4]（P7-9），會導致法官不愿耗時耗力去鉆研審判業(yè)務。同時，一些法院的法官業(yè)績評價具有臨時性、附帶性，僅在競爭上崗、公務員年度考核時順便進行。只有對每個法官的審判業(yè)績進行科學評價，使“考核的結果與法官的晉升和獎勵等聯(lián)系起來，保證激勵資源優(yōu)先向那些業(yè)績突出的法官傾斜”[5]（P43-45），才能調動每個法官的工作積極性和主觀能動性。

二、法官業(yè)績評價體系的基本原則

構建法官業(yè)績評價體系，目標定位要立足于當前人民法院實際，著眼于保證現(xiàn)有審判激勵資源的公平、合理分配，通過設定科學合理的評價標準和高效有序的評價流程，建立起完善的法官業(yè)績評價體系。在構建過程中，應當遵循一些基本原則。

（一）尊重審判規(guī)律的原則

審判規(guī)律是人民法院審判活動各要素之間內在、本質、必然、穩(wěn)定和反復出現(xiàn)的聯(lián)系。對法院而言，審判是第一位的，管理是第二位的，二者是主從關系，審判管理必須尊重審判規(guī)律[6]（P79-83）。作為法院審判管理重要內容之一的法官業(yè)績評價也應當充分尊重審判工作的特點，要嚴格按照事先制定的評價標準和程序進行，絕不能借評價之名干涉法官的獨立裁判，不能對審理中的個案進行實體和程序的干預。同時，在評價項目的選擇上，也要考慮審判工作實際，不能全盤移植案件質效評估體系的各項指標，不能將平均審理天數(shù)、當庭結案率等質效指標簡單考核到法官個人。

（二）定性描述與定量評判并重的原則

績效可以分為任務績效和周邊績效。任務績效體現(xiàn)員工完成本職工作的情況，周邊績效則是員工在基本職責范圍以外自愿從事有利于組織或他人的活動[7]（P81），能對整個組織績效的提高起到促進作用。法官業(yè)績中也包含了任務業(yè)績和周邊業(yè)績兩個部分。法官的任務業(yè)績是開展審判活動，可通過辦案數(shù)量等指標進行客觀量化，應采用定量評判的方式予以客觀評價。而法官的周邊業(yè)績則包括承擔重點調研課題、培訓班授課、規(guī)范性文件起草、業(yè)務指導等其他額外工作任務。將這些周邊業(yè)績納入評價范圍，既體現(xiàn)了對法官智慧勞動的尊重，也能對法官主動提升職業(yè)素養(yǎng)產生正向激勵作用。由于法官的周邊績效難以量化，應當由法官提交個人述職報告予以定性描述，再由法官考評委員會作出評價。

（三）項目合理與程序正當結合的原則

在評價項目的設計上要注重宏觀性與微觀性并重，宜粗則粗、宜細則細。要客觀忠實地記錄法官的業(yè)績，全面展示法官的各項素質和能力。同時，要充分考慮不同審判領域、不同職級、不同崗位法官之間的差異。在流程安排上，一方面要注重程序正義，在實施法官業(yè)績評價制度前，應當充分聽取全體法官的意見；在評價體系的運行過程中，要嚴格依照既定規(guī)則進行；在對法官個人業(yè)績做出評價后，應當設置異議期，允許被評價的法官自我申辯。另一方面，要盡量選擇運行成本較低的評價方法，畢竟審判管理應當服務于審判工作本身，不宜給法官增添額外負擔。

（四）主導正面激勵的原則

法官是社會良知和正義的守護人。如果業(yè)績評價是用于追究法官的個人責任，那將會導致法官畏首畏尾，不愿行使獨立審判權，無疑將導致司法的倒退?？茖W合理的法官業(yè)績評價制度則以激勵為導向，其根源在于對法官的信任。“法官的自律機制是一種復雜因素的產物，榮譽是其中重要的因素”[8]（P137），通過對法官優(yōu)秀業(yè)績的肯定與鼓勵，體現(xiàn)對法官智慧與品德的尊重，促使法官勇于審理各類新型、疑難、復雜案件，主動研究審判實踐中發(fā)現(xiàn)的新情況、新問題，進而實現(xiàn)法官隊伍整體職業(yè)形象的提升。

三、法官業(yè)績評價體系的構筑模式

（一）法官業(yè)績的評價項目

我國《法官法》第二十三條規(guī)定，“對法官的考核內容包括：審判工作實績，思想品德，審判業(yè)務和法學理論水平，工作態(tài)度和審判作風。重點考核審判工作實績?！痹谠O定法官業(yè)績的評價項目時，要以《法官法》的規(guī)定為基準，盡量選取影響法官業(yè)績的關鍵要素，強化對重點指標的考核。

1.審判工作實績

審判工作實績是法官業(yè)績的重要載體，在考察審判工作實績時，一方面要注重對質效評估數(shù)據的運用，另一方面要考慮部門差異、案件差異對審判實績的影響，盡量根據不同審判部門設立獨立的量化考核標準，進行相同崗位的橫向比較。

（1）審判質量指標

審判質量包括實體質量和程序質量兩個維度。實體正義表現(xiàn)為法官認定事實清晰，適用法律準確，裁判結果公正合法；程序正義則表現(xiàn)為法官保障當事人訴權的行使、司法過程的中立性等。考察二審發(fā)回改判瑕疵率、進行案件質量評查是掌握審判質量的重要途徑。

二審發(fā)回改判瑕疵率是案件質量高低的集中體現(xiàn)。對上訴案件的發(fā)回改判率不宜直接作出評價，而應當給予承辦法官申辯的機會，如果發(fā)回改判系當事人在二審中提交新證據引起，不應追究法官責任。只有當發(fā)回重審、改判的原因是原審程序違法、法律適用錯誤等嚴重瑕疵時，才能對承辦法官予以適當扣分。

案件質量評查制度為考察審判質量的補充手段。因為并非每個案件都會進入二審程序，故應當按月對審判質量進行評查，對案件中存在的傾向性、普遍性問題進行通報，并要求承辦法官及時糾正。對案件質量評查中發(fā)現(xiàn)的實體和程序問題，應當對責任人予以適當扣分。

（2）審判效率指標

審判效率要求法官迅速、快捷地解決當事人的糾紛。提高審判效率，縮短案件審理周期，減少案件拖延和積案現(xiàn)象，有助于實現(xiàn)審判工作的良性循環(huán)。辦案數(shù)量和法定審限內結案率兩項指標是考察審判效率的重要指標。

辦案數(shù)量是展示法官業(yè)績的重要指標。一般情況下，辦理案件較多的法官往往付出了更大的努力，應當?shù)玫捷^高的業(yè)績評價。但各類案件的工作量差別較大，應當在區(qū)分刑事、行政、民事案件，一審、二審和再審案件的情況下，對所在法院每類案件的人均結案數(shù)進行統(tǒng)計，對高于人均結案數(shù)一定百分比的法官予以加分。

法定審限內結案率是確保程序正義和防范訴訟遲延的重要制度。三大訴訟法對各類案件的審理期限都作出了詳盡規(guī)定，“遲到的正義不是正義”。對法官業(yè)績的評價應當考察其辦理的案件是否存在違法超審限的現(xiàn)象。同時，應當對延長、中止、中斷、扣除審限這“四項”指標進行定期檢查，謹防隱形超審限的存在。對存在違法、違規(guī)超審限情況的法官，應扣除適當分值。

（3）審判效果指標——調撤率

調撤率，是調解率和撤訴率的統(tǒng)稱，指在法官辦理的全部民事案件中，以調解、撤訴方式結案的百分比。在尊重當事人意愿的前提下，法官作為中立的第三方進行調解工作，有利于糾紛的解決，更有利于社會和諧。將調撤率納入法官業(yè)績評價體系，應當注意適度原則，應以法院平均調解率為基準，對高于基準一定百分比的法官，予以加分。

2.審判業(yè)務和法學理論水平

（1）審判業(yè)務指標

審判業(yè)務指標主要評價法官嫻熟運用法律的能力，主要包括庭審駕馭能力、裁判文書制作能力、解決疑難復雜問題的能力等。

對庭審質量的考核。庭審是全面展示法官審判能力的窗口。法官每年申報一個案件參與庭審考核，由法官考評委員會成員擔任評委，對法官的庭審禮儀、駕馭庭審能力、對庭審程序的熟悉程度等進行全面考核，重點考察法官能否準確運用證據規(guī)則對證據進行分析認證，能否針對當事人訴辯請求歸納爭議焦點，能否準確適用法律做出公正裁判。法官考評委員會在庭審結束后進行評議打分，發(fā)布庭審質量評查通報，綜合分析庭審中存在的問題，并設立相應獎項，對庭審表現(xiàn)優(yōu)秀的法官予以加分。

優(yōu)秀裁判文書評選。裁判文書是法官行使審判權，依照法律規(guī)定對案件的訴訟程序和實體問題作出的具有法律效力的書面處理決定[9]（P3），是法官法律思維和司法智慧的結晶。一份合格的裁判文書應當做到制作程序合法，認定事實清晰，適用法律準確，表述證據規(guī)范，裁判理由充分。法官考評委員會應當每年組織一次優(yōu)秀裁判文書評選，對優(yōu)秀裁判文書的撰寫人予以加分。

重大、復雜、疑難案件申報制度。重大、復雜、疑難案件，社會影響較大且案情復雜，法官在辦理此類案件時，需要付出比平常案件多幾十倍的努力。應當設立重大、復雜、疑難案件申報制度，由承辦法官向考評委員會進行申報，考評委員會每年評定一次，對承辦該類案件的法官予以加分，以激勵法官勇挑重擔，主動承辦疑難案件。

（2）法學理論水平指標

調研能力是法官更高層次能力的體現(xiàn)，要求法官將司法實務中積累的經驗升華到理論的高度，用于指導今后的審判實踐。鼓勵法官提高調研能力，是培養(yǎng)精英型、專家型法官的要求，也是提升法官職業(yè)素養(yǎng)的重要途徑。應當建立調研能力評價制度，鼓勵法官參加學術論文比賽、參與重點課題調研、在各類期刊發(fā)表論文，并根據論文發(fā)表等級、調研成果獲獎等級對法官予以加分，同時建立專門調研人才庫，對優(yōu)秀調研人才予以發(fā)掘培養(yǎng)。

3.法官的品德和作風

法官的思想品德、工作態(tài)度和審判作風，體現(xiàn)的是法官的職業(yè)素養(yǎng)。一位優(yōu)秀的法官，既要充滿智慧，又要擁有高尚的品德，不僅在審判過程中需要遵守司法禮儀，保持職業(yè)修養(yǎng)，在日常生活中也要樹立良好形象。在法官業(yè)績評價時，應當特別注意對法官的“使命感和尊榮感”的尊重，對品格優(yōu)秀的法官予以表彰。但也要注重對個別法官不良習慣的糾正，在法院監(jiān)察部門日常巡查和督查中發(fā)現(xiàn)的問題，應當及時處理，并對責任人予以扣分。

（二）法官業(yè)績評價的流程

人民法院應當依照《法官法》的規(guī)定，設置由院長擔任主任、五至九人組成的法官考評委員會，負責對本院法官的業(yè)績評價。法官業(yè)績評價可每年舉行一次，設定每年的某一日期為基準日，對法官在該考核年度的業(yè)績進行全面評價。法官業(yè)績評價體系的運行是一個連續(xù)的過程，包括法官提交述職報告、法官考評委員會組織評價、法官考評委員會作出初步評價、反饋與申辯、法官考評委員會作出最終評價五個步驟。

1.法官提交述職報告。法官按照考評要求提交個人述職報告，該份報告需涵蓋業(yè)績評價體系的全部考核項目，對辦案數(shù)量、調撤率等可以量化的項目提供準確數(shù)據，對個人在該考核年度的其他業(yè)績進行系統(tǒng)描述，還應當包含一份法官的自我評價。

2.法官考評委員會組織評價。在年度考核開始前，法官考評委員會應當設立臨時秘書處，負責收集與法官業(yè)績相關的素材，對審判管理系統(tǒng)自動生成的業(yè)績數(shù)據予以摘取，考察法官提交的個人述職報告，對該年度裁判文書評比、庭審考核等單項比賽中獲獎的法官予以加分。將經過分析的各項數(shù)據及法官個人述職報告提交法官考評委員會。

3.法官考評委員會作出初步評價。在審閱臨時秘書處提交的各項材料的基礎上，法官考評委員會舉行法官業(yè)績評價會議，對每位被考評的法官提出初步評價意見。

4.反饋與申辯。臨時秘書處應當將法官考評委員會的初步評價意見反饋給被考評法官個人，并確定申辯期。被考評法官如果發(fā)現(xiàn)評價數(shù)據有誤、遺漏，評價與實際不符等情況，可以在申辯期內向臨時秘書處提交書面申辯意見，由臨時秘書處呈送法官考評委員會復核。

5.法官考評委員會作出最終評價。在申辯期截止后，法官考評委員會發(fā)布年度評價結果，評價結果應當包括每位法官的業(yè)績評價等級，以及法官考評委員會撰寫的評語。

四、法官業(yè)績評價結果的轉化利用

法官業(yè)績評價結果的運用是否得當，是法官業(yè)績評價能否取得成效的關鍵。根據法官業(yè)績評價結果建立法官業(yè)績檔案，并將其科學運用于法院審判管理和人事管理，能真正調動法官的積極性，實現(xiàn)業(yè)績評價體系的激勵導向作用。

（一）建立法官業(yè)績檔案

法官是一種高度專業(yè)化、知識化的法律職業(yè)。建立法官業(yè)績檔案，既體現(xiàn)了對法官獨立人格的尊重，維護法官的職業(yè)自豪感和榮譽感；又體現(xiàn)了對法官智慧勞動的尊重，忠實反映法官的職業(yè)成長歷程。法官業(yè)績檔案應當進行分級分類管理，客觀反映每位法官的業(yè)務專長、能力水平，為培養(yǎng)專家型、復合型的法官提供選拔依據，也為法院的日常管理提供可資參考的資料。

（二）法官業(yè)績評價結果的運用

1.將評價結果運用于審判管理和日常管理

一方面，法官業(yè)績檔案的建立有助于推動法院審判管理。既有助于法院準確把握各類案件質效數(shù)據與法官實際工作量之間的關系，從而建立科學的動態(tài)均衡分案機制，激勵法官提高審判效率。同時，也便于法院及時發(fā)現(xiàn)審判過程中存在的問題，及時介入、及時糾正，確保審判公正、廉潔、高效。

另一方面，在法院日常管理中，可依據業(yè)績評價和業(yè)績檔案反映的法官綜合素質、技能專長、與崗位的匹配度等，有針對性地對法官進行人性化管理，盡可能將法官安排到與其學術背景、專業(yè)特長相適應的工作崗位，使每名法官都能揚長避短，真正做到“術業(yè)有專攻”，實現(xiàn)對法院人才資源的有效整合。同時，對業(yè)績檔案反映出的普遍性問題，法院可以安排專門的培訓和指導，進一步加強法院管理的有效性和科學性。

2.將評價結果運用于法官評優(yōu)評先、選任晉升

法官業(yè)績檔案客觀、忠實地記錄了法官的職業(yè)素養(yǎng)、司法能力的發(fā)展過程，為法官的遴選、任職、晉升、獎懲均提供了充分的依據，有助于敦促法官提升司法能力，樹立法官優(yōu)秀的職業(yè)形象。

法學家布萊克斯通指出，法官是“活著的法律宣示者”[10]（P7）。社會公眾對司法的信賴及對法官的信任，很大程度上依賴于法官素質的展現(xiàn)。在保障法官獨立審判地位的前提下，構建科學合理的法官業(yè)績評價體系，有利于調動法官的工作積極性，促使法官主動增強自身素質，進而推動法院工作目標及長遠規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

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