《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》實(shí)施背景下的房產(chǎn)檔案工作

王紅紅

（南京市房屋產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處房產(chǎn)檔案館，江蘇南京，210029）

2014年11月24日，李克強(qiáng)總理簽署國務(wù)院第656號(hào)令，《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）正式發(fā)布，自2015年3月1日起實(shí)施。《條例》是貫徹落實(shí)《物權(quán)法》不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的重要內(nèi)容，為房地產(chǎn)統(tǒng)一登記提供了更加明確的法律依據(jù)和保障。隨著時(shí)代的發(fā)展，房產(chǎn)已成為中國百姓家庭極為重要的財(cái)富，沒有哪項(xiàng)資產(chǎn)像房屋一樣對人們的生活如此重要，這從房屋登記檔案資料的利用率日益提高得到充分反映。因此，《條例》的頒布實(shí)施對房產(chǎn)檔案管理工作提出了新的要求。

以南京市房產(chǎn)檔案館為例，南京市房產(chǎn)檔案館隸屬于南京市住建委，是一家集房產(chǎn)檔案管理、服務(wù)于一體的綜合檔案館，管理著南京市近10個(gè)轄區(qū)的房屋權(quán)屬檔案。該館現(xiàn)有職工60人，館藏各類房產(chǎn)檔案近600萬戶卷，房地產(chǎn)檔案歷史悠久，上可追溯到順治十四年（公元1657年），下可延伸到改革開放的今天。這些珍貴的房產(chǎn)檔案見證了南京六朝古都的歷史演變過程。

近幾年，房產(chǎn)檔案館為近千余家房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、數(shù)百家機(jī)關(guān)企事業(yè)單位及公檢法辦案等提供了大量的檔案信息服務(wù)，在占地拆遷補(bǔ)償、危舊房改造、保障房建設(shè)分配、新建商品房預(yù)售、房屋產(chǎn)權(quán)交易、納稅、抵押、房產(chǎn)測繪等涉及全市百姓切身利益和城市社會(huì)穩(wěn)定的諸多方面，發(fā)揮著不可替代的作用。因此，進(jìn)一步提高房地產(chǎn)檔案的管理水平，充分發(fā)揮房產(chǎn)檔案在城市建設(shè)中的法律作用顯得尤為重要。

一、不動(dòng)產(chǎn)房屋登記資料、登記簿、登記檔案的形成

伴隨不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)行，如何理順房產(chǎn)登記機(jī)制，科學(xué)高效地管理好、利用好房屋登記檔案，引起了房產(chǎn)檔案管理部門的高度重視。長期以來，我們房屋產(chǎn)權(quán)登記工作從老百姓提出申請到登記機(jī)關(guān)受理、審核、制證、歸檔，已形成了獨(dú)具特色的登記檔案管理體系。由于不動(dòng)產(chǎn)登記檔案理論研究起步晚，對房產(chǎn)登記檔案的概念、特點(diǎn)及房產(chǎn)登記資料、房產(chǎn)登記簿的區(qū)別與聯(lián)系皆存在很多分歧。在實(shí)際工作中，登記資料和登記檔案兩個(gè)概念往往并用或混用，常常把登記簿就理解為房產(chǎn)檔案。

談到房產(chǎn)登記檔案首先就必須要了解房屋登記簿，房屋登記簿的形成，實(shí)際上是房地產(chǎn)登記基本制度重大改革的結(jié)果。以南京市房地產(chǎn)登記中心為例，在過去房地產(chǎn)管理制度下理解的房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)所發(fā)的“房屋產(chǎn)權(quán)證”，普遍認(rèn)為就是物權(quán)的唯一合法憑證，對登記簿還沒有一個(gè)明確法定概念。在登記實(shí)踐中，全國各地登記機(jī)構(gòu)一般都會(huì)對頒發(fā)的房屋權(quán)屬證書留有一個(gè)“底根”，即我們登記機(jī)構(gòu)對簽發(fā)出的房屋權(quán)屬證書（房產(chǎn)證）的內(nèi)容以及審核發(fā)證的相關(guān)情況加以記錄留存歸檔，這實(shí)際上就是登記簿的雛形。現(xiàn)在南京及大部分城市，所謂“底根”都已采用電子化的形式，因此廣義上講登記簿實(shí)際上已經(jīng)存在。2007年《物權(quán)法》正式實(shí)施，我國第一次從法律層面正式提到不動(dòng)產(chǎn)登記簿這一概念，將不動(dòng)產(chǎn)登記簿作為物權(quán)歸屬和內(nèi)容的根據(jù)，明確了不動(dòng)產(chǎn)登記簿由登記機(jī)構(gòu)來管理。由此，《條例》進(jìn)一步明確了房地產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)管理的具有法律效力的登記簿這一文件（電子介質(zhì)和紙質(zhì)），并明確了登記簿可以公開查詢。這更加確定了登記簿高于人們手中持有的權(quán)屬證書的法律證明效力，從此改變了過去總是以房屋權(quán)屬證書作為權(quán)利人擁有房屋所有權(quán)的唯一合法憑證的觀點(diǎn)。不動(dòng)產(chǎn)登記簿這一概念的法律地位由此更加明確。

房屋登記簿法律地位的確立，使得在平時(shí)的檔案工作中更加需要對登記資料和登記檔案這兩個(gè)概念進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。房地產(chǎn)登記資料屬于申請人申請登記的原始資料及登記機(jī)構(gòu)的內(nèi)部審核文件，是在房屋產(chǎn)權(quán)確認(rèn)過程中直接形成的原始資料。當(dāng)事人申請房屋登記的證明資料、房屋審核過程及結(jié)論資料、繕發(fā)產(chǎn)權(quán)證的結(jié)果及與登記相關(guān)的其他資料，也就是通常被大家所認(rèn)為的登記檔案。建設(shè)部2012年印發(fā)的《房地產(chǎn)登記技術(shù)規(guī)程》對登記資料給出明確的表述：登記資料是登記過程中形成的登記簿、登記申請資料以及具有保存價(jià)值的其他資料。換言之，登記資料是不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)收到的不動(dòng)產(chǎn)申請資料，即申請人按照要求提交的全部補(bǔ)正申請資料。這些申請資料在未被登記機(jī)構(gòu)受理、審核、登簿、發(fā)證辦結(jié)歸檔前，只具有參考價(jià)值，沒有憑證價(jià)值。

二、登記資料、登記簿、登記檔案三者關(guān)系

在房產(chǎn)檔案日常管理工作中，登記檔案就是由登記簿和登記資料所組成，按照這條脈絡(luò)進(jìn)行檔案分類、整理、裝訂、入庫存檔。登記資料和登記簿兩個(gè)概念之所以往往被混用，源于登記簿和登記資料有相似點(diǎn)而忽略了其重要的不同之處：一是登記簿是由房屋登記機(jī)構(gòu)制作的記載房屋狀態(tài)的專門檔冊；二是登記資料則是房屋登記機(jī)構(gòu)在物權(quán)登記過程中形成的申請、審核、發(fā)證等原始資料。兩者雖都具有憑證作用，但登記簿證據(jù)效力要高于登記資料。登記簿與登記資料雖然關(guān)系密切，但登記簿并不能等同于登記資料。登記資料、登記簿、登記檔案三者的本質(zhì)區(qū)別在于：1.登記簿的內(nèi)容主要包括房屋的坐落、房地產(chǎn)權(quán)利人情況、房屋的基本情況、房地產(chǎn)的他項(xiàng)權(quán)利以及權(quán)利的限制等情況，是對房地產(chǎn)權(quán)利狀況詳細(xì)而又具體的記載，是一種結(jié)論性的權(quán)利證明文件。2.登記資料內(nèi)容主要包括申請人向登記部門提供的登記申請、登記文件及登記部門工作人員在審核過程中的記錄，如登記審批表、裁決書、繼承公證書、房地產(chǎn)買賣合同等，因此登記資料所涵蓋的內(nèi)容遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于登記簿，體現(xiàn)了登記資料的動(dòng)態(tài)性、完整性。3.房產(chǎn)登記檔案，是登記部門就房屋產(chǎn)權(quán)登記、審核、測繪、權(quán)屬轉(zhuǎn)移、房產(chǎn)變更等房產(chǎn)檔案管理過程中，直接形成的具有保存價(jià)值的從文字到圖紙、表格、錄像等不同情形的歷史真實(shí)記載，具有重要的法律效用。正是因?yàn)樯鲜鋈叩南嘁老喑?，才成就發(fā)展了我們今天的房產(chǎn)登記檔案工作。

三、規(guī)范登記檔案信息查詢，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益

當(dāng)今房地產(chǎn)市場空前活躍，房產(chǎn)檔案信息查詢的利用越來越頻繁。如何規(guī)范信息查詢，保護(hù)權(quán)利人合法權(quán)益，一直是房產(chǎn)檔案管理工作的重中之重。

因此，在房產(chǎn)檔案管理中只有嚴(yán)格明確房產(chǎn)登記資料、登記簿、登記檔案三者的辯證關(guān)系，方可做好信息公開與當(dāng)事人隱私保護(hù)工作。首先房產(chǎn)檔案管理中登記簿的公開性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于登記資料。根據(jù)《條例》規(guī)定：登記簿允許權(quán)利人和利害關(guān)系人公開查閱，這是因?yàn)槲餀?quán)公示的真正目的并不是通常人們所理解的“公示”，即要求全社會(huì)人都知道。這一特定房產(chǎn)信息只是針對特定的人，而不是全社會(huì)。但登記資料不宜直接向公眾公開，這是因?yàn)榉慨a(chǎn)登記資料有部分涉及當(dāng)事人個(gè)人隱私的內(nèi)容，如個(gè)人身份證件、婚姻情況、訴訟、遺囑、繼承關(guān)系證明文件，還有部分是房產(chǎn)登記部門內(nèi)部關(guān)于權(quán)利核查的會(huì)議紀(jì)要等文件。保護(hù)個(gè)人隱私已經(jīng)成為國際慣例，在我國，房產(chǎn)的隱私問題尤為突出。因此，《條例》雖然對不動(dòng)產(chǎn)信息的查詢利用進(jìn)行了明確的規(guī)定，但對不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果資料和原始資料并沒有作出區(qū)分解釋，僅進(jìn)行了有限制的公開查詢解釋。

另外，《條例》中還明確了“以房查人”的查詢原則，即只有權(quán)利人、利害關(guān)系人才可以依法查詢、復(fù)制不動(dòng)產(chǎn)登記簿。由此可見，房產(chǎn)信息公開查詢及個(gè)人財(cái)產(chǎn)信息的保護(hù)問題已經(jīng)上升到法律層面。

四、科學(xué)管理檔案信息資源，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)

隨著檔案利用范圍的擴(kuò)大，房產(chǎn)檔案涉及的領(lǐng)域越來越多，需查閱檔案的部門也逐漸增加。房產(chǎn)檔案內(nèi)容上多反映的是房地產(chǎn)權(quán)利狀況、位置與面積大小，在檔案管理中形成了以簿、圖、檔為主要內(nèi)容的產(chǎn)籍。簿：指房屋登記簿，即房屋權(quán)利歸屬和內(nèi)容的根據(jù)；圖：指房地產(chǎn)平面圖，包括分丘圖、分戶圖等，反映權(quán)利狀態(tài)范圍邊界；檔：指房地產(chǎn)登記文字資料，反映房地產(chǎn)權(quán)利狀態(tài)的來龍去脈。三位一體，以地號(hào)（丘號(hào)）為中心，各有側(cè)重，相輔相成，已經(jīng)形成房產(chǎn)登記檔案管理獨(dú)有體系。以南京市房產(chǎn)檔案館為例：在房產(chǎn)檔案管理體系形成中，經(jīng)過多年的不懈努力，已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)房產(chǎn)檔案數(shù)字化、信息化管理，依靠完整的檔案信息和統(tǒng)計(jì)分析功能，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供有效服務(wù)。

近幾年南京城市面貌大變——道路拓寬、舊城改造、地鐵建設(shè)……市房產(chǎn)檔案館以館藏檔案為憑，每年為上百萬平方米的市區(qū)拆建工作出具了詳細(xì)的權(quán)屬證明資料，為南京城市改造改建工程的順利實(shí)施提供了保障服務(wù)。市房產(chǎn)檔案館不斷加強(qiáng)科學(xué)管理，更加完善了電子公示簿、觸摸屏電子查詢，盡可能為每位查檔者提供方便快捷的檔案服務(wù)，真正顯示出房產(chǎn)檔案服務(wù)民生的作用。我館登記檔案因物權(quán)轉(zhuǎn)移引起異動(dòng)的占80%左右，動(dòng)態(tài)周期極其不確定，長則幾年、幾十年，短則幾個(gè)月、幾周甚至幾天。我們對產(chǎn)權(quán)管理的要求是簿、檔、圖與現(xiàn)狀始終保持一致，登記檔案只有真實(shí)、完整，才能成為公、檢、法、司確認(rèn)房屋權(quán)屬、進(jìn)行房地產(chǎn)仲裁與判決的權(quán)威依據(jù)，從而為實(shí)施權(quán)利人的產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供重要的法律支持。

不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施，為房產(chǎn)檔案工作帶來了全新發(fā)展機(jī)遇。在房地產(chǎn)登記交易活動(dòng)中直接形成的具有保存、查考使用價(jià)值的文字、圖表和視頻等不同形式的房產(chǎn)檔案，對促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展，對貫徹國家相繼出臺(tái)的一系列宏觀調(diào)控政策，如差別化信貸、二套房認(rèn)定、差別化稅收、住房保障等，正發(fā)揮著前所未有的巨大作用。