城鎮(zhèn)化發(fā)展要素宏觀考慮

□文/王國軍

（新疆財經大學公共經濟與管理學院新疆·烏魯木齊）

城鎮(zhèn)化發(fā)展要素宏觀考慮

□文/王國軍

（新疆財經大學公共經濟與管理學院新疆·烏魯木齊）

在我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路上，本文認為城鎮(zhèn)化建設是整個國家的布局問題和發(fā)展問題，因此要有一個整體性、系統(tǒng)性、前瞻性的看法。主要有把握城鎮(zhèn)化發(fā)展的基本態(tài)勢、理清城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路、明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略重點、統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化發(fā)展的制度安排（中期再研究）。

城鎮(zhèn)化；突出問題；持續(xù)發(fā)展

收錄日期：2015年3月20日

一、城鎮(zhèn)發(fā)展態(tài)勢

（一）世界城市化發(fā)展態(tài)勢。世界城市化發(fā)展的特點有：世界城鎮(zhèn)化人口持續(xù)增長、城鎮(zhèn)人口向大城市集中趨勢明顯、大城市群主導的城市化浪潮方興未艾、亞洲城鎮(zhèn)人口和超大城市高度集中、越來越多的國家關注人口空間布局的優(yōu)化問題、自然災害風險性伴隨城市化進程而顯現(xiàn)（本文對此不作研究，但是從汶川地震可以看出這有一定的道理）。截至目前，世界上超過80%的國家關注人口分布格局，其中58%為欠發(fā)達國家和大約22%的較發(fā)達國家都希望對其人口分布格局進行大幅度調整。發(fā)達國家不一定，因為像英國這樣的國家其社會相當?shù)姆€(wěn)定，社會布局基本成熟，在一定時間內不會主動去調節(jié)；發(fā)展中國家很重視這個問題，其調整人口分布格局的政策方向，主要集中在如何減少人口向大城市遷移，而實施這類政策的發(fā)展中國家比例從1976年的44%一直在上升并且已經超過2013年的73%。

（二）我國城鎮(zhèn)化發(fā)展態(tài)勢。對世界的發(fā)展有了宏觀認識之后，我們也要認識一下中國自己的情況。自古王侯將相的封邑就是依據(jù)人口規(guī)模和土地面積來衡量大小的，這也是組成城市的基本要素。從我國整體看來，我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展基礎有城鎮(zhèn)人口迅速增加，城鎮(zhèn)化率大幅提高；城市數(shù)量和規(guī)模不但擴大，形成若干具有國際影響力的城市群；公用設施服務能力明顯提升，人居環(huán)境逐步改善。

在短短的三十多年，我國城鎮(zhèn)化有了巨大的進步。但也有一些值得深思的社會問題，比如一些年輕人把青春留在了城市，但人卻因為住房、醫(yī)療、孩子教育阻礙無法留在城市；一些大城市出現(xiàn)垃圾到處有，交通相當擁擠，霧霾天氣嚴重影響到生活質量；近年來，諸多城市出現(xiàn)“鬼城”，出現(xiàn)一城獨大燈火輝煌，邊緣地區(qū)卻昏昏暗暗灰磚土瓦。這些現(xiàn)象本文歸結為以下五點：大量農民工處于“半市民化”狀態(tài)，難以融入城市社會；城鎮(zhèn)用地規(guī)模擴張過快，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力不匹配，不同規(guī)模和層級城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調；“大城市”現(xiàn)象逐步顯現(xiàn)，城市可持續(xù)發(fā)展面臨挑戰(zhàn)；城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制不健全，深化改革涉及深層次利益調整。長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，使得既定利益格局不斷固化和強化，嚴重制約公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置和生產要素在城鄉(xiāng)之間平等交換；同時，推進城鎮(zhèn)化涉及規(guī)模龐大的農村人口和現(xiàn)有城鎮(zhèn)居民的利益再分配，關系到深層次體制機制變革，更具艱巨性和復雜性。

綜合世界及我國實際情況對我國的城鎮(zhèn)化做出了一些總體判斷：城鎮(zhèn)化仍將處于較快發(fā)展階段、進入質量與速度并重的轉型發(fā)展期、城鎮(zhèn)的轉型發(fā)展條件日趨成熟。

二、我國鎮(zhèn)化發(fā)展總體思路

我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的背景下推進的，這決定了我們必須從基本國情出發(fā)，遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，積極穩(wěn)妥地走中國特色城鎮(zhèn)化道路。我們要遵循一條主線、五個堅持、五大目標：

一條主線，是指緊緊圍繞城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展，以人口城鎮(zhèn)化為核心，以城市群為主體形態(tài)，以綜合承載能力為支撐，全面提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質量和水平。以人口城鎮(zhèn)化為核心，就是要有序推進農民市民化，不斷提升城鎮(zhèn)居民生活品質；以城市群為主體形態(tài)，就是要以大城市為依托、以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展；以綜合承載能力為支撐，就是要增強城市經濟、基礎設施、公共服務、資源環(huán)境對人口的承載能力，提升城市可持續(xù)發(fā)展能力。

五個堅持，就是堅持以人為本，堅持集約高效，堅持綠色低碳，堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，堅持制度創(chuàng)新。以人為本，就是著力提高人口城鎮(zhèn)化水平，逐步破除限制人口自由流動的制度障礙，統(tǒng)籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，建設宜居城市，創(chuàng)造美好生活，使全體居民共建共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果；堅持集約高效，就是堅持按照小區(qū)域集中、大區(qū)域均衡的方向，依托綜合交通運輸網絡和信息化系統(tǒng)，優(yōu)化城市化布局和形態(tài)，提高人口經濟集聚程度，提升國土空間利用效率，促進人口分布、經濟布局和資源環(huán)境更加協(xié)調。堅持綠色低碳，就是堅持樹立綠色低碳發(fā)展理念，加強低碳技術開發(fā)應用，強化節(jié)能降耗，推廣綠色建筑，發(fā)展綠色交通，構建綠色生產方式、生活方式和消費模式，建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城市；堅持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是堅持完善以工促農、以城帶鄉(xiāng)的長效機制，協(xié)同推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現(xiàn)代化，推動基礎設施向農村延伸、公共服務向農村覆蓋、城市文明向農村輻射，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟社會一體化發(fā)展；堅持制度創(chuàng)新，就是堅持加強頂層設計，深化事關城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點領域和關鍵環(huán)節(jié)改革，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機制，更好地發(fā)揮市場主導、政府引導的雙重作用，增強城鎮(zhèn)化發(fā)展的活力和動力。

五個目標：城鎮(zhèn)化水平持續(xù)提高、城市化格局基本形成、城市發(fā)展更加集約低耗、城市生活更加和諧宜人、城鎮(zhèn)化體制機制更加健全。

三、明確城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略重點

我國城鎮(zhèn)人口還有待擴大，城鎮(zhèn)化建設還在進行，我國預計合理安排8.5億左右城鎮(zhèn)人口的空間分布?？臻g分布和地理布局應包括大中小城市以及相應的郊區(qū)，形成整體協(xié)調發(fā)展、以城市群帶動大中小及郊區(qū)發(fā)展。在城鎮(zhèn)化過程中解決2億多農民工“半市民化”問題，平等對待為中國特色社會主義做出貢獻的每一位建設者。割除戶籍中的消極影響，促進基本公共服務均等化。在城鎮(zhèn)化建設中，必須避免城市群產生的“城市病”，建設和諧宜居、綠色低碳、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代化城市。

（一）優(yōu)化城市化布局和形態(tài)。我國城鎮(zhèn)化改革發(fā)展的思路是大型城市在土地規(guī)模上不再擴建，但是其各種服務的需求是可以無限增大的。為了解決土地有限性與各種活動范圍的擴大性相矛盾的問題，我們要采取以下建議：人口規(guī)模的擴大及引起的土地規(guī)模需求的擴大可以采取行政權和財權分離的原則，也就是說讓大型城市的人口實現(xiàn)“流動服務、固定管理”。如果這樣，我們就需要從區(qū)域發(fā)展的整體規(guī)劃考慮出臺一些配套的政策、完善交通、消除地域阻礙和差異等措施。城市擴大的直接原因是人口的增加，其次是經濟社會活動的發(fā)展。為此，我們可以采取產業(yè)分割的地理布局來發(fā)展城鎮(zhèn)化建設或者改革——實現(xiàn)不限地域、服務共享。

1、推進城市群建設。建設提升國家級城市群，形成帶動全國經濟發(fā)展并具有全球影響力和競爭力的增長極；區(qū)域性城市群建設，大力培育區(qū)域性城市群，形成對區(qū)域發(fā)展具有重要輻射帶動作用的核心增長極。

2、完善城市規(guī)模結構。合理控制超大城市和特大城市規(guī)模，繼續(xù)發(fā)展大城市，加快發(fā)展中小城市，有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。一是發(fā)揮國家中心城市龍頭作用，強化國家中心城市在城市群中的龍頭地位，發(fā)揮其引領帶動作用；著眼建設世界城市，加快創(chuàng)新轉型，強化總部經濟、國際門戶、研發(fā)基地、文化中心等功能，提升國際化程度和國際影響力；二是完善區(qū)域中心城市功能，提升省會城市結構和計劃單列市功能，調整優(yōu)化產業(yè)結構和城市空間結構，加強與周邊城市分工協(xié)作，發(fā)揮在區(qū)域和省域經濟社會發(fā)展中的服務和輻射作用。把發(fā)展基礎好、潛力大、帶動作用明顯的地級市建設成為區(qū)域中心城市，完善城市功能，提高綜合承載能力，加快產業(yè)和人口集聚，促進區(qū)域經濟社會發(fā)展；三是加快發(fā)展中小城市，提升城市群內中小城市發(fā)展質量，引導城市群外中小城市有序發(fā)展，發(fā)展壯大陸路邊境口岸城市，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城培育發(fā)展成為中小城市；四是有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)。位于大城市周邊的中心鎮(zhèn)，要加強與城市發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步發(fā)展成為衛(wèi)星城；具有特色產業(yè)或生態(tài)文化優(yōu)勢的中心鎮(zhèn)，要通過產業(yè)集聚、市場聯(lián)建、旅游開發(fā)、文化創(chuàng)意等特色發(fā)展路徑，培育形成獨具魅力的專業(yè)特色鎮(zhèn)；遠離中心城市的小城鎮(zhèn)，要完善基礎設施和公共服務，形成服務周邊、帶動農村的綜合性小城鎮(zhèn)；五是強化綜合交通運輸網絡支撐，建設城市群之間綜合交通運輸通道，完善城市群內部綜合交通運輸網絡，建設國家綜合交通樞紐。

（二）有序推進農民工市民化

1、有序放寬農民工城鎮(zhèn)落戶條件。根據(jù)城市規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限或居住年限、城鎮(zhèn)社會保險參加年限為基準，各類城市制定公平公正的農民工落戶標準，并向全社會公布，引導農民工合理預期和流向。

2、推進農民工享有城鎮(zhèn)基本公共服務。將農民工納入城鎮(zhèn)基本公共服務范疇，建立健全基本公共服務與居住年限相掛鉤的機制，逐步提高農民工及家屬享有城鎮(zhèn)基本公共服務水平。（1）保障農民工隨遷子女平等受教育權利。將農民工隨遷子女義務教育納入城市政府教育發(fā)展規(guī)劃和財政保障范疇；全面實行農民工隨遷子女在輸入地、在全日制公辦中小學平等接受義務教育；探索“教育券”等政府購買服務方式，保障在民辦學校的農民工隨遷子女免費接受義務教育；逐步將農民工隨遷子女納入輸入地普惠性學前教育，納入免費中等職業(yè)教育招生范圍，基本實現(xiàn)農民工隨遷子女在輸入地平等享有參加中考、高考權利。（2）健全覆蓋農民工的公共就業(yè)服務體系。完善城鄉(xiāng)勞動者平等就業(yè)制度；完善為農民工提供就業(yè)信息和政策咨詢；實施提升農民工職業(yè)技能行動計劃；將農民工創(chuàng)業(yè)納入政策扶持范圍；健全農民工勞動權益保障機制。（3）擴大農民工城鎮(zhèn)社會保障覆蓋面。加快推進農民工社會保險全覆蓋；逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障和醫(yī)療保障制度有效銜接；推動農民工與城鎮(zhèn)職工平等參加工傷保險、失業(yè)保險、生育保險并享受相應待遇；全面實施社會保障“一卡通”工程。（4）改善公民工基本醫(yī)療衛(wèi)生條件。根據(jù)常住人口配置公共衛(wèi)生服務資源；加強農民工疾病預防控制和醫(yī)療救助；推動社區(qū)醫(yī)療服務網絡向農民工聚居地延伸；把農民工職業(yè)病防治納入基本公共衛(wèi)生服務體系；向農民工免費提供計劃生育、優(yōu)生優(yōu)育、生殖健康等服務。（5）拓寬農民工住房保障渠道。逐步將符合條件的農民工納入城鎮(zhèn)住房保障體系，通過廉租房、公租房、發(fā)放租賃補貼等多種形式改善農民工居住條件；在農民工集中的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)建設公共租賃住房，鼓勵農民工數(shù)量較多的企業(yè)在符合有關規(guī)定的用地范圍內建設員工集體宿舍；探索由集體經濟組織利用農村集體建設用地建立公租房性質的農民工公寓。

3、建立健全農民工市民化推進機制。構建政府主導、多方參與、成本共擔、協(xié)同推進的農民工市民化機制。一是明確各級政府責任。二是建立政府、企業(yè)、個人成本分擔機制。三是健全公共成本分擔機制。四是完善農民工社會參與機制。

四、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力

我國提高城市化可持續(xù)發(fā)展能力的戰(zhàn)略目標是有效預防和治理“城市病”，建設和諧宜居、綠色低碳、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代化城市。戰(zhàn)略舉措有增強城市經濟、基礎設施、公共服務、資源環(huán)境對人口的承載能力。在此方面，我國學者的研究已經相當成熟。

［1］徐憲平.關于城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃若干問題的考慮，2012.9.

［2］王睿.城鎮(zhèn)化與中國農村土地產權制度改革.中共中央黨校學報，2013.2.

［3］仇保興.集群結構與我國城鎮(zhèn)化的協(xié)調發(fā)展.城鎮(zhèn)規(guī)劃，2003.6.

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