縣級(jí)財(cái)政存量資金審計(jì)監(jiān)督建議

□文/黃龍翔

（懷寧縣審計(jì)局 安徽·安慶）

一、基層財(cái)政存量資金管理現(xiàn)狀

財(cái)政存量資金，是指預(yù)算年度結(jié)束或項(xiàng)目建設(shè)周期結(jié)束后，沒(méi)有按預(yù)算要求使用或沒(méi)有使用完，仍然在賬上閑置、沉淀的財(cái)政資金。主要包括社保資金、代繳的非稅收入，未使用的財(cái)政專戶資金，用權(quán)責(zé)發(fā)生制虛列支出的預(yù)算資金，停留在預(yù)算單位賬戶上的部門預(yù)算安排的未使用、無(wú)法使用的部門預(yù)算資金和項(xiàng)目資金。近年來(lái)，我國(guó)的財(cái)政存量資金規(guī)模驚人，有權(quán)威部門測(cè)算2014年底達(dá)到3 萬(wàn)億元人民幣。筆者審計(jì)過(guò)的某縣自2011年以來(lái)的3年中，各項(xiàng)財(cái)政存款余額也逐年攀升，分別達(dá)12.5 億元、15 億元、16.3 億元，分別占該縣當(dāng)年可用財(cái)力的52%、60%、60%，這還不包括那些以各名目出借、暫付的資金、未使用的政府債務(wù)資金等。從存量資金的結(jié)構(gòu)來(lái)看，其中社保資金占財(cái)政性存款余額的40%左右，其他60%的存款都屬于可用資金。大量財(cái)政存量資金的存在不僅反映出我國(guó)預(yù)算管理中存在嚴(yán)重缺陷，也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展；不僅使財(cái)政宏觀調(diào)控的杠桿失效，也滋生了腐敗，威脅到財(cái)政資金的安全。

二、財(cái)政存量資金成因分析

（一）預(yù)算缺乏剛性約束，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管力度不強(qiáng)是產(chǎn)生大量存量資金的根本原因。盡管老預(yù)算法和新修改的預(yù)算法對(duì)財(cái)政預(yù)算都有明確的規(guī)定，但在現(xiàn)實(shí)中基層財(cái)政部門預(yù)算到位率低，頻繁追加預(yù)算指標(biāo)現(xiàn)象很普遍，財(cái)政預(yù)算年度內(nèi)多次調(diào)整成為常態(tài)。這樣不僅助長(zhǎng)了權(quán)力的任性，滋生了腐敗，還導(dǎo)致了突擊花錢，有錢無(wú)處花的怪相。另外，有的地方財(cái)政部門在年初編制預(yù)算時(shí)，既不圍繞年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，也不參考?xì)v年資金使用情況，預(yù)算編制缺乏科學(xué)性、開(kāi)放性和精細(xì)化，導(dǎo)致縣直單位之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間貧富懸殊，苦樂(lè)不均，財(cái)權(quán)事權(quán)不能統(tǒng)一，結(jié)果造成了浪費(fèi)與資金積壓共存。地方人大，由于預(yù)算審核程序存在制度缺陷和缺少高層次財(cái)經(jīng)人才，預(yù)算審查往往流于形式。

（二）財(cái)政管理缺乏主動(dòng)性、科學(xué)性，沒(méi)有意識(shí)到發(fā)揮財(cái)政杠桿作用的重要性，財(cái)政管理內(nèi)控機(jī)制弱化，國(guó)庫(kù)集中支付比例低，財(cái)政專戶壓而不縮，是財(cái)政存量資金逐年增加的內(nèi)在原因。筆者在與某縣財(cái)政部門領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期接觸中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)刎?cái)政部門的許多同志缺乏現(xiàn)代財(cái)政觀念，抱殘守缺。對(duì)中央政策不敏感，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)大局看不清，尤其在當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的情況下，急需發(fā)揮財(cái)政杠桿作用，拉動(dòng)內(nèi)需，提高投資，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力的時(shí)候，個(gè)別財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)卻如同葛朗臺(tái)一般吝嗇。此外，縣級(jí)財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制也逐步被弱化。以某縣為例，近年來(lái)該縣財(cái)政支出與預(yù)算指標(biāo)管理嚴(yán)重脫節(jié)，先撥款后補(bǔ)指標(biāo)或者無(wú)指標(biāo)撥款現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，個(gè)別年份無(wú)指標(biāo)撥款達(dá)到該年度預(yù)算支出的1/3 之多。與此同時(shí)，國(guó)庫(kù)集中支付的比例僅占當(dāng)年財(cái)政支出不到20%，大量的財(cái)政資金流進(jìn)各股室的名目繁多的財(cái)政專戶。盡管近幾年在審計(jì)部門強(qiáng)力監(jiān)督下，要求依法依規(guī)清理財(cái)政專戶，但財(cái)政部門“暗渡陳倉(cāng)”，銀行賬戶少了，而財(cái)政專戶一個(gè)不減，專戶存款增長(zhǎng)的趨勢(shì)沒(méi)有得到有效遏制。

（三）由于金融系統(tǒng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，也助長(zhǎng)財(cái)政存量資金的增加。各個(gè)銀行采取多種手段鼓勵(lì)吸收財(cái)政存款，個(gè)別金融機(jī)構(gòu)甚至不擇手段對(duì)財(cái)政工作人員進(jìn)行各種誘惑。

（四）許多地方通過(guò)城投公司等地方融資平臺(tái)獲得的政府債務(wù)資金，長(zhǎng)期游離于預(yù)算管理之外。資金管理不透明、不科學(xué)、不高效，也是形成財(cái)政存量資金的一種源泉。

（五）監(jiān)督乏力。地方審計(jì)機(jī)關(guān)是財(cái)政資金的主要監(jiān)管部門。而審計(jì)部門受現(xiàn)行管理體制約束，在強(qiáng)勢(shì)財(cái)政面前往往顯得很弱勢(shì)，盡管審計(jì)人員盡職盡責(zé)，每年投入大量的精力，但許多問(wèn)題在報(bào)告中很難得到反映，揭示出來(lái)的問(wèn)題也屢審屢犯，整而不改，無(wú)人問(wèn)責(zé)。社會(huì)監(jiān)督更顯蒼白，財(cái)政業(yè)務(wù)很少公開(kāi)，即使公開(kāi)公示的部分連專業(yè)人士都很難看懂，何況毫無(wú)財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)的公眾，即使有意見(jiàn)也缺乏有效溝通的渠道。

三、對(duì)策和建議

面對(duì)財(cái)政存量資金存在的嚴(yán)峻形勢(shì)和財(cái)政審計(jì)中面臨的種種挑戰(zhàn)，在當(dāng)前中央大力反腐和國(guó)務(wù)院高度重視財(cái)政存量資金管理的有利形勢(shì)下，若能做到如下幾點(diǎn)，定能找到提高財(cái)政存量資金使用效率的有效途徑。

（一）嚴(yán)格執(zhí)法，敢于揭露，以公開(kāi)促問(wèn)責(zé)。嚴(yán)格比照新修訂的《預(yù)算法》和國(guó)辦發(fā)［2014］70 號(hào)文件及財(cái)政部財(cái)庫(kù)［2014］175 號(hào)文件等文件精神，在審計(jì)過(guò)程中秉公執(zhí)法。審計(jì)人員在審計(jì)過(guò)程中要明察秋毫，要有高度的職業(yè)敏感性，要運(yùn)用豐富的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，查問(wèn)題要穩(wěn)、要精準(zhǔn)、要有代表性。審計(jì)報(bào)告要敢于披露問(wèn)題；要多方努力，爭(zhēng)取人大、政府等領(lǐng)導(dǎo)部門支持以加大對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題整改力度；同時(shí)應(yīng)加大審計(jì)報(bào)告的公示力度，審計(jì)報(bào)告向社會(huì)公示后，還應(yīng)通過(guò)多種途徑向公眾解讀、解釋審計(jì)報(bào)告，對(duì)那些一向漠視、藐視審計(jì)監(jiān)督的人和單位制造強(qiáng)大的社會(huì)輿論壓力；對(duì)主要責(zé)任人，督促有關(guān)部門強(qiáng)力問(wèn)責(zé)。

（二）地方審計(jì)機(jī)關(guān)管理體制亟須改革。地方審計(jì)機(jī)關(guān)現(xiàn)行管理體制，讓地方審計(jì)機(jī)關(guān)尤其是縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性受到限制。人、財(cái)、事皆仰仗地方政府的審計(jì)部門，在財(cái)大氣粗的財(cái)政部門面前顯得非常單薄，而財(cái)政審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改難的一個(gè)關(guān)鍵因素，也與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)支持不給力有關(guān)。因此，在當(dāng)前情況下要想在最大的限度內(nèi)，解決包括盤活存量資金在內(nèi)的財(cái)政管理中存在的問(wèn)題，體制改革首當(dāng)其沖；另外，實(shí)行異地交叉審計(jì)也應(yīng)該比現(xiàn)行的財(cái)政審計(jì)方式有效。

（三）財(cái)政審計(jì)過(guò)程中要有的放矢，抓住關(guān)鍵因素，加強(qiáng)財(cái)政部門內(nèi)控機(jī)制的自我管控作用。一要加強(qiáng)指標(biāo)控制，指標(biāo)應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算下達(dá)，財(cái)政部門的職能部門一定要按指標(biāo)指定用途使用資金；二要加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付的監(jiān)督力度，財(cái)政支出都必須通過(guò)國(guó)庫(kù)直接支付到用款單位，不得向?qū)魮芸睿ㄖ醒胝幸?guī)定的除外），取消預(yù)算單位往來(lái)專戶，預(yù)算單位支出一律通過(guò)國(guó)庫(kù)零余額賬戶核算；三要加強(qiáng)對(duì)非稅收入直接繳庫(kù)的監(jiān)督，督促財(cái)政部門在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)，完成非稅收入直接繳庫(kù)的過(guò)渡安排；四要揭示并嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)通過(guò)虛列支出，將國(guó)庫(kù)資金轉(zhuǎn)移到財(cái)政專戶，逃避預(yù)算監(jiān)督的行為；五要通過(guò)多種審計(jì)方式加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶的清理，加強(qiáng)對(duì)社保等專戶資金使用管理的監(jiān)督，定期對(duì)財(cái)政部門和有關(guān)預(yù)算單位的項(xiàng)目資金進(jìn)行清理，在盤活存量資金的同時(shí)，也要加大對(duì)資金安全的監(jiān)督。

（四）積極向人大、政府獻(xiàn)策，提出監(jiān)督和盤活財(cái)政存量資金的有效對(duì)策。要建議人大加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算的全過(guò)程監(jiān)督。預(yù)算編制前要聽(tīng)證，編制中要調(diào)研，編制后要請(qǐng)專業(yè)人士把關(guān)審核，審議中要廣泛聽(tīng)取各方意見(jiàn)，進(jìn)行深度地討論修正；預(yù)算執(zhí)行中，沒(méi)有特殊情況不得調(diào)整，不得已要調(diào)整，也要盡量減少調(diào)整次數(shù)和額度；事后監(jiān)督，對(duì)違反《預(yù)算法》等違法違規(guī)行為一定要監(jiān)督政府嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)等。

建議地方政府領(lǐng)導(dǎo)一定要充分認(rèn)識(shí)并積極發(fā)揮財(cái)政杠桿的牽引作用，提高積極財(cái)政政策對(duì)地方經(jīng)濟(jì)拉動(dòng)的貢獻(xiàn)度；對(duì)于難以盤活的社保資金等存量資金，在保值增值的前提下，充分發(fā)揮杠桿作用，通過(guò)存款銀行將存量財(cái)政資金轉(zhuǎn)化為投向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)的信貸資金。

［1］陳同輝.財(cái)政存量資金再盤活.證券市場(chǎng)周刊，2015.9.

［2］李麗輝.讓趴在賬上的錢“醒”過(guò)來(lái).人民日?qǐng)?bào)，2015.1.22.

［3］崔文苑.專家詳解《進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》.經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)，2015.1.22.