論民事糾紛信訪調(diào)解及其司法確認(rèn)

楊 國(guó) 平

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院， 河南 鄭州 450046)

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論民事糾紛信訪調(diào)解及其司法確認(rèn)

楊 國(guó) 平

(河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院， 河南 鄭州 450046)

信訪部門針對(duì)民事糾紛信訪案件導(dǎo)入調(diào)解機(jī)制，是疏導(dǎo)化解矛盾的有效途徑。民事糾紛信訪調(diào)解是人民調(diào)解、行政調(diào)解的啟動(dòng)機(jī)制，是法院調(diào)解的輔助機(jī)制?！鞍捕ㄐ浴迸c“公正性”是民事糾紛信訪調(diào)解的雙重價(jià)值目標(biāo)。信訪部門對(duì)民事糾紛信訪案件要按照不同的糾紛類型分類處理。民事糾紛信訪調(diào)解的效力歸結(jié)于人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解的效力之中。通過(guò)司法確認(rèn)程序賦予人民調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，是激活信訪調(diào)解功能的現(xiàn)實(shí)需求。法治是民事糾紛信訪調(diào)解的最終歸宿。

民事糾紛;信訪調(diào)解;司法確認(rèn)

信訪作為人民群眾反映訴求的一種渠道，在我國(guó)有其存在的歷史淵源和現(xiàn)實(shí)需要?！靶旁L制度的基本功能是民主參與和輔助性權(quán)利救濟(jì)”[1]。但長(zhǎng)期以來(lái)，權(quán)利救濟(jì)成為信訪的主要原因，信訪的功能錯(cuò)位導(dǎo)致信訪案件層出不窮，大事、小事、涉法的、非涉法的都希望通過(guò)信訪的途徑尋求解決。以信訪壓制司法的現(xiàn)象也非常普遍，干擾了司法的獨(dú)立性和公正性。因此，我國(guó)學(xué)界對(duì)信訪制度爭(zhēng)議很大，一些學(xué)者甚至認(rèn)為信訪制度在追求實(shí)體正義時(shí)忽略程序正義，有悖法治的基本精神?！靶旁L權(quán)是我國(guó)各部憲法所保障的，是憲法性的權(quán)利，信訪制度是一種行使憲法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的方式”[2]。立足于傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)，信訪制度在我國(guó)將依然會(huì)長(zhǎng)期存在，與其爭(zhēng)論信訪制度的存廢，不如更多關(guān)注信訪制度的優(yōu)化。而民事糾紛信訪調(diào)解制度的建立和完善則是信訪制度優(yōu)化的重要組成部分。

在多元化糾紛解決機(jī)制中，調(diào)解是化解民事糾紛的重要渠道，也是最能從根本上消除矛盾沖突的解決機(jī)制?！斑@一制度體現(xiàn)了對(duì)公民人格、自由的尊重,保障了當(dāng)事人的意志自由,同時(shí)也保障了當(dāng)事人的程序利益,因此,調(diào)解是現(xiàn)代法治社會(huì)一種不可忽視的解紛方式”[3]。在我國(guó)，人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解是傳統(tǒng)的民事糾紛調(diào)解方式。我國(guó)并沒(méi)有法定的所謂信訪調(diào)解制度，民事糾紛信訪調(diào)解是大調(diào)解背景下信訪部門積極探索的一種民事糾紛解決方式，各地實(shí)踐中的做法也不太一致。所以，相關(guān)理論和制度研究就顯得十分必要。這里所謂的民事糾紛信訪調(diào)解是指政府信訪部門針對(duì)民事糾紛信訪案件，引導(dǎo)并協(xié)助信訪當(dāng)事人進(jìn)入調(diào)解程序的一種調(diào)解模式。實(shí)踐中所謂的信訪調(diào)解也并非是和人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解并行獨(dú)立的調(diào)解制度，信訪調(diào)解是人民調(diào)解、行政調(diào)解的啟動(dòng)機(jī)制，是法院調(diào)解的輔助機(jī)制。民事糾紛信訪調(diào)解以自愿為原則，并非強(qiáng)制性程序，民事糾紛信訪調(diào)解的自愿性，決定了其現(xiàn)實(shí)存在的合法性。

一、民事糾紛信訪調(diào)解的價(jià)值目標(biāo)

“安定性”是民事糾紛信訪調(diào)解的價(jià)值目標(biāo)之一。一般來(lái)說(shuō)，民事糾紛大都可以通過(guò)正常的訴訟(包括仲裁)程序予以解決。目前，按照我國(guó)相關(guān)規(guī)定，對(duì)涉法涉訴信訪案件包括民事糾紛信訪案件信訪部門一般不予受理，而是告知信訪人依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出。司法機(jī)關(guān)公正司法，樹立真正的司法權(quán)威是最終消除民事糾紛信訪的關(guān)鍵。一些民事糾紛，當(dāng)事人之所以信訪，就是對(duì)司法機(jī)關(guān)及審判人員不信任，不愿意按照正常司法途徑解決糾紛。還有一些民事糾紛已經(jīng)有了司法機(jī)關(guān)的最終裁判，但信訪人對(duì)司法機(jī)關(guān)的裁判一直不認(rèn)可，信訪人該走的司法途徑都已經(jīng)走完，信訪人信訪是基于司法救濟(jì)途徑終結(jié)之后的一種無(wú)奈選擇。這些都是導(dǎo)致民事糾紛信訪案件雖然信訪部門不予受理，但仍然有眾多民事糾紛當(dāng)事人信訪的原因所在。立足于現(xiàn)實(shí)，在目前依然有眾多民事糾紛信訪案件存在的背景下，政府信訪部門對(duì)民事糾紛信訪案件不能僅僅是簡(jiǎn)單的不予受理，而應(yīng)該有所作為。疏導(dǎo)化解矛盾是信訪部門的重要職責(zé)，信訪案件容易引起矛盾沖突，如果政府信訪部門面對(duì)民事糾紛信訪案件不管不問(wèn)，不做疏通化解矛盾的工作，可能會(huì)導(dǎo)致信訪人進(jìn)一步上訪，引發(fā)更嚴(yán)重的問(wèn)題，直接影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。信訪調(diào)解雖然只是過(guò)渡性的民事糾紛解決方式，但可以在一定程度上緩解信訪人的對(duì)抗情緒，并且有一些民事糾紛信訪案件，通過(guò)信訪調(diào)解確實(shí)得到了最終解決。所以，信訪調(diào)解是緩解民事糾紛信訪案件矛盾激化的重要渠道，也是徹底解決信訪當(dāng)事人民事糾紛的重要途徑。

“公正性”是民事糾紛信訪調(diào)解的另一價(jià)值目標(biāo)。政府信訪部門并非司法機(jī)關(guān)，不是解決民事糾紛的法定機(jī)構(gòu)，不能直接對(duì)民事糾紛做出實(shí)體裁判。權(quán)利救濟(jì)也并非信訪部門的職能所在，過(guò)分強(qiáng)化政府信訪部門的地位和職權(quán)，必然會(huì)導(dǎo)致信訪壓制司法，干預(yù)法院的獨(dú)立審判權(quán)，影響司法機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛個(gè)案的處理。久而久之，就會(huì)消弱司法機(jī)關(guān)的權(quán)威，鼓勵(lì)民事糾紛當(dāng)事人加入信訪的隊(duì)伍，造成“信訪不信法“的惡果。實(shí)踐已充分表明，政府信訪部門對(duì)民事糾紛案件的過(guò)多干預(yù)，是導(dǎo)致一些民事糾紛案件錯(cuò)誤判決或不公正結(jié)果的重要原因。而民事糾紛信訪調(diào)解的路徑，是政府信訪部門針對(duì)民事糾紛信訪案件，引導(dǎo)信訪當(dāng)事人走調(diào)解之路，協(xié)調(diào)協(xié)助人民調(diào)解組織，有關(guān)行政機(jī)關(guān)介入調(diào)解。民事糾紛信訪調(diào)解是人民調(diào)解、行政調(diào)解的導(dǎo)入啟動(dòng)機(jī)制，是法院調(diào)解的輔助機(jī)制，完全在自愿的基礎(chǔ)上進(jìn)行。政府信訪部門介入調(diào)解是借助人民調(diào)解組織、有關(guān)行政機(jī)關(guān)等發(fā)揮作用。民事糾紛信訪調(diào)解的路徑選擇，決定了政府信訪部門不會(huì)干預(yù)調(diào)解，更不會(huì)干預(yù)司法。

二、民事糾紛信訪調(diào)解的原則

基于民事糾紛信訪調(diào)解的“安定性”和“公正性”雙重價(jià)值目標(biāo)，民事糾紛信訪調(diào)解要遵循一定的原則。

民事糾紛信訪調(diào)解的程序應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)捷。當(dāng)事人就民事糾紛案件信訪，目的不僅在于公正解決糾紛，還在于快捷解決糾紛。有些民事糾紛案件久拖不決，也是導(dǎo)致糾紛當(dāng)事人信訪的重要原因。信訪調(diào)解無(wú)需繁瑣的程序，信訪部門接到民事糾紛信訪案件后，要根據(jù)民事糾紛的不同性質(zhì)和糾紛解決所處的階段，分類處理，盡快與人民調(diào)解組織、有關(guān)行政機(jī)關(guān)或者人民法院進(jìn)行對(duì)接。目前，一些地方實(shí)行了人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，設(shè)立大調(diào)解辦公室，整合工作人員對(duì)民事糾紛案件進(jìn)行調(diào)解。這種機(jī)制無(wú)疑簡(jiǎn)化了調(diào)解的程序，可以快速解決糾紛?！叭{(diào)聯(lián)動(dòng)”也被用于解決一些民事糾紛信訪案件，但“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”也存在一些弊端，“三調(diào)聯(lián)動(dòng)”會(huì)導(dǎo)致職權(quán)不清責(zé)任不明甚至推諉扯皮。信訪部門針對(duì)民事糾紛信訪案件，按照不同的糾紛類型，分類處理，按序?qū)氩煌恼{(diào)解程序，則可以有效解決這些問(wèn)題。同時(shí)，分類處理按序?qū)胍彩钩绦蚋忧逦?jiǎn)化。民事糾紛信訪調(diào)解的程序簡(jiǎn)捷是實(shí)現(xiàn)信訪調(diào)解“安定性”價(jià)值目標(biāo)的要求。

信訪部門不主導(dǎo)人民調(diào)解、行政調(diào)解的進(jìn)行，不干預(yù)法院的獨(dú)立審判權(quán)。目前，在全國(guó)各地，信訪部門特別是基層信訪部門介入民事糾紛信訪案件調(diào)解的情況非常普遍。信訪部門介入民事糾紛信訪案件的調(diào)解，并不意味著信訪部門能夠代替人民調(diào)解、行政調(diào)解或法院調(diào)解，更不能超越司法機(jī)關(guān)之上。人民調(diào)解、行政調(diào)解和法院調(diào)解作為傳統(tǒng)的三大民事糾紛調(diào)解機(jī)制，目前已經(jīng)有其成功的實(shí)踐和相對(duì)完善的法律規(guī)定，信訪部門如果過(guò)分干預(yù)，則有悖法治的基本精神，影響司法的公平公正。信訪部門的介入僅僅是引導(dǎo)信訪當(dāng)事人進(jìn)入調(diào)解程序，協(xié)調(diào)、協(xié)助人民調(diào)解組織、有關(guān)行政部門、司法機(jī)關(guān)對(duì)民事糾紛進(jìn)行調(diào)解。信訪調(diào)解的過(guò)程就是信訪接訪和人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解有效對(duì)接的過(guò)程。信訪調(diào)解的效力歸結(jié)于人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解的效力之中。在民事糾紛信訪調(diào)解中，信訪部門的超然和中立地位，是實(shí)現(xiàn)信訪調(diào)解“公正性”價(jià)值目標(biāo)的必要要求。

民事糾紛信訪調(diào)解要“適度而為”。盡管民事糾紛信訪調(diào)解是一種自愿性質(zhì)的調(diào)解機(jī)制，但也要“適度而為”，否則，就會(huì)助長(zhǎng)“信訪不信法”“纏訪”“鬧訪”歪風(fēng)的出現(xiàn)。民事糾紛信訪本屬涉法涉訴信訪，信訪當(dāng)事人一般都有救濟(jì)的渠道。信訪部門導(dǎo)入調(diào)解程序，目的是為了緩解矛盾沖突，盡快解決糾紛，通過(guò)信訪調(diào)解，也可以減輕人民法院的審判壓力。但由于我國(guó)信訪制度本身存在的缺陷，信訪制度功能的錯(cuò)位，目前還有一部分民事糾紛信訪人，他們之所以選擇信訪不是為了尋求公平正義，而是為了給地方政府和官員施壓，達(dá)到自己的目的。所以，民事糾紛信訪調(diào)解要“適度而為”。對(duì)于進(jìn)入信訪調(diào)解程序達(dá)不成調(diào)解協(xié)議的要盡快終結(jié)調(diào)解；對(duì)于沒(méi)有達(dá)成調(diào)解協(xié)議或者達(dá)成調(diào)解協(xié)議又反悔的，如果就同一民事糾紛再信訪，信訪部門不再主動(dòng)引入調(diào)解程序；對(duì)于人民法院已經(jīng)做出了生效裁判的民事糾紛，如果糾紛當(dāng)事人信訪，信訪部門可以引導(dǎo)當(dāng)事人和解，但不主動(dòng)導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序。民事糾紛信訪調(diào)解“適度而為”是民事糾紛信訪調(diào)解“安定性”和“公正性”雙重價(jià)值目標(biāo)的共同要求。

三、民事糾紛信訪調(diào)解的路徑選擇

根據(jù)民事糾紛信訪案件所處的不同階段，可將民事糾紛信訪案件分為三種類型，即：尚未進(jìn)入訴訟(包括仲裁)程序的、正在進(jìn)行訴訟但尚未作出生效裁判的、人民法院已經(jīng)做出了生效裁判的。信訪部門在收到民事糾紛信訪案件后，要按照不同的案件類型和案件的不同性質(zhì)，分類處理。

對(duì)于尚未進(jìn)入訴訟程序的民事糾紛信訪案件，信訪部門應(yīng)引導(dǎo)信訪人進(jìn)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序。一般來(lái)說(shuō)，民事糾紛都可以由人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，但有一些與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，行政機(jī)關(guān)能夠提供解決糾紛所需要的專業(yè)技術(shù)，行政機(jī)關(guān)調(diào)解人員在調(diào)解中的專業(yè)知識(shí)會(huì)更容易使民事糾紛當(dāng)事人信服，所以，對(duì)于此類民事糾紛，信訪部門盡量先導(dǎo)入行政調(diào)解程序，引導(dǎo)信訪當(dāng)事人將糾紛提交有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政調(diào)解。無(wú)論導(dǎo)入人民調(diào)解還是行政調(diào)解程序，都要及時(shí)調(diào)解，不能久調(diào)不決。導(dǎo)入一種調(diào)解程序失敗后，只要雙方當(dāng)事人愿意再導(dǎo)入另一種調(diào)解程序，信訪部門就有必要再導(dǎo)入另一種調(diào)解程序。更何況，雙方當(dāng)事人自愿繼續(xù)調(diào)解，則意味著仍然有達(dá)成調(diào)解的可能。為了避免人民調(diào)解組織和行政調(diào)解機(jī)關(guān)之間相互推諉，也為了防止糾紛當(dāng)事人面對(duì)不同調(diào)解組織可能導(dǎo)致的無(wú)所適從，信訪部門不能同時(shí)導(dǎo)入人民調(diào)解和行政調(diào)解程序，而只能“按序”導(dǎo)入。調(diào)解最終失敗后，信訪部門要及時(shí)告知并指導(dǎo)信訪當(dāng)事人按照法定程序向人民法院起訴。

對(duì)于正在進(jìn)行訴訟但尚未作出生效裁判的民事糾紛信訪案件，因?yàn)樯婕胺ㄔ旱莫?dú)立審判問(wèn)題，信訪部門能否導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序，是個(gè)很有爭(zhēng)議的問(wèn)題。如前所述，信訪部門導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序，是基于雙方當(dāng)事人自愿的前提。在實(shí)踐中，有些民事糾紛當(dāng)事人之所以信訪，就是對(duì)法院或法院的審判人員不信任，法院調(diào)解也基本走不通。對(duì)于此類民事糾紛信訪案件，信訪部門也有必要導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序，充分發(fā)揮人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)的作用。對(duì)于此類案件，信訪部門導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序后，要及時(shí)將調(diào)解情況向人民法院審判人員通報(bào)，人民法院審判人員可隨時(shí)了解人民調(diào)解或行政調(diào)解的進(jìn)展情況。但信訪部門、人民調(diào)解組織及行政調(diào)解機(jī)關(guān)的工作人員不過(guò)問(wèn)不干預(yù)人民法院的審判工作。如果調(diào)解最終失敗，要及時(shí)告知人民法院審判人員。在法院判決之前，如果調(diào)解成功達(dá)成了調(diào)解協(xié)議，信訪部門、人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)要引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人將調(diào)解協(xié)議送交人民法院審判組織，由人民法院對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查。在符合合法自愿原則的前提下，由人民法院制作調(diào)解書(對(duì)不需要制作調(diào)解書的，記入筆錄)。通過(guò)這種路徑，直接將人民調(diào)解或行政調(diào)解的結(jié)果轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解，賦予強(qiáng)制執(zhí)行力，這實(shí)際上簡(jiǎn)化了程序，符合簡(jiǎn)捷的調(diào)解原則。

對(duì)于人民法院已經(jīng)做出了生效裁判的民事糾紛信訪案件，如果信訪人沒(méi)有申請(qǐng)?jiān)賹徢以谏暾?qǐng)?jiān)賹彽钠谙迌?nèi)，信訪部門告知信訪人可以按照審判監(jiān)督程序申請(qǐng)?jiān)賹彙?duì)于此類信訪案件，信訪部門不宜主動(dòng)導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序。如果信訪部門導(dǎo)入人民調(diào)解或行政調(diào)解程序，并最終達(dá)成了人民調(diào)解協(xié)議或行政調(diào)解協(xié)議，盡管調(diào)解協(xié)議是雙方當(dāng)事人自愿的結(jié)果，但會(huì)出現(xiàn)人民調(diào)解協(xié)議或行政調(diào)解協(xié)議與人民法院的生效裁判不一致的情形。再者，如果對(duì)人民調(diào)解協(xié)議或行政調(diào)解協(xié)議進(jìn)行司法確認(rèn)，賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力，人民法院已經(jīng)做出的生效裁判就失去了存在的意義，勢(shì)必影響人民法院生效裁判的權(quán)威性。對(duì)于此類民事糾紛信訪案件，為了緩解矛盾沖突，信訪部門可以引導(dǎo)當(dāng)事人自行和解。當(dāng)事人如果達(dá)成和解，則無(wú)需向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行，但人民法院的生效裁判依然有效；如果當(dāng)事人反悔，則依然可以按照生效裁判申請(qǐng)執(zhí)行。

調(diào)解的自愿原則包括當(dāng)事人自愿以調(diào)解的方式解決糾紛。按照上述路徑，信訪部門對(duì)民事糾紛信訪案件導(dǎo)入調(diào)解程序，也要以民事糾紛雙方當(dāng)事人自愿為前提，信訪部門不能強(qiáng)迫任何一方當(dāng)事人進(jìn)入調(diào)解程序。基于信訪部門的職能定位，信訪部門可以對(duì)糾紛當(dāng)事人做必要的說(shuō)服疏導(dǎo)工作，但信訪部門不能干預(yù)或代替人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)的工作，信訪部門可以組織協(xié)調(diào)法律援助機(jī)構(gòu)為信訪人提供必要的法律服務(wù)。信訪部門針對(duì)民事糾紛信訪案件，基本職責(zé)就是導(dǎo)入調(diào)解、實(shí)現(xiàn)對(duì)接、提供服務(wù)。

四、民事糾紛信訪調(diào)解結(jié)果的司法確認(rèn)

民事糾紛信訪調(diào)解的結(jié)果，是達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議或轉(zhuǎn)化為法院調(diào)解協(xié)議。民事糾紛信訪調(diào)解的效力歸結(jié)于人民調(diào)解、行政調(diào)解、法院調(diào)解的效力之中。對(duì)于法院調(diào)解的效力，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，和生效判決一樣，具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。根據(jù)最高人民法院2002年《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》以及2009年《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)的規(guī)定，人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議都具有民事合同的性質(zhì)。最高人民法院的這些規(guī)定，解決了人民調(diào)解協(xié)議，行政調(diào)解協(xié)議曾經(jīng)效力不明的問(wèn)題。但人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議只具有民事合同的性質(zhì)，并不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，民事糾紛當(dāng)事人依然可以反悔。民事糾紛信訪案件當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔，意味著信訪人依然會(huì)“纏訪”甚至“上訪”“鬧訪”?！霸诜ㄖ紊鐣?huì)中，諸如調(diào)解等非訴訟糾紛解決機(jī)制能夠發(fā)揮有效的作用，很大程度上是由于訴訟及其暴力強(qiáng)制的有效存在”[4]。因此，賦予人民調(diào)解協(xié)議、行政調(diào)解協(xié)議的強(qiáng)制執(zhí)行力是發(fā)揮信訪調(diào)解作用，激活信訪調(diào)解功能的現(xiàn)實(shí)需求，而我國(guó)日益完善的司法確認(rèn)制度則可以滿足這種需求。

“調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)屬于非訟裁判權(quán)的典型運(yùn)用之一”[5]。我國(guó)的司法確認(rèn)制度始于甘肅省定西法院系統(tǒng)的實(shí)踐，在最高人民法院2009年《意見》中定型。《意見》規(guī)定：“人民法院依法審查后，決定是否確認(rèn)調(diào)解協(xié)議的效力。確認(rèn)調(diào)解協(xié)議效力的決定送達(dá)雙方當(dāng)事人后發(fā)生法律效力，一方當(dāng)事人拒絕履行的，另一方當(dāng)事人可以依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！?011年1月1日實(shí)施的《人民調(diào)解法》肯定了人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)制度，2011年3月最高人民法院頒布的《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》則對(duì)人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)作出了具體規(guī)定。2012年修改的《民事訴訟法》第194、195條明確規(guī)定了確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件的程序，并將其定性為特別程序。2015年頒布的最高人民法院關(guān)于適用《民事訴訟法》的解釋對(duì)該程序做了詳細(xì)的規(guī)定。《人民調(diào)解法》及《關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)程序的若干規(guī)定》僅涉及人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)問(wèn)題。而《意見》《民事訴訟法》及解釋涉及的是調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)，包括人民調(diào)解協(xié)議和行政調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)問(wèn)題。目前，我國(guó)調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的立法已經(jīng)相當(dāng)完備。司法確認(rèn)解決了調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力的問(wèn)題，賦予了人民調(diào)解、行政調(diào)解新的活力?！皬谋容^法的視角觀察，我國(guó)的訴訟外調(diào)解協(xié)議經(jīng)確認(rèn)后方可被執(zhí)行，與法國(guó)或德國(guó)的設(shè)計(jì)極其類似”[6]。“司法確認(rèn)作為訴調(diào)對(duì)接的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對(duì)于充分發(fā)揮各類糾紛解決機(jī)制的作用，為法院減負(fù)、為當(dāng)事人分憂，最大限度地化解糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧具有重大的現(xiàn)實(shí)意義，這也正是建立司法確認(rèn)制度的必要性所在”[7]。

盡管目前我國(guó)司法確認(rèn)的立法已相當(dāng)完備，但仍有一些值得探討的問(wèn)題?！睹袷略V訟法》第194條規(guī)定：“申請(qǐng)司法確認(rèn)調(diào)解協(xié)議，由雙方當(dāng)事人依照人民調(diào)解法等法律，自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)，共同向調(diào)解組織所在地基層人民法院提出?！彪p方共同申請(qǐng)司法確認(rèn)體現(xiàn)了調(diào)解的自愿原則和對(duì)私權(quán)的尊重。但“雙方共同申請(qǐng)開啟司法確認(rèn)的機(jī)制其實(shí)包含著一個(gè)邏輯上的悖論，即通過(guò)人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議之后，如果義務(wù)人有意履行，申請(qǐng)司法確認(rèn)即顯得毫無(wú)必要;如果義務(wù)方不準(zhǔn)備履行，雙方則難以達(dá)成向人民法院申請(qǐng)確認(rèn)的所謂另一個(gè)合意，相關(guān)程序亦無(wú)法得以展開。可見，雙方共同申請(qǐng)開啟司法確認(rèn)的機(jī)制帶有較強(qiáng)的理想主義色彩，只有允許一方可單獨(dú)申請(qǐng)司法確認(rèn)，方符合該程序運(yùn)行及推進(jìn)的應(yīng)然機(jī)理”[8]。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的角度，要求雙方共同申請(qǐng)司法確認(rèn)，會(huì)消弱司法確認(rèn)的功能，使得調(diào)解協(xié)議獲得司法確認(rèn)的比例降低?！睹袷略V訟法》第194條還規(guī)定了申請(qǐng)司法確認(rèn)的期限，要求雙方共同確認(rèn)可能會(huì)因?yàn)橐环降牡R而導(dǎo)致錯(cuò)過(guò)司法確認(rèn)的時(shí)間。所以，從強(qiáng)化司法確認(rèn)功能的角度，應(yīng)該在雙方共同申請(qǐng)的基礎(chǔ)上，賦予一方當(dāng)事人的單方申請(qǐng)權(quán)和另一方當(dāng)事人的異議權(quán)。如果單方申請(qǐng)，另一方在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)沒(méi)有異議的，則法院可以對(duì)調(diào)解協(xié)議進(jìn)行審查；如果另一方在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)提出異議的，則終結(jié)司法確認(rèn)程序。單方申請(qǐng)也是檢驗(yàn)另一方是否真正有意履行調(diào)解協(xié)議的試金石。如果另一方提出異議，則意味著其沒(méi)有履行調(diào)解協(xié)議的誠(chéng)意，而作為申請(qǐng)方，則可以及時(shí)尋求其他救濟(jì)。

除了一方當(dāng)事人的單方申請(qǐng)權(quán)外，是否應(yīng)該賦予人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)司法確認(rèn)的申請(qǐng)權(quán)，也是一個(gè)值得探討的問(wèn)題。從理論上來(lái)說(shuō)，調(diào)解以當(dāng)事人雙方自愿為原則，是否申請(qǐng)司法確認(rèn)也應(yīng)該以雙方當(dāng)事人自愿為前提。促成調(diào)解協(xié)議的達(dá)成是人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)的基本職責(zé)，而防止當(dāng)事人反悔，進(jìn)一步鞏固調(diào)解成果也是它們的職責(zé)所在。實(shí)踐中，很多糾紛當(dāng)事人對(duì)司法確認(rèn)制度不了解，雙方都沒(méi)有申請(qǐng)司法確認(rèn)的法律意識(shí)，或者都認(rèn)為雙方會(huì)主動(dòng)履行調(diào)解協(xié)議，沒(méi)有司法確認(rèn)的必要。這種情形下，賦予人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)的司法確認(rèn)申請(qǐng)權(quán)就顯得很有必要。同時(shí)，賦予雙方當(dāng)事人的異議權(quán)。如果調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)提出司法確認(rèn)申請(qǐng)，任何一方當(dāng)事人提出異議，則終結(jié)司法確認(rèn)程序。賦予調(diào)解組織的司法確認(rèn)申請(qǐng)權(quán)，強(qiáng)化了人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)的主動(dòng)性，有利于徹底解決糾紛。而賦予當(dāng)事人的異議權(quán)，則體現(xiàn)了自愿原則，也使得調(diào)解組織司法確認(rèn)申請(qǐng)權(quán)有了合法的基礎(chǔ)。無(wú)論是否賦予調(diào)解組織司法確認(rèn)的申請(qǐng)權(quán)，人民調(diào)解組織或行政調(diào)解機(jī)關(guān)在促成調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，都應(yīng)該主動(dòng)向雙方當(dāng)事人建議，積極促使當(dāng)事人申請(qǐng)司法確認(rèn)。

“樹立和實(shí)踐法治的權(quán)威，是解決矛盾糾紛也是解決信訪的長(zhǎng)久之策”[9]。我國(guó)目前正處于法治化的進(jìn)程中，人民群眾的法律意識(shí)還有待提高，司法不公的現(xiàn)象在一些地方仍然存在，加之目前的信訪制度存在的一些問(wèn)題，變相鼓勵(lì)了一些民事糾紛當(dāng)事人熱衷于信訪，也就決定了民事糾紛信訪現(xiàn)象在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)會(huì)依然存在。讓人民群眾“信法不信訪”，不斷減少信訪甚至最終消除信訪應(yīng)是政府追求的目標(biāo)。而這種目標(biāo)的達(dá)到，不是一蹴而就的，這將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，也只有依靠法治的力量才能實(shí)現(xiàn)。

要完善信訪制度，走法治化信訪的道路。信訪是法律賦予公民的一項(xiàng)權(quán)利，依法信訪是信訪的內(nèi)在要求，信訪必須在法治的軌道上前行。信訪要有完善的制度保障，要有規(guī)范的程序控制，信訪者需在法治的框架內(nèi)表達(dá)訴求，信訪秩序的建立離不開法治。要加強(qiáng)信訪的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，防止信訪部門自身的腐敗。要讓人民群眾明白：信訪是表達(dá)合法訴求的途徑，不是獲取非法要求的手段。當(dāng)人們普遍認(rèn)識(shí)到，通過(guò)信訪不能達(dá)到個(gè)人非法目的的時(shí)候，“信訪不信法”“上訪”“纏訪”“鬧訪”等現(xiàn)象就會(huì)減少直至消失。

司法機(jī)關(guān)是社會(huì)正義的最后一道屏障，司法機(jī)關(guān)要公正司法，讓人民群眾普通感受到公平正義，樹立司法權(quán)威，這樣才能消除人民群眾對(duì)司法機(jī)關(guān)的不信任。當(dāng)一個(gè)國(guó)家的人民普遍相信法律，相信司法機(jī)關(guān)權(quán)威的時(shí)候，人們自然就會(huì)把民事糾紛案件放心地交給人民法院處理并對(duì)法院的裁判認(rèn)可信服。自然而然，也就沒(méi)有人去借助信訪去實(shí)現(xiàn)他們的訴求，也就不存在所謂的信訪調(diào)解。所以，法治是減少和最終消除民事糾紛信訪的根本。法治，是民事糾紛信訪的歸宿，也是民事糾紛信訪調(diào)解的歸宿。

[1]李紅勃.信訪的法治規(guī)訓(xùn)：基本內(nèi)涵與路徑選擇[J].法律適用,2014(6).

[2]周永坤.信訪潮與中國(guó)糾紛解決機(jī)制的路徑選擇[J].暨南學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2006(1).

[3]王俊峰，吉梅潔.論訴訟調(diào)解的演進(jìn)及功效[J].河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版),2009(2).

[4]馬新福,宋明.現(xiàn)代社會(huì)中的人民調(diào)解與訴訟[J].法制與社會(huì)發(fā)展,2006(1).

[5]郝振江.論人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)裁判的效力[J].法律科學(xué)，2013(2).

[6]周翠.司法確認(rèn)程序之探討——對(duì)《民事訴訟法》第194-195條的解釋[J].當(dāng)代法學(xué),2014(2).

[7]潘劍鋒.論司法確認(rèn)[J].中國(guó)法學(xué),2011(3).

[8]劉顯鵬.合意為本:人民調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)之應(yīng)然基調(diào)[J].法學(xué)評(píng)論,2013(2).

[9]楊小軍.信訪法治化改革與完善研究[J].中國(guó)法學(xué),2013(5).

2015-05-26

河南省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目(142400410016)

10.16366/j.cnki.1000-2359.2015.06.012

D632.8

A

1000-2359(2015)06-0063-05

楊國(guó)平(1971-)，男，河南信陽(yáng)人，河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授，主要從事民商法研究。